2012헌마192 공직선거법 제25조 제2항 별표1 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 공직선거법 제25조 제1항 본문 중 "자치구" 부분(이하 '분할금지조항')에 대한 기본권침해의 직접성 충족 여부
• 심판대상 선거구구역표에 대한 청구인별 자기관련성·직접성 충족 여부

본안 판단

• 인구편차 상하 50%(인구비례 3:1)의 기준이 현시점에서도 투표가치의 평등 실현을 위한 적절한 기준인지 여부 (인구편차 상하 33⅓%로 변경 여부)
• 심판대상 각 선거구가 인구편차 허용기준을 초과하여 선거권·평등권을 침해하는지 여부
• 수원시 병선거구·용인시 갑·을선거구·천안시 갑선거구 등 문제된 4개 선거구의 획정이 입법재량을 벗어난 게리멘더링에 해당하는지 여부
• 정당활동의 자유 및 공무담임권 침해 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인들은 수원시 권선구 서둔동, 용인시 기흥구·수지구, 천안시 서북구, 청주시 상당구, 대전 동구, 서울 강남구·강서구, 인천 남동구 등 각 선거구 소재 선거권자들임
• 공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것) 제25조 제2항 별표 1 국회의원지역선거구구역표(이하 '이 사건 선거구구역표')가 투표가치 불평등을 야기하고 일부 선거구 획정이 자의적이라며 위헌확인을 구하는 헌법소원 청구(2012헌마190, 192, 211, 262, 325, 2013헌마781, 2014헌마53 병합)
• 수원시 병선거구·용인시 갑·을선거구·천안시 갑선거구 청구인들은 행정구 일부를 분리·편입시킨 선거구획정이 자의적이라고 주장
• 천안시 서북구 청구인들은 분할금지조항이 자치구만 분할 금지하고 행정구는 허용하는 것 자체가 위헌이라고 주장

당사자 주장

• 청구인들: 인구편차 상하 50% 기준은 더 이상 적절하지 않으며 상하 33⅓%(인구비례 2:1)가 기준이 되어야 함; 문제된 4개 선거구 획정은 생활권·역사적 일체감 무시한 자의적 획정임
• 이해관계인(중앙선거관리위원회 등): 이 사건 선거구구역표 전체에 대한 위헌성 다툼

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제41조 제1항	국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성; 평등선거원칙의 헌법적 근거
공직선거법 제25조 제1항	국회의원지역선거구는 시·도 관할구역 안에서 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 획정하되, 자치구·시·군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못함
공직선거법 제25조 제2항 별표 1	국회의원지역선거구구역표(지역구 246) — 각 선거구명·구역 열거
공직선거법 제24조	국회의원선거구획정위원회 설치·운영 및 획정안 국회 존중
선거권	선거를 통해 국민의 의사를 국정에 반영할 권리; 헌법 제24조
평등권	투표가치의 평등 포함한 선거권의 평등; 헌법 제11조

결정요지

(가) 분할금지조항에 대한 판단 — 적법요건 불충족(각하)

법령에 대한 헌법소원이 적법하기 위해서는 법령이 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 자체에 의하여 직접 국민의 기본권을 침해하는 경우이어야 함. 분할금지조항은 자치구 분할만을 금지하고 행정구의 분구 및 통합 가능성을 열어 놓고 있을 뿐, 조항 자체만으로는 어떠한 행정구가 분할되어 다른 선거구로 편입될 것인지 예측 불가능함. 기본권 침해는 이 조항이 아닌 이 사건 선거구구역표에 의하여 비로소 발생하므로, 기본권침해의 직접성 불인정 → 각하.

(나) 인구편차 허용기준

인구편차 상하 0%, 인구비례 1:1이 가장 이상적이나 현실적으로 불가능하므로 입법자는 여러 정책적·기술적 요소를 고려하여 현실적인 허용기준을 정할 수 있음. 그러나 입법자는 허용한계를 최대한 엄격하게 설정함으로써 투표가치의 평등을 관철하기 위한 최대한의 노력을 기울여야 하며, 시대적 상황·정치적 의식의 변화 등을 고려하지 아니한 채 만연히 과거의 기준을 고수하여 국민 개개인의 투표가치를 합리적 범위를 넘어 제한하는 결과를 야기한다면 헌법상 허용한계를 일탈한 것임.

