[표준] 7. 방어적 민주주의와 정당해산제도: 헌법재판소 2014. 12. 19. 선고 2013헌다1 결정

2013헌다1 통합진보당 해산

1) 쟁점

적법요건 판단

청구권자: 정부가 국무회의 심의를 거쳐 청구 (헌법재판소법 제55조)
국무총리 주재 국무회의 적법성: 대통령 해외 순방 중 국무총리 직무대행 가능 (정부조직법 제12조, 직무대리규정 제2조 제4호)
차관회의 미경유 문제: 피청구인 소속 의원 내란관련 사건 발생 상황에서 의안이 긴급한 의안에 해당한다는 정부의 판단에 재량 일탈·남용 없음
청구권 남용 주장: 이유 없음
결론: 심판청구 적법

본안 판단

피청구인의 목적(진보적 민주주의)과 활동이 민주적 기본질서에 위배되는지 여부
피청구인에 대한 해산결정 선고 여부
해산결정 시 피청구인 소속 국회의원에 대한 의원직 상실 선고 여부

2) 사실관계

사건개요

피청구인(대표 이○희)은 2011. 12. 13. 민주노동당·국민참여당·새진보통합연대의 신설합당으로 창당된 정당
청구인은 2013. 11. 5. 국무회의 의결을 거쳐 피청구인의 목적과 활동이 민주적 기본질서에 위배된다고 주장하며 해산 및 소속 국회의원 의원직 상실을 구하는 이 사건 심판 청구

창당 및 분당 경위

피청구인의 전신인 민주노동당은 2000. 1. 30. 창당, 2004년 원내 진출
2008. 2. 일심회 사건 관련자 제명안 부결 후 평등파 대거 탈당 → 1차 분당, 진보신당 창당
2011. 12. 민주노동당·국민참여당·새진보통합연대 합당 → 피청구인 창당
2012. 3.~4. 비례대표 부정경선 사건, 2012. 5. 12. 중앙위원회 폭력 사건 발생
2012. 9. 강○갑·심○정 등 탈당 → 2차 분당, 진보정의당 창당
2차 분당 이후 경기동부연합·광주전남연합·부산울산연합 중심의 피청구인 주도세력이 당권 장악

피청구인 주도세력 관련 주요 사건

민혁당 사건: 이○기 등 주체사상을 지도이념으로 한 반국가단체 활동, 북한과 연계하여 민족해방 인민민주주의혁명(NLPDR) 추구
일심회 사건: 북한 공작원과 연계한 간첩활동, 관련자 최○영·이○훈 등 유죄확정
실천연대 사건: 이적단체 실천연대 관련자 다수 피청구인 당직자로 활동
한청 사건: 이적단체 한청 관련자 이○규·김○교 등

내란관련 회합 (2013. 5. 10.~5. 12.)

북한의 정전협정 폐기 선언(2013. 3. 5.) 등 전쟁위기 고조 상황에서 피청구인 경기도당 위원장 김○열 주도로 130여 명의 경기도당 전·현직 당직자·당원 소집
이○기 강연: 현 정세를 전쟁 국면으로 규정, 북한 미사일 발사·핵실험 옹호("민족의 자랑"), 대한민국 정부를 적으로 규정, 북한과 연대하여 미 제국주의와 싸울 것 촉구, 물질기술적 준비 강조
권역별 토론: 통신교란·철도 차단·유류시설 파괴·무기 탈취·폭탄 제조 등 국가기간시설 파괴 수단 구체적으로 논의
피청구인의 대응: 국정원 조작이라 주장하며 전당적으로 이○기 등 옹호, 당 조직을 '내란음모조작 국정원 해체 민주수호 투쟁본부'로 전환

강령상 진보적 민주주의 도입 경위

민주노동당 시절 자주파 계열(이○대·박○순·최○엽·김○현 등)이 주도하여 강령에서 '사회주의적 이상과 원칙의 계승·발전' 부분 삭제 후 '진보적 민주주의' 도입 (2011. 6.)
해방정국 김일성의 진보적 민주주의와의 연계 의혹, 북한의 지령(왕재산 사건)과의 관련성 인정
피청구인 창당 후 동일한 강령 체계 유지 및 2013. 6. 정책당대회에서 재확인

