2004마1148 공사착공금지가처분

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 자연물(도롱뇽)의 당사자능력 인정 여부
• 헌법상 환경권(제35조 제1항) 및 자연방위권을 피보전권리로 한 공사금지청구 가능 여부
• 환경영향평가 절차 위반으로 인한 토지 소유자의 환경이익 침해 여부
• 환경영향평가 이후 새로운 사정 발생 시 추가 환경영향평가 실시의무 및 사법상 청구 가능 여부
• 이 사건 터널 공사로 인한 환경이익 침해의 개연성 소명 여부

소송법적 쟁점

• 법인 아닌 사단(도롱뇽의 친구들)의 당사자적격 및 피보전권리 인정 여부
• 가처분 신청의 피보전권리 요건 충족 여부

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2) 사실관계

• 신청인 ○○사·△△△는 천성산 소재 전통사찰로서 이 사건 터널(원효터널, 길이 13.5km) 공사구간 중 일부 토지 소유
• 신청인 도롱뇽의 친구들은 천성산을 비롯한 자연환경·생태계 보존운동을 목적으로 설립된 법인 아닌 사단; 헌법상 환경권·자연방위권만을 피보전권리로 주장
• 피신청인 한국고속철도건설공단(현 한국철도시설공단)은 건설교통부장관 지도·감독 하에 설립된 특수법인으로 대규모 국책사업인 고속철도 건설 수행
• 이 사건 터널 포함 고속철도 기본노선은 1990. 6. 확정; 피신청인은 1992. 4. 환경영향평가서 작성, 1994. 11. 2. 협의내용 통보 완료
• 환경영향평가서는 환경부 고시에 따른 사업대상 구역 내 조사만 반영하여, 구역 외 천성산 일원의 보호 동·식물 기재 누락
• 환경영향평가 협의 이후 새로운 사정 발생:
  • 터널 건설예정지 하부에서 법기단층 등 활성단층 의혹 단층 확인
  • 무제치늪(터널에서 900m), 화엄늪(터널에서 2,700m)이 각 습지보호구역으로 지정
  • 터널 공사 착공 지연으로 협의 완료 후 7년 경과
• 피신청인은 2002. 6. 대한지질공학회에 천성산 일원 자연변화 정밀조사 의뢰; 2003. 12. "터널이 천성산 환경·생태계에 별다른 영향 없다"는 결과 제출
• 환경부는 2004. 10. 한국환경정책평가연구원 및 국립환경연구원 추천 전문가 3인에게 위 보고서 적정 여부 검토 의뢰; 전문가들은 보고서가 적정하고 터널 공사가 환경에 별다른 영향 없다는 의견 제출
• 2003. 5. 국무총리 산하 '대안노선 및 기존노선 재검토위원회' 구성, 약 2개월 검토 후 기존 노선 유지가 타당하다는 보고서 제출
• 피신청인은 대안설계 단계에서 새로 발견된 단층대 등 지질 특성을 파악하여 설계 및 공법에 반영
• 원심(부산고법 2004. 11. 29.자 2004라41, 42 결정)은 모든 신청 기각

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
헌법 제35조 제1항	모든 국민의 건강하고 쾌적한 환경에서의 생활권 및 국가·국민의 환경보전 의무
환경정책기본법 제2조, 제4조 제1항, 제7조의2 제3항	환경보전 기본이념; 국가의 환경보전계획 수립 책무; 개발사업으로 인한 환경 훼손 최소화 의무
자연환경보전법 제1조, 제4조 제1항	자연환경 보호 및 자연생태계 보전을 위한 국가의 구체적 조치 의무
철도산업발전기본법 제4조 제2항	환경친화성 높은 철도 건설을 위한 시책 마련 책무
습지보전법 제3조 제1항	국가의 습지 보전 책무
환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법(통합 영향평가법) 제1조, 제23조 제1항, 제32조 제1항	환경영향평가 목적; 재협의 의무(7년 기준); 환경부장관의 재평가 요청 권한
구 환경영향평가법 제21조 제1항 및 시행령 제13조 제1항	협의내용 통보 후 7년 내 미착공 시 환경영향평가서 재작성·재협의 의무

