[표준] 8. 선거권의 제한: 헌법재판소 2022. 3. 31. 선고 2019헌마986 결정

2019헌마986 공직선거법 제266조 제1항 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

본문에 적법요건에 관한 별도 판단 없음 (본안 직접 판단)

본안 판단

① 선거권제한조항(공직선거법 제18조 제1항 제3호 중 해당 부분): 과잉금지원칙 위반으로 선거권 침해 여부
② 퇴직조항(공직선거법 제266조 제1항 제1호 중 해당 부분): 과잉금지원칙 위반으로 공무담임권 침해 여부

2) 사실관계

사건개요

청구인 4인은 제7회 전국동시지방선거(2018. 6. 13.)에서 시의원 2인, 구의원 2인으로 당선됨
청구인들은 자유한국당 시장 예비후보를 위하여 여론조사 결과에 영향을 미치게 하기 위해 둘 이상의 전화번호로 두 차례 이상 응답한 혐의(공직선거법 제256조 제1항 제5호, 제108조 제11항 제2호 위반)로 기소됨
제1심에서 벌금 100만 원, 항소기각, 상고기각 확정됨
형 확정으로 청구인들은 시의원·구의원 직에서 퇴직하게 됨
청구인들은 2019. 9. 2. 선거권제한조항 및 퇴직조항이 기본권을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판 청구

당사자 주장

선거권제한조항: 과잉금지원칙 위반으로 선거권 침해
퇴직조항: 당해 선거에 관한 것인지를 묻지 않고 형이 확정되기만 하면 퇴직되도록 하는 것이 피해의 최소성·법익의 균형성을 위반하여 공무담임권 침해; 당해 선거 또는 지방의회의원직과 연관성이 있는 경우에 한하여 퇴직을 규정하는 것이 기본권을 덜 침해하는 대안이라고 주장

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
공직선거법 제18조 제1항 제3호 (2015. 8. 13. 개정)	선거범으로서 100만 원 이상의 벌금형 선고를 받고 형이 확정된 후 5년을 경과하지 아니한 자는 선거권 없음
공직선거법 제266조 제1항 제1호 (2014. 2. 13. 개정)	제256조 제1항부터 제3항까지의 죄를 범함으로 인하여 100만 원 이상의 벌금형 선고를 받은 자는 형이 확정된 후 5년간 제53조 제1항 각 호 해당 직에 취임·임용 불가; 이미 취임·임용된 자는 그 직에서 퇴직
공직선거법 제108조 제11항 제2호 (2016. 1. 15. 개정)	선거에 관한 여론조사의 결과에 영향을 미치게 하기 위하여 둘 이상의 전화번호를 착신 전환 등의 조치를 하여 같은 사람이 두 차례 이상 응답하거나 이를 지시·권유·유도하는 행위 금지
공직선거법 제256조 제1항 제5호 (2017. 2. 8. 개정)	제108조 제11항 제2호를 위반하여 여론조사에 응답하거나 이를 지시·권유·유도한 자: 3년 이하의 징역 또는 600만 원 이하의 벌금
헌법 제24조	모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가짐
헌법 제25조	모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가짐
헌법 제37조 제2항	국민의 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지·공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한, 본질적 내용 침해 불가
선거권	국민이 자신의 정치적 의사를 자유로이 결정·표명하여 주권 행사를 실현하는 기본권; 헌법 제24조 근거
공무담임권	공무담임에 관하여 자의적이지 않고 평등한 기회를 보장받을 권리; 공직취임 기회의 자의적 배제뿐 아니라 공무원 신분의 부당한 박탈 포함; 헌법 제25조 근거

결정요지

(가) 선거권제한조항 — 합헌 (다수의견)