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제8조 제4항	정당의 목적·활동이 민주적 기본질서에 위배될 때 정부는 헌법재판소에 해산 제소, 헌법재판소 심판에 의해 해산
헌법 제37조 제2항	국가는 필요한 경우 법률로써 기본권을 제한 가능. 본질적 내용 침해 금지
헌법 제46조 제2항	국회의원의 국민 전체 대표자로서의 지위
헌법재판소법 제55조	정당해산심판 청구권자 규정
정부조직법 제12조	국무총리의 국무회의 직무대행 근거
공직선거법 제192조 제4항	비례대표 국회의원의 정당 해산 시 퇴직
민주적 기본질서	개인의 자율적 이성 신뢰, 다원적 세계관, 폭력·자의적 지배 배제, 다수 존중·소수 배려, 국민주권원리·기본적 인권 존중·권력분립·복수정당제도

결정요지

(1) 정당해산심판제도의 의의

정당은 국민과 국가의 중개자로서 민주주의에 불가결한 요소
정당해산심판제도는 행정처분에 의한 정당 탄압을 방지하기 위해 1960년 헌법에 도입된 정당보호 수단이자, 민주적 기본질서를 파괴하는 정당에 대한 예외적 방어 수단
극약처방으로서 매우 엄격하고 제한적으로 운용되어야 함. '의심스러울 때에는 자유를 우선시(in dubio pro libertate)' 원칙 적용

(2) 정당해산심판의 사유

정당의 목적: 강령 외에 허울·장식에 불과한 공식 강령을 넘어 당대표·주요 당직자 발언, 간행물, 당원 행위 등으로 진정한 목적 파악
정당의 활동: 정당 기관의 행위, 주요 당직자의 공개된 정치활동, 정당 소속 국회의원의 정당 소속 유력 정치인 지위에서 한 활동, 개인·단체 활동 중 정당이 추인하거나 사전 지원·지지할 것으로 판단되는 활동
민주적 기본질서: 모든 폭력적·자의적 지배를 배제하고, 다수를 존중하면서도 소수를 배려하는 민주적 의사결정과 자유·평등을 기본원리로 구성·운영되는 정치적 질서. 단순한 위반이나 저촉이 아니라 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 실질적인 해악을 끼칠 수 있는 구체적 위험성을 초래하는 경우를 요함
민주적 기본질서를 현행 헌법이 채택한 민주주의의 구체적 모습과 동일시해서는 안 되며, 최대한 엄격하고 협소한 의미로 이해
비례원칙: 헌법 제8조 제4항의 요건이 구비된 경우에도, 위헌적 문제 해결의 다른 대안적 수단이 없고, 해산결정으로 얻는 사회적 이익이 정당활동 자유 제한 등 사회적 불이익을 초과하는 경우에 한해 해산결정 정당화

(3) 피청구인의 진정한 목적 판단

피청구인 주도세력(경기동부연합·광주전남연합·부산울산연합 중심)이 민혁당·일심회·실천연대·한청 등 과거 주체사상 추종 조직 출신으로 구성되어 당을 실질적으로 장악
진보적 민주주의의 진정한 의미: 강령상 문언과 달리 피청구인 주도세력의 인식 기준으로 파악
- 한국사회를 '외세에 예속된 천민적 자본주의, 식민지반자본주의사회'로 인식
- 민중민주주의변혁(혁명)을 통해 자유민주주의 체제를 전복하고 진보적 민주주의 체제(사회주의 이행을 위한 과도기 정권)를 수립한 뒤 연방제 통일을 매개로 최종적으로 북한식 사회주의 실현
- 변혁 수단으로 선거에 의한 집권을 기본으로 하되, 저항권에 의한 집권(폭력 포함)을 예외로 인정
- 진보적 민주주의 강령·과제·주체·대상·방법·연방제 통일방안 등이 북한의 민족해방 민주주의변혁론과 전체적으로 같거나 매우 유사
피청구인의 진정한 목적: 1차적으로 폭력에 의하여 진보적 민주주의를 실현하고, 최종적으로 북한식 사회주의를 실현하는 것

