결정요지

이중처벌금지원칙 관련

• 헌법 제13조 제1항 후단의 '처벌'은 원칙적으로 범죄에 대한 국가 형벌권 실행으로서의 형벌을 의미하므로, 국가가 행하는 일체의 제재나 불이익처분이 이에 포함되는 것은 아님
• 선거권·피선거권 제한, 기탁금 등 반환은 국가 형벌권의 실행으로서의 형벌에 해당하지 않음이 명백하므로 이중처벌금지원칙에 위반되지 않음

선거권 및 심사기준 법리

• 헌법 제24조의 법률유보는 선거권을 실현·보장하기 위한 것이지 제한하기 위한 것이 아님. 입법자는 선거권을 최대한 보장하는 방향으로 입법하여야 하고, 선거권 제한 법률의 합헌성 심사기준은 엄격하게 하여야 함
• 선거권을 제한하는 입법은 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장·질서유지·공공복리를 위하여 필요하고 불가피한 예외적인 경우에만 정당화될 수 있으며, 선거권의 본질적 내용을 침해할 수 없음
• 보통선거원칙은 선거권자의 능력·재산·사회적 지위 등 실질적 요소를 배제하고 성년자이면 누구나 선거권을 갖도록 요구하므로, 보통선거원칙에 반하는 선거권 제한 입법에는 헌법 제37조 제2항의 한계가 한층 엄격히 지켜져야 함
• 범죄자에 대해 형벌 내용으로 선거권을 제한하는 경우에도 보통선거원칙에 입각한 엄격한 비례심사를 하여야 함

선거권제한조항 합헌의견 (재판관 4인)

• 목적의 정당성·수단의 적합성: 선거범죄 방지·공정선거 보장 및 진정한 주권자의 의사 반영, 선거범에 대한 사회적 제재·응보적 기능, 공공복리를 위한 것으로 정당성 인정. 선거권 제한은 금권·타락선거 방지 및 선거 공정성 제고에 효과적인 제재수단으로 수단의 적합성도 인정
• 침해의 최소성: 형사처벌을 받은 모든 자에게 무한정 제한하는 것이 아니라 '선거범'으로서 '100만 원 이상 벌금형 확정 후 5년 미경과'에 한하여 제한하는 것으로 대상·요건·기간이 제한적임. '100만 원 이상 벌금형'은 법정형·처단형이 아닌 선고형으로서, 법원이 양형 시 피고인의 선거권 제한 여부도 함께 고려할 재량이 있음. 벌금 100만 원 이상 선고는 선거의 자유와 공정을 침해할 우려가 높다는 법원의 판단이 포함된 것. 5년의 제한기간은 공직선거마다 통상 1회 제한에 그치는 것으로 지나치게 장기간이라 볼 수 없음. 집행유예의 경우 10년으로 통상 2~3회 제한되나 징역형의 집행유예는 벌금형보다 위반 정도가 훨씬 무거우므로 과잉금지원칙 위반이 아님
• 법익의 균형성: 선거권 제한은 선거범 자신의 귀책사유에 따른 것이고, 선거의 공정성 확보라는 공익이 개인의 불이익보다 큼

피선거권제한조항 합헌의견 (다수 - 기각)

• 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이고 국민에 대하여 책임을 지는 지위에 있으므로(헌법 제7조 제1항) 선거범의 피선거권 제한에는 공무원 지위의 특수성이 고려되어야 함
• 공무원이 되려는 자가 공직선거법을 위반하였다면 공무원으로서의 자질에 흠결이 있고 국민을 대표하거나 신임을 얻을 자격에 의문이 제기됨
• 선거범으로부터 부정선거의 소지를 차단하기 위해 피선거권을 제한하는 것이 효과적인 방법이고, 법원의 양형재량에 의해 피선거권 제한이 이루어지도록 한 것은 합리성이 있으며, 제한기간이 지나치게 장기간이라 할 수 없어 침해 최소성 원칙에 어긋나지 않음. 법익의 균형성도 인정됨

선거운동의 자유 및 심사기준 법리

• 선거운동의 자유는 표현의 자유의 한 태양으로서 헌법 제21조의 보호를 받으며, 선거권 행사의 전제 내지 선거권의 중요한 내용을 이룸. 선거운동의 자유는 국민주권 행사의 일환이자 정치적 표현의 자유의 한 형태로서 민주사회를 구성하고 움직이게 하는 요소이므로 그 제한입법의 위헌여부에 대하여는 엄격한 심사기준이 적용되어야 함
• 선거운동은 선거의 공정성이라는 가치를 위하여 어느 정도 규제될 수 있으나, 그 제한은 필요 최소한에 그쳐야 함