심사기준: 선거권을 제한하는 입법은 헌법 제24조의 '법률이 정하는 바'만으로 정당화되지 않고, 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장·질서유지·공공복리를 위하여 필요하고 불가피한 예외적인 경우에만 정당화됨. 보통선거원칙은 선거권자의 능력·재산·사회적 지위 등 실질적 요소를 배제하고 일정한 연령에 이른 사람이면 누구라도 당연히 선거권을 갖도록 요구하므로, 보통선거원칙에 반하는 선거권 제한의 입법을 하기 위해서는 헌법 제37조 제2항의 한계가 한층 엄격하게 지켜져야 함
목적의 정당성·수단의 적합성: 선거범죄를 방지하여 공정한 선거를 보장하고 진정한 주권자의 의사를 선거결과에 반영하기 위한 것. 공동체 구성원으로서 선거와 관련하여 반드시 지켜야 할 기본적 의무를 저버린 범죄자에게까지 통치조직의 구성에 참여하도록 하는 것이 바람직하지 아니하다는 기본적 인식에 기초하여 형사처벌에 추가하여 사회적 제재를 부과함. 일반국민으로 하여금 선거의 공정성에 대한 의식을 제고함으로써 공정한 선거를 보장하는 데 기여할 수 있음. 목적 정당하고 선거권 제한은 적합한 방법
침해의 최소성: 공직선거법 제108조 제11항 제2호의 선거범죄는 여론조사 표본을 왜곡하여 선거의 공정성을 해칠 우려가 있음. 형사처벌을 받은 모든 자에 대하여 무한정 제한하는 것이 아니라 선거범죄로 100만 원 이상의 벌금형 선고를 받고 형이 확정된 후 5년이 경과하지 아니한 경우로 대상과 기간이 제한적임. 선거권 제한 기간은 임기만료에 의한 선거에 있어 통상 1회에 그침. 100만 원은 법정형·처단형이 아닌 선고형으로, 법원이 양형의 조건을 참작하여 선거권이 제한되는 사정을 고려하여 결정할 수 있는 재량이 있음. 법원이 벌금 100만 원 이상의 형을 선고하였다면 피고인의 행위가 선거의 자유와 공정을 침해할 우려가 높다는 판단과 함께 선거권을 일정 기간 박탈하겠다는 법원의 판단이 포함되어 있음. 선거범에 대하여 일률적으로 선거권을 제한하는 대신, 구체적·개별적인 사정을 반영하여 법원의 사법적 판단에 의하여 선거권이 제한되도록 한 것이므로 불합리하다고 볼 수 없음. 선거권제한조항만큼 공정한 선거를 보장하면서도 선거권을 덜 제한하는 입법대안을 상정하기 어려움. 침해의 최소성 위반 없음
법익의 균형성: 선거권 제한은 청구인들 자신의 책임으로 발생한 범죄행위로 인한 것. 선거의 공정성 확보라는 공익이 선거권을 행사하지 못함으로써 입게 되는 개인의 기본권 침해의 불이익보다 큼. 법익의 균형성 인정
결론: 선거권제한조항은 과잉금지원칙을 위반하여 선거권을 침해하지 아니함

(나) 퇴직조항 — 합헌 (전원일치)

제한되는 기본권: 공무담임권은 공직취임 기회의 자의적 배제뿐 아니라 공무원 신분의 부당한 박탈까지 보호영역에 포함됨. 퇴직조항은 지방의회의원의 직에서 퇴직되도록 규정하므로 공무담임권 제한
목적의 정당성·수단의 적합성: 선거에 관한 여론조사의 결과에 부당한 영향을 미치는 행위를 방지하고, 선거의 공정성을 담보하며, 공직에 대한 국민 또는 주민의 신뢰를 제고하기 위한 것. 목적 정당. 선거의 공정성을 해하는 범죄에 대한 위하력이 있으므로 적합한 수단
침해의 최소성: 지방의회의원은 지역주민을 대표하고 지방자치단체의 의사를 결정하며 집행기관을 감시·감독하는 역할을 수행하므로 높은 수준의 윤리성이 담보되어야 하고, 직무 수행의 원활성을 위해 국민·주민의 신뢰가 전제되어야 함. 선거에 있어 국민·주민의 의사를 고의로 왜곡하는 행위를 하여 형사처벌을 받은 사람이라면 지방자치행정을 민주적이고 공정하게 수행할 것이라고 기대하기 어려움. 공직선거법 제108조 제11항 제2호 위반 행위는 여론조사의 표본을 왜곡하여 선거의 공정성을 직접적으로 해하므로 대상 범죄의 범위가 지나치게 넓다고 할 수 없음. 100만 원 이상의 벌금형은 선고형으로서 법원이 구체적 사정을 고려하여 결정한 결과이므로 당연퇴직의 기준이 되는 법정형이 지나치게 낮게 설정된 것으로 보기 어려움. 청구인들이 주장하는 당해 선거와의 연관성을 요건으로 하는 입법대안은 선거범죄에 대한 위하력을 감소시켜 입법목적을 달성하기에 부족함. 당선무효·피선거권 박탈만으로는 퇴직조항이 함께 적용되는 현 상황과 동일한 정도로 공직에 대한 신뢰를 제고하기 어려움. 퇴직조항만큼 입법목적을 달성하면서도 공무담임권을 덜 제한하는 입법대안을 찾기 어려움. 침해의 최소성 위반 없음
법익의 균형성: 청구인들이 지방의회의원의 직에서 퇴직하게 되는 사익의 침해는, 여론조사의 결과에 부당한 영향을 미치는 행위를 방지하고 선거의 공정성을 담보하며 공직에 대한 국민·주민의 신뢰를 제고한다는 공익에 비하여 중대하다고 볼 수 없음. 법익의 균형성 위반 없음
결론: 퇴직조항은 과잉금지원칙을 위반하여 공무담임권을 침해하지 아니함