현 시점에서 인구편차 상하 50% 기준을 상하 33⅓%(인구비례 2:1)로 변경하는 이유:

• ① 단원제·소선거구제에서 인구편차 상하 50% 기준을 적용하면 1인의 투표가치가 다른 1인에 비해 3배의 가치를 가지는 경우가 발생하여 지나친 투표가치의 불평등임
• ② 국회의원의 지역대표성이 고려되어야 한다 해도 이것이 국민주권주의의 출발점인 투표가치의 평등보다 우선될 수 없으며, 지방자치제도 정착으로 지역대표성은 지방자치단체의 장이나 지방의회의원이 상당 부분 대체함
• ③ 인구편차 완화는 시·도별 지역구 의석수와 시·도별 인구의 비례 불균형을 심화시켜 지역정당구조를 심화시키는 부작용 야기
• ④ 인구편차 상하 33⅓% 기준 적용 시 총 246개 선거구 중 56개(2012. 1. 31. 기준) 또는 60개(2013. 7. 31. 기준)가 조정대상이 되나, 다음 선거까지 약 1년 6개월의 시간이 남아 있고 국회의원선거구획정위원회의 지원을 받을 수 있어 선거구 조정의 현실적 어려움이 인구편차 허용기준을 완화할 사유가 될 수 없음
• ⑤ 미국·독일·일본 등 외국 입법례도 우리보다 엄격한 인구편차 기준을 적용함

→ 현재의 시점에서 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을 인구편차 상하 33⅓%, 인구비례 2:1을 넘어서지 않는 것으로 변경함.

(다) 심판대상 선거구구역표 위헌 여부

전국 선거구 평균인구수(206,304명) 기준 인구편차:

• 인구편차 상하 33⅓% 이내(합헌): 대전 동구(+22%), 수원시 병선거구(+22%), 청주시 상당구(+17.1%), 강서구 갑(+28.67%)
• 인구편차 상하 33⅓% 초과(위헌): 용인시 갑(+47.7%), 용인시 을(+47.7%), 천안시 갑(+43.6%), 천안시 을(+33.8%), 강남구 갑(+48.6%), 인천 남동구 갑(+47.6%)

(라) 게리멘더링 여부(문제된 4개 선거구)

선거구획정이 게리멘더링에 해당하려면 특정 지역 선거인들이 자의적 획정으로 정치과정 참여 기회를 잃었거나, 그들이 지지하는 후보의 당선 가능성을 의도적으로 박탈하고 있음이 입증되어 특정 지역 선거인에 대하여 차별하고자 하는 국가권력의 의도와 그 집단에 대한 실질적인 차별효과가 명백히 드러난 경우라야 함. 판단에 있어서는 사회적·지리적·역사적·경제적·행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한, 인접지역이 1개의 선거구를 구성하였는지 여부가 원칙적인 기준이 됨.

• 수원시 병선거구, 용인시 갑·을선거구, 천안시 갑선거구 모두: 선거구 간 인구편차를 줄이기 위한 합리적 이유가 있고, 편입된 지역들이 행정구역도상 인접하며 생활환경·교통·교육환경에 큰 차이가 없고, 선거인들의 정치참여 기회 박탈 또는 특정 선거인 차별 의도나 실질적 차별효과가 명백하게 드러난 사정이 없음 → 게리멘더링 불인정

(마) 선거구구역표의 불가분성과 위헌선언 범위

선거구구역표는 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 한 부분에서의 변동이 다른 부분에서도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가짐. 전체가 불가분의 일체를 이루므로 어느 한 부분에 위헌적 요소가 있으면 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 가짐. 또한 당해 선거구에 대해서만 위헌선언 시 청구기간 적용 때문에 인구 불균형이 더 심한 다른 선거구의 획정이 효력을 유지하는 불공평한 결과가 초래될 수 있으므로, 이 사건 선거구구역표 전체에 대하여 위헌선언을 하는 것이 상당함.

(바) 헌법불합치 결정

이 사건 선거구구역표에 기한 국회의원선거가 이미 실시된 상황에서 단순위헌 결정을 하면 선거구구역표의 성격상 개정입법이 빠른 시일 내에 이루어지기 어려워 재선거·보궐선거 실시 시 법의 공백이 생길 우려가 크고, 국회의 동질성 유지나 선거구 변경으로 인한 혼란 방지를 위하여도 재선거·보궐선거는 이 사건 선거구구역표 전체에 의하여 시행하는 것이 바람직하므로, 입법자가 2015. 12. 31.을 시한으로 이 사건 선거구구역표 전체를 개정할 때까지 잠정 적용을 명하는 헌법불합치결정을 함.