선거운동제한조항 합헌의견 (재판관 4인)

• 목적의 정당성·수단의 적합성 인정. 대상·요건·기간이 제한적임. 불법선거운동 전력자에 대해 선거운동 자체를 일정기간 할 수 없도록 함으로써 불법선거운동을 미연에 방지할 필요가 있음. 법원의 양형재량에 맡긴 것은 합리성이 있고, 5년·10년의 제한기간이 지나치게 장기간이라 볼 수 없음. 선거운동 일체를 제한하지 않고 그 방법이나 태양을 특정하여 제한하는 것이 덜 침해적일 수 있으나, 선거운동은 실제로 매우 다양하고 복잡한 형태로 행하여져 금지 대상을 구분·특정하기 모호하고 법령에 규정하기는 사실상 불가능하거나 극히 비효율적임. 선거에 관한 단순한 의견개진·의사표시, 통상적인 정당활동 등은 선거운동에서 제외되어 자유롭게 할 수 있음. 침해 최소성·법익 균형성 인정

기탁금제도·선거공영제 법리

• 기탁금제도는 후보자 난립 방지, 정국 안정, 과태료·대집행비용 확보, 부수적으로 선거범에 대한 경제적 제재 기능 수행
• 선거공영제는 선거에서의 기회균등과 공정성 확보를 위하여 국가가 선거를 관리하고 선거비용을 원칙적으로 국가 부담으로 하는 제도(헌법 제116조 제2항). 입법자에게 넓은 입법형성권이 인정되는 영역
• 선거범죄로 형사처벌을 받은 선거범에 대하여 어떤 종류의 형벌을 얼마나 선고받은 자에 대하여 어느 정도의 불이익을 가할 것인가는 기본적으로 입법자가 결정할 문제

기탁금 등 반환조항 합헌의견 (다수 - 기각)

• 목적의 정당성·수단의 적합성 인정. 기탁금 등 반환의 기준으로 100만 원 이상 벌금형은 법원의 선고형으로서 양형 시 해당 제재도 고려 가능함. 선거범죄가 득표율에 미친 영향을 계산하거나 각 경우에 얼마를 반환하도록 할 것인지에 관한 객관적 기준 설정이 불가능하여 제재의 개별화 실현이 어려움. 선거공영제가 실시되더라도 국민의 정치적 의사를 왜곡시킨 선거범에 대해서까지 그 이념을 관철해야 하는 것은 아님. 기탁금은 선거범죄에 대한 경제적 제재 기능을 담당하므로 이를 반환하게 하는 것이 기탁금 제도의 본질에 반하지 않음. 입법재량이 인정되는 영역으로 침해 최소성 원칙에 어긋나지 않고 법익 균형성도 인정됨

4) 적용 및 결론

(1) 이중처벌금지원칙 위반 여부 (전 심판대상 공통)

• 법리: '처벌'은 국가 형벌권 실행으로서의 형벌을 의미하며, 일체의 제재·불이익처분이 포함되는 것은 아님
• 포섭: 선거권·피선거권 제한, 기탁금 등 반환은 범죄에 대한 국가 형벌권의 실행으로서의 형벌에 해당하지 않음이 명백함
• 결론: 이중처벌금지원칙 위반 주장 기각, 더 이상 판단하지 않음

(2) 선거권제한조항 — 선거권 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

• 선거권: 국민주권·대의제 민주주의의 실현수단으로서, 주권자인 국민이 정치과정에 참여하는 핵심 기본권. 보통선거원칙에 따라 최대한 보장 요구됨

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사 (합헌의견, 재판관 4인)

• (1) 목적의 정당성: 선거범죄 방지, 공정선거 보장, 진정한 주권자의 의사 반영, 선거범에 대한 사회적 제재·응보적 기능 — 공공복리를 위한 것으로 정당성 인정

• (2) 수단의 적합성: 선거권 제한은 금권·타락선거 방지 및 선거 공정성 제고에 효과적인 제재수단

• (3) 침해의 최소성: 제한 대상·요건·기간이 제한적(선거범으로 100만 원 이상 벌금형 확정 후 5년). 100만 원 이상 벌금형은 선고형으로 법원의 양형재량에 의해 선거권 제한 여부 결정 가능. 5년 제한은 선거마다 통상 1회 제한에 그침. 집행유예 10년 제한도 징역형이 벌금형보다 훨씬 무거운 점을 고려하면 지나치지 않음. 침해 최소성 원칙에 어긋나지 않음