(4) 피청구인의 활동의 민주적 기본질서 위배

내란관련 사건: 피청구인의 진정한 목적을 명백하게 드러낸 활동. 국가기간시설 파괴·무기 탈취·통신 교란 등 폭력 수단을 실행하고자 회합 개최 → 민주적 기본질서에 직접 위배
비례대표 부정경선 사건·중앙위원회 폭력 사건·야권단일화 여론조작 사건: 폭력·위계로 민주주의 원리 훼손
위 활동들은 피청구인의 진정한 목적에 기초하여 이루어진 것으로 반복 가능성 매우 큼
구체적 위험성: 내란관련 사건으로 민주적 기본질서에 대한 구체적 위험성이 발현

(5) 비례원칙 충족

위헌성의 중대성: 북한식 사회주의 체제 추구, 비합법적·반합법적·폭력적 수단 고려, 전민항쟁에 의한 집권 배제 아니함
대한민국의 특수한 상황: 북한의 지속적 대남도발, 첨예한 군사적 대치
피해 최소성: 형사처벌·당원 제명·국회 제명 등 대안적 수단으로 정당 자체의 위험성 제거 불가능
법익 형량: 민주적 기본질서(국민주권·기본권 보장·복수정당제·권력분립) 수호라는 이익이 정당활동 자유 제약이라는 불이익보다 월등히 큼

(6) 피청구인 소속 국회의원 의원직 상실

헌법·법률에 명문 규정 없으나, 정당해산심판제도의 본질에서 도출
해산정당 소속 의원직이 유지되면 위헌적 이념을 계속 대변·실현하여 정당이 사실상 존속하는 것과 같으며, 정당해산결정의 실효성 확보 불가
방어적 민주주의 관점에서 국회의원의 국민대표성은 부득이 희생
지역구·비례대표 구분 없이 의원직 상실

4) 적용 및 결론

적법요건 판단

법리: 정부는 국무회의 심의를 거쳐 정당해산 청구 가능. 대통령 해외 순방은 '사고'에 해당하여 국무총리 직무대행 허용. 긴급 의안 여부는 원칙적으로 정부 재량
포섭: 이 사건 청구 당시 대통령이 해외 순방 중이어서 국무총리가 주재한 국무회의에서 의결된 것은 적법. 내란관련 사건 발생 상황에서 긴급 의안 판단에 재량 일탈·남용 없음. 청구권 남용에도 해당하지 않음
결론: 이 사건 정당해산심판청구 적법

피청구인의 목적이 민주적 기본질서에 위배되는지 여부

법리: 정당의 진정한 목적은 강령 문언뿐 아니라 주도세력의 이념적 지향점과 활동을 종합하여 파악. 민주적 기본질서 위배는 실질적 해악을 끼칠 구체적 위험성을 초래하는 경우를 의미
포섭:
- 피청구인 주도세력은 민혁당 출신 등이 장악한 경기동부연합 등을 중심으로 구성되어 주체사상 추종 성향이 강하고 북한을 맹목적으로 지지
- 진보적 민주주의는 표면상 다양한 가치를 내세우나, 실질은 폭력에 의한 자유민주주의 체제 전복 및 북한식 사회주의 실현을 위한 과도기 체제로 설계됨
- 이는 국민주권원리 부인(민중주권론), 복수정당제 형해화, 권력분립 부정, 기본적 인권 침해를 야기하는 북한식 사회주의 체제와 결합되어 민주적 기본질서와 근본적으로 충돌
- 폭력에 의한 집권 가능성 인정은 모든 폭력적·자의적 지배를 배제하는 민주적 기본질서에 정면 저촉
결론: 피청구인의 목적은 민주적 기본질서에 위배됨

피청구인의 활동이 민주적 기본질서에 위배되는지 여부

법리: 정당의 활동이 정당에게 귀속될 수 있는지는 개최 경위, 참석자 지위, 사후 추인 여부 등을 종합하여 판단. 민주적 기본질서에 실질적 해악을 끼칠 구체적 위험성이 있어야 함
포섭:
- 내란관련 회합: 경기도당 위원장 주도로 개최, 국회의원 이○기가 강사로 참여하여 전쟁 국면을 선언하고 북한에 동조하여 국가기간시설 파괴 등을 논의. 피청구인은 이를 전당적으로 옹호하고 관련자를 공천 → 피청구인의 활동으로 귀속 가능
- 비례대표 부정경선·중앙위원회 폭력 사건·여론조작 사건: 폭력·위계로 민주주의 원리 훼손
- 피청구인의 진정한 목적에 기초하여 일어난 것으로서 향후 유사 상황에서 반복 가능성 매우 큼
- 북한의 정전협정 폐기 선언을 전쟁 돌입으로 인식하면서 국가기간시설 파괴 등을 구체적으로 논의한 것은 민주적 기본질서에 대한 구체적 위험성의 발현
결론: 피청구인의 활동은 민주적 기본질서에 위배됨

