2003무23 집행정지

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 보건복지부장관의 고시(의약품 요양급여 처방기준 고시)가 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하는지 여부 (처분성)
• 제약회사(수입·판매업자)에게 해당 고시의 효력을 다툴 신청인적격이 있는지 여부
• 이 사건 고시의 효력 유지로 인한 손해가 행정소송법 제23조 제2항의 '회복하기 어려운 손해'에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 집행정지 요건으로서 '회복하기 어려운 손해'의 의미와 판단기준

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2) 사실관계

• 신청인 한국릴리 주식회사는 다국적 제약회사 엘리 릴리사(Eli Lilly and Company Ltd.)의 한국현지법인으로서 모회사가 제조하는 의약품을 국내 수입·판매함
• 피신청인 보건복지부장관은 고시(이 사건 고시)를 발령하여, 이 사건 약품(항정신병 치료제)을 2차 약물로 분류·지정하고, 의사가 해당 처방기준에 따르지 않을 경우 국민건강보험공단에 약제비를 보험급여로 청구할 수 없고 환자 본인에게만 청구할 수 있도록 함
• 이 사건 고시는 특정 제약회사의 특정 의약품을 규율 대상으로 함
• 피신청인이 이 사건 약품을 2차 약물로 지정한 이유는 고가 의약품 사용 억제를 통한 국민건강보험 재정 효율화이며, 약효나 부작용 문제가 있었기 때문은 아님
• 이 사건 약품의 매출액이 신청인 총 매출액에서 차지하는 비중은 약 20%임
• 정신분열병 환자는 대부분 장기간 치료를 요하며, 약 6 ~ 8주간 1차 약물 투여에도 효과가 없거나 부작용이 발생한 경우에 한해 2차 약물인 이 사건 약품을 투여받을 것으로 예상됨
• 원심(서울고법 2003. 5. 26.자 2003루22 결정)은 집행정지 신청을 인용함
• 피신청인이 재항고함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정소송법 제23조 제2항	처분 등의 집행정지 요건으로 '회복하기 어려운 손해'를 규정
국민건강보험요양급여의기준에관한규칙	약제 제조·수입업자에게 요양급여대상 여부 결정 신청권 및 조정신청권 부여

판례요지

• 처분성(처분성에 관한 법리)

  • 고시가 일반적·추상적 성격이면 법규명령 또는 행정규칙에 해당함
  • 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 직접 국민의 구체적인 권리의무나 법률관계를 규율하는 성격을 가지면 행정처분에 해당함
  • 이 사건 고시는 불특정 의약품 일반이 아닌 특정 제약회사의 특정 의약품을 규율 대상으로 하고, 처방기준 미준수 시 보험급여 청구 불가라는 직접적 법률효과를 부여하므로 행정처분에 해당함 → 원심 판단 정당, 법리오해 없음

• 신청인적격

  • 국민건강보험 관련 법령상 요양급여대상으로 결정된 의약품은 원칙적으로 비급여로 공급 불가하고, 전국 의료기관·약국이 요양기관으로 강제편입되어 있어 처방의약품의 사실상 유일한 판로는 국민건강보험 요양급여 공급임
  • 관련 규칙이 약제 제조·수입업자에게 요양급여대상 결정 신청권·조정신청권을 부여하고 있음
  • 이 사건 고시로 실질적인 이해관계를 가지는 자는 신청인과 환자이며 그 중 신청인이 더 직접적인 이해관계인임
  • 따라서 신청인은 국민건강보험 관련 법규에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 향유하므로 신청인적격 인정 → 원심 판단 정당, 법리오해 없음

• 회복하기 어려운 손해의 의미 및 판단기준 (대법원 1999. 8. 23.자 99무15 결정 등 참조)

  • '회복하기 어려운 손해'란 특별한 사정이 없는 한 금전으로 보상할 수 없는 손해로서, 금전보상이 불능인 경우 내지는 금전보상으로는 사회관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜 수 없거나 또는 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 유형·무형의 손해를 일컬음
  • 재산상 손해나 기업 이미지·신용 훼손을 주장하는 경우, '회복하기 어려운 손해'에 해당하려면 그 경제적 손실이나 기업 이미지·신용 훼손으로 인하여 사업자의 자금사정이나 경영 전반에 미치는 파급효과가 매우 중대하여 사업 자체를 계속할 수 없거나 중대한 경영상의 위기를 맞게 될 것으로 보이는 등의 사정이 존재하여야 함 (대법원 1995. 6. 7.자 95두22 결정, 1999. 12. 20.자 99무42 결정, 2001. 10. 10.자 2001무29 결정, 2003. 4. 25.자 2003무2 결정 등 참조)
  • 이 사건 고시는 이 사건 약품의 2차 약물 지정 이유가 약효·부작용 문제가 아닌 고가 사용 억제임이 명확하므로 약제시장에서의 기업 이미지·신용 훼손 우려가 인정되기 어려움
  • 이 사건 약품의 매출비중(총 매출의 약 20%)과 특성(효능·부작용에 비추어 판매감소가 현저하다고 보기 어려움)에 비추어 경영 전반에 미치는 파급효과가 매우 중대하다고 볼 수 없음
  • 따라서 원심이 '회복하기 어려운 손해'를 인정한 것은 행정소송법 제23조의 법리오해 위법이 있음 → 원심결정 파기환송

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4) 적용 및 결론

쟁점 1: 처분성

• 법리 — 고시가 다른 집행행위의 매개 없이 직접 국민의 구체적 권리의무·법률관계를 규율하면 행정처분에 해당함
• 포섭 — 이 사건 고시는 특정 제약회사의 특정 의약품을 규율 대상으로 하고, 처방기준 미준수 시 보험급여 청구를 직접 차단하는 법률관계를 형성함
• 결론 — 행정처분에 해당함. 처분성에 관한 원심 판단 정당, 재항고이유 기각

쟁점 2: 신청인적격

• 법리 — 관련 법규에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 향유하는 자에게 신청인적격 인정
• 포섭 — 신청인은 이 사건 고시로 직접적 이해관계를 가지고, 관련 법규가 제조·수입업자에게 직접 신청권을 부여하고 있으므로 법률상 보호되는 이익 존재함
• 결론 — 신청인적격 인정. 원심 판단 정당, 재항고이유 기각

쟁점 3: 회복하기 어려운 손해 해당 여부

• 법리 — 재산상 손해·기업 이미지 훼손이 '회복하기 어려운 손해'에 해당하려면 사업 자체를 계속할 수 없거나 중대한 경영상의 위기를 맞게 될 정도의 파급효과가 존재하여야 함
• 포섭 — ① 이 사건 약품의 매출비중이 신청인 총 매출의 약 20%에 불과하고, ② 2차 약물 지정 이유가 고가 사용 억제이지 약효·부작용 문제가 아니어서 기업 이미지·신용 훼손 우려가 크다고 볼 수 없으며, ③ 이 사건 약품의 효능·부작용 특성상 판매감소가 현저할 것으로 보기 어려움. 이러한 사정에 비추어 경영 전반에 매우 중대한 파급효과가 발생하거나 사업 자체를 계속할 수 없는 경우에 해당하지 않음
• 결론 — '회복하기 어려운 손해' 요건 불충족. 원심의 집행정지 인용 결정은 법리오해 위법 있음. 원심결정 파기환송

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참조: 대법원 2003. 10. 9.자 2003무23 결정