판례요지

• 자연물의 당사자능력 부정: 도롱뇽은 자연물로서 이 사건 소송의 당사자능력을 인정할 수 없음
• 헌법상 환경권·자연방위권의 직접 청구권 부정: 헌법 제35조 제1항 또는 자연방위권 등 헌법상 권리만으로는 피신청인에 대해 직접 공사금지를 청구할 수 없고, 환경정책기본법 등 관계 법령도 구체적 청구권원을 발생시키지 않음 (대법원 1995. 5. 23.자 94마2218 결정 등 참조)
• 환경영향평가 이후 새로운 사정 발생 시의 법리:
  • 피신청인은 환경영향평가 절차 이행 후 평가 시 고려되지 않았던 새로운 사정이 발견되어 환경이익 침해 개연성이 나타나고, 종전 평가만으로 개연성 우려를 해소하기 부족한 경우에는 새로운 환경영향평가 실시 또는 예방 조처 후 사업 시행이 상당함; 토지 소유자들은 이를 사법상 권리로 청구 가능
  • 다만, 새로운 사정과 환경이익 침해 사이의 구체적 피해가능성·연관성을 인정하기 어렵거나, 새로운 환경영향평가 내지 이에 준하는 조사 및 침해 예방 방법이 보완되는 등 침해 개연성이 부정될 만한 사정이 소명된 경우에는 사업 중지를 구할 수 없음
• 피신청인의 법적 지위: 법률상 독립된 특수법인이나 설립목적·재정·임원임면 등 실질에서 국가기관과 마찬가지의 기능을 수행함

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4) 적용 및 결론

쟁점 1: 도롱뇽의 당사자능력

• 법리: 자연물은 소송의 당사자능력 인정 불가
• 포섭: 도롱뇽은 천성산 일원에 서식하는 양서류로서 자연물 자체이거나 그를 포함한 자연 그 자체에 해당하므로 당사자능력 부정
• 결론: 도롱뇽을 신청인으로 한 부분 기각 정당

쟁점 2: 헌법상 환경권·자연방위권을 피보전권리로 한 청구

• 법리: 헌법 제35조 제1항 및 자연방위권 등 헌법상 권리만으로는 직접 공사금지 청구권 발생 불가; 관계 법령도 구체적 청구권원 미발생
• 포섭: ○○사·△△△의 환경권·자연방위권 부분, 도롱뇽의 친구들(헌법상 환경권·자연방위권만 주장)의 신청 모두 동일 법리 적용
• 결론: 피보전권리 불인정으로 해당 부분 신청 기각 정당

쟁점 3: 토지 소유자들의 환경이익 침해 여부

환경영향평가 절차 위반 여부

• 법리: 협의내용 통보 후 7년 내 착공이 이루어지면 재작성·재협의 의무 미발생; 환경부장관의 재평가 요청 미행사가 곧바로 사업 시행 위법이나 환경이익 침해를 초래하지 않음
• 포섭: 피신청인은 1994. 11. 2. 협의내용 통보 후 7년 경과 이전인 2000. 12. 부산역사 증축공사를 착공하였으므로 재작성·재협의 의무 위반 없음; 습지보전법 제13조 제5항 승인이나 전통사찰보존법·자연공원법 소정 협의절차도 요구되지 않음
• 결론: 환경영향평가 절차 위반 없음

새로운 사정 발생으로 인한 환경이익 침해 개연성 여부

• 법리: 새로운 환경영향평가 내지 이에 준하는 조사·예방 방법 보완으로 침해 개연성이 부정될 만한 사정이 소명된 경우 사업 중지 청구 불가
• 포섭: 천성산의 보호 동·식물 누락, 활성단층 의혹, 습지보호구역 신규 지정 등 새로운 사정은 인정되나; 피신청인이 대한지질공학회에 자연변화 정밀조사를 의뢰하여 "환경에 별다른 영향 없다"는 결과를 확보하였고; 환경부 의뢰로 전문가 3인이 동일 취지 검토의견 제출; 국무총리 산하 위원회도 기존 노선 유지가 타당하다는 보고서 제출; 습지들은 강수에 의해 수량 유지·불투수층 존재로 수위·수량 영향 가능성 낮음; 새로 발견된 단층대 특성은 설계·공법에 반영됨 — 이는 환경영향평가에 준하는 조사로서 침해 개연성을 부정할 만한 사정의 소명에 해당
• 결론: 환경이익 침해 개연성 소명 부족; 신청 기각 정당

최종 결론: 재항고 모두 기각; 재항고비용은 신청인 ○○사·△△△·도롱뇽의 친구들 부담

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참조: 대법원 2006. 6. 2.자 2004마1148 결정