• (4) 법익의 균형성: 선거의 공정성 확보라는 공익 > 선거범 자신의 귀책사유에 따른 개인의 불이익. 법익 균형성 인정

• 결론: 선거권제한조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 선거권을 침해하지 않음 (합헌의견 4인, 위헌의견 5인이나 위헌결정 정족수 미달로 기각)

(3) 피선거권제한조항 — 공무담임권 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

• 공무담임권(헌법 제25조): 피선거권을 포함하여 공직에 취임할 수 있는 국민의 기본권. 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이고 책임을 지는 지위(헌법 제7조 제1항)에 있어 공무원 지위의 특수성이 고려됨

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 선거범으로부터 부정선거 소지 차단, 선거범죄 방지, 선거문화 쇄신 및 선거 공정성 확보 — 정당성 인정

• (2) 수단의 적합성: 선거범에 대한 피선거권 제한은 선거범죄 방지를 위한 효과적인 제재수단

• (3) 침해의 최소성: 선고형(100만 원 이상 벌금형)을 기준으로 한 법원의 양형재량에 의한 피선거권 제한은 합리성이 있음. 5년·10년의 제한기간이 지나치게 장기간이라 볼 수 없음. 공직선거법 위반은 공무원으로서의 자질에 흠결이 있고, 국민의 신임을 얻을 자격에 의문을 제기할 수 있으며, 공직의 공정한 수행에 대한 신뢰 기대에 한계가 있음. 침해 최소성 원칙에 어긋나지 않음

• (4) 법익의 균형성: 선거의 공정성 확보라는 공익 > 선거범 자신의 귀책사유에 따른 피선거권 행사 제한 불이익

• 결론: 피선거권제한조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 공무담임권을 침해하지 않음 (기각)

(4) 선거운동제한조항 — 선거운동의 자유 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

• 선거운동의 자유: 표현의 자유의 한 태양이자 선거권 행사의 전제, 국민주권 행사의 일환이자 정치적 표현의 자유의 한 형태

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사 (합헌의견, 재판관 4인)

• (1) 목적의 정당성: 선거범죄 방지, 공정선거 보장, 선거범에 대한 사회적 제재·응보적 기능 — 공공복리를 위한 것으로 정당성 인정

• (2) 수단의 적합성: 선거범에 대한 선거운동 제한은 금권·타락선거 및 불법선거운동 방지, 선거 공정성 제고에 효과적인 제재수단

• (3) 침해의 최소성: 제한 대상·요건·기간이 제한적. 법원의 양형재량에 맡긴 것은 합리성이 있음. 선거운동의 방법·태양을 특정하여 제한하는 것이 덜 침해적일 수 있으나, 선거운동은 매우 다양·복잡한 형태로 행하여져 금지 대상의 구분·특정이 모호하고 법령 규정이 사실상 불가능하거나 극히 비효율적임. 선거에 관한 단순한 의견개진·의사표시, 통상적인 정당활동 등은 제한 없이 자유롭게 할 수 있음. 침해 최소성 원칙에 어긋나지 않음

• (4) 법익의 균형성: 선거의 공정성 확보라는 공익 > 개인의 선거운동 제한 불이익

• 결론: 선거운동제한조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 선거운동의 자유를 침해하지 않음 (합헌의견 4인, 위헌의견 5인이나 위헌결정 정족수 미달로 기각)

(5) 기탁금 등 반환조항 — 재산권 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

• 재산권(헌법 제23조): 반환받은 기탁금 및 보전받은 선거비용에 대한 재산적 권리

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성·수단의 적합성: 선거범에 대한 부정선거 소지 차단, 선거범죄 억제, 공정한 선거문화 확립 목적이 정당하고, 경제적 제재는 이러한 목적 달성을 위한 효과적·적절한 수단

• (2) 침해의 최소성: 선거범에 대한 추가적 불이익 부과는 기본적으로 입법자의 결정 사항. 100만 원 이상 벌금형은 법원의 선고형으로 양형 시 해당 제재도 고려 가능. 선거범죄가 득표율에 미친 영향 계산 불가능하고 객관적 기준 설정도 불가능하여 제재의 개별화 실현이 어려움. 선거공영제에도 불구하고 국민의 정치적 의사를 왜곡한 선거범에 대해서까지 그 이념을 관철해야 하는 것은 아님. 기탁금은 선거범죄에 대한 경제적 제재 기능을 담당하므로 반환 강제가 기탁금 제도의 본질에 반하지 않음. 입법재량의 범위를 벗어난 것이라 할 수 없으므로 침해 최소성 원칙에 어긋나지 않음