4) 적용 및 결론

가. 선거권제한조항에 대한 판단

(가) 제한되는 기본권

선거권: 국민이 정치적 의사를 자유로이 결정·표명하여 주권 행사를 실현하는 기본권. 헌법 제24조 근거

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

법리: 선거권 제한은 헌법 제37조 제2항에 따라 필요하고 불가피한 예외적인 경우에만 정당화되며, 보통선거원칙에 반하는 제한은 한층 엄격한 심사 요구
포섭: 선거범죄를 방지하여 공정한 선거를 보장하고 진정한 주권자의 의사를 선거결과에 반영하기 위한 것. 형사처벌에 추가한 사회적 제재로서 선거의 공정성에 대한 의식 제고에 기여
결론: 목적의 정당성 인정

(2) 수단의 적합성

법리: 선거권 제한이 목적 달성에 효과적이고 적절한 방법이어야 함
포섭: 여론조사 결과 왜곡 범죄를 범한 자의 선거권을 제한함으로써 선거범 본인 및 일반국민의 선거 공정성 의식 제고, 공정한 선거 보장에 기여 가능
결론: 수단의 적합성 인정

(3) 침해의 최소성

법리: 대상과 기간이 제한적이고, 법원의 구체적·개별적 양형 재량을 통해 선거권이 제한되도록 한 방식은 불합리하지 않음
포섭: 100만 원 이상의 벌금형(선고형) 확정 후 5년 이내로 대상·기간 제한; 임기만료 선거에서 통상 1회에 그침; 법원이 양형 시 선거권 제한 사정을 고려할 수 있는 재량 보유; 선거권을 덜 제한하면서 공정한 선거를 동등하게 보장하는 입법대안을 상정하기 어려움
결론: 침해의 최소성 위반 없음

(4) 법익의 균형성

법리: 청구인 자신의 범죄행위로 인한 기본권 제한 vs. 선거의 공정성 확보라는 공익 비교형량
포섭: 5년간 선거권 제한은 청구인들 자신의 책임으로 발생한 것; 선거의 공정성 확보 공익이 개인의 불이익보다 큼
결론: 법익의 균형성 인정

→ 선거권제한조항은 과잉금지원칙을 위반하여 선거권을 침해하지 아니함 — 기각

나. 퇴직조항에 대한 판단

(가) 제한되는 기본권

공무담임권: 공직취임 기회의 자의적 배제뿐 아니라 공무원 신분의 부당한 박탈까지 보호영역 포함. 퇴직조항은 지방의회의원의 직에서 퇴직되도록 하므로 공무담임권 제한

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

법리: 선거의 공정성 담보 및 공직 신뢰 제고 목적이 정당한지 심사
포섭: 여론조사 결과에 부당한 영향을 미치는 행위 방지, 선거의 공정성 담보, 공직에 대한 국민·주민의 신뢰 제고
결론: 목적의 정당성 인정

(2) 수단의 적합성

법리: 퇴직이 선거범죄에 대한 위하력을 가져 목적 달성에 기여하는지 심사
포섭: 100만 원 이상의 벌금형 확정 시 지방의회의원 직에서 퇴직되도록 하는 것은 선거의 공정성을 해하는 범죄에 대한 위하력 있음
결론: 수단의 적합성 인정