비례원칙에 위배되는지 여부

법리: 헌법 제8조 제4항의 요건 구비 시에도 위헌적 문제 해결의 다른 대안적 수단이 없고, 해산결정으로 얻는 사회적 이익이 불이익을 초과하는 경우에 한해 정당화
포섭:
- 위헌성 중대: 북한식 사회주의 추구, 비합법적·폭력적 수단 고려, 내란관련 사건에서 실제 확인
- 대한민국의 특수한 상황: 북한의 지속적 도발, 실제적 군사 위협 상존
- 대안적 수단 부재: 형사처벌·제명 등은 정당 자체의 위험성 제거 불가
- 법익 형량: 민주적 기본질서 수호 이익이 정당활동 자유 제약이라는 불이익보다 월등히 큼
결론: 피청구인에 대한 해산결정은 비례원칙에 어긋나지 않음

피청구인 소속 국회의원 의원직 상실

법리: 정당해산심판제도의 본질에서 의원직 상실이 도출됨. 방어적 민주주의 하에서 국회의원의 국민대표성은 부득이 희생. 지역구·비례대표 구분 없이 적용
포섭: 해산된 피청구인 소속 국회의원이 의원직을 유지하면 위헌적 이념을 계속 실현할 수 있어 해산결정의 실효성 상실
결론: 피청구인 소속 국회의원 김○희, 김○연, 오○윤, 이○규, 이○기는 의원직 상실

최종 결론(주문)

피청구인 통합진보당을 해산한다
피청구인 소속 국회의원 5명은 의원직을 상실한다

5) 반대의견 (재판관 김이수)

요지 및 근거

정당해산요건의 엄격한 해석·적용 요구: 주관을 배제한 객관적 해석 필요, 논리적 비약 불허
피청구인의 목적에 관한 판단:
- 강령상 '진보적 민주주의'는 사회주의적 이상과 가치를 일부 포괄하는 광의의 사회주의 강령으로, 민주주의 원리를 배격하거나 국민주권을 부인하는 것이 아님
- 피청구인이 주장하는 민중주권은 국민주권의 실질화를 지향하는 것이며, 민생 중심의 자립경제체제 주장은 우리 헌법상 경제질서와 모순 없음
- 폭력적 방법에 의한 집권을 공식 강령으로 추구한다고 볼 수 없음
- 진보적 민주주의가 북한식 사회주의 추구를 위한 과도기 체제임을 인정할 설득력 있고 확실한 증거 부족
- '피청구인 주도세력'이라는 자의적 개념 도입 문제, 민혁당 관련성 증거 불충분, 경기동부연합의 조직적 실체 및 북한 추종성 불인정
피청구인의 활동에 관한 판단:
- 이 사건 모임은 경기도당의 정세강연회로서 이○기 등의 과격 발언이 피청구인의 기본노선에 반함
- 이 사건 모임 참석자들이 피청구인 전체를 장악하였다고 볼 수 없고, 피청구인이 이 사건 모임을 승인하였다고도 볼 수 없음
- 비례대표 부정경선·중앙위원회 폭력 사건 등은 피청구인이 조직적·계획적으로 수행한 것으로 볼 수 없음
비례원칙 불충족:
- 정당해산결정의 실효성이 제한적임. 형사처벌·국가보안법 등 대안적 수단 존재
- 해산결정으로 초래되는 사회적 불이익(정치적 결사의 자유 제약, 사상의 다양성 훼손, 사회통합 저해)이 이익을 능가
- 피청구인의 지지율이 급락하는 등 정치적 공론의 장에서 이미 자율적 견제가 이루어지고 있음
결론: 이 사건 정당해산심판청구를 기각하여야 함

참조: 헌법재판소 2014. 12. 19. 선고 2013헌다1 결정

격주간 최신 판례 대시보드