• (3) 법익의 균형성: 선거의 공정성 확보라는 공익 > 선거범 자신의 귀책사유에 따른 경제적 제재 불이익

• 결론: 기탁금 등 반환조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해하지 않음 (기각)

최종 결론(주문): 청구인들의 심판청구를 모두 기각

5) 반대의견

[재판관 이진성·김이수·안창호·강일원·이선애] 선거권제한조항 및 선거운동제한조항에 대한 위헌의견

요지·근거

• 목적의 정당성과 수단의 적합성은 인정됨
• 그러나 국민주권과 대의제 민주주의의 실현수단으로서 선거권이 가지는 의미와 보통선거원칙의 중요성을 감안하면, 선거권·선거운동의 자유 제한은 필요 최소한에 그쳐야 함
• 공직선거법상 선거범죄 중 법정형이 가장 낮은 것도 '1년 이하 징역 또는 100만 원 이하 벌금'으로서 모든 선거범에 대하여 100만 원 이상 벌금형 선고가 가능하므로, 구체적인 범죄의 태양·내용에 관계없이 모두 선거권 제한의 대상이 됨. 기간도 예외 없이 100만 원 이상 벌금형은 5년, 집행유예는 10년으로 획일적
• 일반범죄의 경우 징역형 집행유예를 선고받아도 선거권·선거운동이 인정되는데(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정 이후), 선거범죄라는 이유만으로 벌금 100만 원 이상 선고를 받은 사람에 대하여 일률적으로 5년 또는 10년 동안 선거권·선거운동을 제한하는 것은 과도한 제한
• 불법성·비난가능성에 따라 덜 침해적인 방법이 가능함: ① 경미한 선거범을 제한 대상에서 제외, ② 법원이 개개 사건에서 판결로써 선거권 제한, ③ 법원이 정상을 참작하여 제한기간 단축·면제 가능하게 하는 등
• 입법목적 달성에 필요한 정도를 벗어난 과도한 선거권·선거운동의 자유 제한은 기본권 주체의 개인적 권리뿐만 아니라 국민주권에 바탕을 둔 대의제 민주주의를 실현하기 위한 공익도 함께 침해하는 것임. 선거권제한조항을 통해 달성하고자 하는 선거의 공정성 확보 등 공익은 제한적이어서, 이 조항에 의해 침해되는 기본권 주체의 권리 및 민주적 선거제도의 공익적 가치보다 크다고 할 수 없음
• 결론: 선거권제한조항·선거운동제한조항은 침해 최소성 원칙 및 법익 균형성을 충족하지 못하여 과잉금지원칙을 위반하고, 청구인들의 선거권·선거운동의 자유를 침해함

[재판관 김이수·강일원·이선애·유남석] 기탁금 등 반환조항 중 기탁금 부분에 대한 반대의견

요지·근거

• 기탁금 등 반환조항의 입법목적(선거범에 대한 경제적 제재로 부정선거 방지 및 공정한 선거문화 확립)은 정당함. 선거비용 부분은 수단의 적합성·침해의 최소성·법익 균형성을 갖추어 합헌
• 그러나 기탁금 부분은 선거비용 부분과 달리 볼 필요가 있음: 기탁금제도의 목적은 후보자 난립 방지 및 과태료·대집행비용 확보에 있음. 선거비용 보전은 국고 지원이나 기탁금은 후보자 본인이 납부한 돈임. 선거범죄로 재선거가 실시되는 경우, 선거비용 보전은 국고에서 이중 지출되지만 기탁금은 재선거 후보자들이 다시 납입하므로 이중 지출 문제가 없음
• 선거범죄에 대한 제재로 기탁금을 반환받지 못하게 하는 것은 별도의 사법심사 없이 사실상 재산형을 추가로 부과하는 것과 같아, 기탁금제도의 본래 취지를 벗어난 과도한 제재로서 입법목적 달성을 위한 적절한 수단이 될 수 없음
• 재산권 침해를 최소화하려면: ① 선거비용 보전액 환수와 달리 의견진술 기회 등 절차적 권리 보장, ② 선거범죄의 내용·득표율·선거결과에 미친 영향 등을 고려하여 기탁금 반환 범위를 탄력적으로 정할 수 있도록 하는 조치 필요. 이런 절차·조치 없이 후보자가 납부한 기탁금을 국고 지원 선거비용과 동일하게 취급하여 일률적으로 반환하게 한 기탁금 부분은 침해 최소성 원칙에도 위배되고 법익 균형성도 갖추지 못함
• 결론: 기탁금 등 반환조항 중 기탁금 부분은 헌법에 위반됨

참조: 헌법재판소 2018. 1. 25.자 2015헌마821 결정