(3) 침해의 최소성

법리: 대상 범죄의 범위, 퇴직 기준, 입법대안의 실효성 등을 종합 검토
포섭: 여론조사 표본 왜곡으로 선거의 공정성을 직접 해하는 행위이므로 대상 범죄 범위가 지나치게 넓지 않음; 100만 원 이상의 벌금형은 법원이 구체적 사정을 고려한 선고형이므로 기준이 지나치게 낮지 않음; 당해 선거와의 연관성 요건 한정 대안은 위하력 감소로 입법목적 달성에 부족; 당선무효·피선거권 박탈만으로는 공직 신뢰 제고 효과가 불충분; 입법목적 달성하면서도 공무담임권을 덜 제한하는 대안 찾기 어려움
결론: 침해의 최소성 위반 없음

(4) 법익의 균형성

법리: 퇴직으로 인한 사익 침해와 공직 신뢰 제고 공익 비교형량
포섭: 지방의회의원직 퇴직이라는 사익 침해 < 여론조사 부당 영향 방지·선거 공정성 담보·공직 신뢰 제고 공익
결론: 법익의 균형성 위반 없음

→ 퇴직조항은 과잉금지원칙을 위반하여 공무담임권을 침해하지 아니함 — 기각

최종 결론(주문): 이 사건 심판청구를 모두 기각

5) 반대의견

재판관 이선애 — 선거권제한조항에 대한 반대의견 (위헌)

요지: 선거권제한조항은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인들의 선거권을 침해함

(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

선거범죄를 방지하여 공정한 선거를 보장하고 진정한 주권자의 의사를 선거결과에 반영하기 위한 것. 선거범에 대한 형사처벌에 추가하여 사회적 제재를 부과하는 의미 가짐. 목적 정당하고 선거권 제한은 적합한 방법의 하나가 될 수 있음

(나) 침해의 최소성 — 위반

공직선거법 제108조 제11항 제2호의 선거범죄가 선거의 공정성을 직접 해치는 범죄라 하더라도, 선거범에 대한 선거권 제한은 통치조직 구성 참여를 제한하는 사회적 제재일 뿐 선거범의 본질에서 당연히 도출되는 것이 아님. 민주주의 국가에서 선거권이 가지는 의미와 보통선거원칙의 중요성에 비추어 선거권 제한은 필요 최소한에 그쳐야 함
벌금형은 징역형이나 집행유예형에 비하여 범죄행위의 불법성과 법률적·사회적 비난가능성이 훨씬 경미함. 헌재 2014. 1. 28. 2012헌마409등 결정 이후 공직선거법 개정으로 일반범죄의 경우 징역형의 집행유예를 선고받더라도 선거권이 인정되는데, 그보다 불법성이 경미한 벌금형에 대해 5년간 선거권을 일률적으로 제한하는 것은 지나치게 엄격한 기준임
선고된 형에 따라 당연히 선거권이 제한되는 방법 대신, 개개 사건에서 법원이 구체적 사정을 고려하여 판결로써 선거권을 제한하는 방법, 또는 법원이 선거권 제한 기간을 단축하거나 공직선거의 종류를 선택할 수 있도록 하는 등 덜 침해적인 방법이 가능함
100만 원 이상의 벌금형 확정 후 5년 동안 일률적·당연히 선거권을 제한하는 것은 목적 달성에 필요한 정도를 벗어난 과도한 제한. 침해의 최소성 인정되지 아니함

(다) 법익의 균형성 — 위반

선거권은 국민 개개인의 기본권인 동시에 국민주권에 바탕을 둔 대의제 민주주의 실현을 위한 핵심적 요소로서 공익적 가치도 가짐. 목적 달성에 필요한 정도를 벗어난 과도한 선거권 제한은 기본권 주체의 개인적 권리뿐만 아니라 민주적 선거제도의 공익적 가치까지 함께 침해함
선거권제한조항을 통해 달성하고자 하는 선거의 공정성 확보 등의 공익이 이 조항에 의해 침해되는 기본권 주체의 권리 및 민주적 선거제도의 공익적 가치보다 크다고 단정할 수 없음. 법익의 균형성 인정되지 아니함

→ 선거권제한조항은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인들의 선거권을 침해함

참조: 헌법재판소 2022. 3. 31. 선고 2019헌마986 결정

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