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4) 적용 및 결론

① 분할금지조항에 대한 적법요건 판단

• 법리: 법령에 대한 헌법소원은 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 법령 자체에 의하여 직접 기본권 침해가 생기는 경우이어야 함
• 포섭: 분할금지조항은 행정구 분구 및 통합 가능성을 열어 놓고 있을 뿐이고, 어떤 행정구가 분할되어 다른 선거구로 편입될 것인지는 조항 자체만으로는 예측 불가능함. 청구인들의 기본권 침해는 이 사건 선거구구역표에 의하여 비로소 발생하므로 분할금지조항에 대하여 기본권침해의 직접성 불인정
• 결론: 부적법 → 각하

② 인구편차 허용기준 변경 여부

• 법리: 투표가치의 평등을 위해 허용한계를 최대한 엄격하게 설정하여야 하며, 시대적 상황 변화를 고려하지 아니한 채 과거 기준을 고수하여 합리적 범위를 넘어 투표가치를 제한하면 헌법상 허용한계 일탈
• 포섭: 2000헌마92등 결정 이후 13년 경과, 인구편차 상하 50% 기준 적용 시 투표가치의 3배 불평등 발생, 지방자치제도 정착으로 국회의원 지역대표성 필요성 감소, 인구편차 완화로 인한 지역정당구조 심화 부작용, 상하 33⅓% 기준 적용 시 선거구 조정에 충분한 시간(약 1년 6개월) 존재, 외국 입법례도 더 엄격한 기준 채택
• 결론: 인구편차 상하 33⅓%(인구비례 2:1)를 초과하지 않는 것으로 허용기준 변경

(가) 제한되는 기본권

• 선거권(헌법 제24조): 선거를 통해 국민의 의사를 국정에 반영할 권리로, 투표가치의 평등을 그 내용으로 포함함
• 평등권(헌법 제11조): 인구편차 기준 초과로 인해 선거권자의 투표가치에 합리적 이유 없는 차등이 발생하는 경우 침해

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사 — 본 결정은 과잉금지원칙이 아닌 인구편차 기준의 헌법적 허용한계 심사를 적용하였으므로, 아래와 같이 기준 심사로 정리함.

• (1) 심사기준: 헌법이 허용하는 인구편차의 한계 — 인구편차 상하 33⅓%(인구비례 2:1)를 넘어서는 선거구 획정은 투표가치의 평등에 반함
• (2) 구체적 판단:
  • 상하 33⅓% 이내(합헌): 대전 동구(+22%), 수원시 병선거구(+22%), 청주시 상당구(+17.1%), 강서구 갑(+28.67%) → 청구인들의 선거권·평등권 침해하지 않음
  • 상하 33⅓% 초과(위헌): 용인시 갑(+47.7%), 용인시 을(+47.7%), 천안시 갑(+43.6%), 천안시 을(+33.8%), 강남구 갑(+48.6%), 인천 남동구 갑(+47.6%) → 해당 선거구 거주 청구인들의 선거권·평등권 침해

③ 게리멘더링 여부(문제된 4개 선거구)

• 법리: 게리멘더링에 해당하는 경우에는 입법재량의 한계를 벗어난 것으로 헌법에 위반됨. 판단 기준은 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지역이 1개의 선거구를 구성하였는지 여부
• 포섭:
  • 수원시 병선거구: 서둔동은 팔달구 지역에 행정구역도상 인접, 생활환경·교통·교육환경 큰 차이 없음, 선거인 차별 의도 및 실질적 차별효과 불인정
  • 용인시 갑·을선거구: 기흥구 동백동·마북동은 처인구에, 수지구 상현2동은 기흥구에 각 인접, 국회의원수 증가 합의 실패에 따른 인구편차 축소 목적의 합리적 이유 존재, 차별 의도 및 실질적 차별효과 불인정. 국회가 선거구획정위원회 획정안을 따르지 아니하였다는 이유만으로 입법재량 일탈이라 볼 수 없음
  • 천안시 갑선거구: 서북구 쌍용2동은 동남구 지역에 인접, 인구편차 축소 목적 존재, 차별 의도 및 실질적 차별효과 불인정. 시·도의회의원 선거구와의 불일치는 양 선거제도의 제도적 취지가 다르므로 자의적 획정의 근거가 되지 않음
• 결론: 4개 선거구 모두 게리멘더링에 해당하지 않아 입법재량 범위 내

④ 정당활동의 자유·공무담임권 침해 여부

• 이 사건 선거구구역표는 단순히 국회의원지역선거구를 획정한 것으로 후보자 선택 제한이나 특정 정당 후보자 당선기회 보장·봉쇄가 없음. 지역별 선거구 수 차이에 따른 정당별 유·불리는 간접적·사실적 효과에 불과하여 정당활동의 자유 제한하지 않음
• 특정 선거구 투표가치 저하로 당선 가능성이 달라진다고 하여 공무담임권이 제한되는 것은 아님
• → 정당활동의 자유 및 공무담임권 침해 여부는 별도로 판단하지 않음

⑤ 최종 결론

• 분할금지조항에 대한 심판청구: 각하
• 이 사건 선거구구역표 전체: 헌법불합치(위헌), 2015. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용

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5) 반대의견

재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 서기석의 반대의견

요지 인구편차 상하 50%(인구비례 3:1)의 기준을 그대로 유지하는 것이 타당하므로, 이 사건 선거구구역표 전체는 헌법에 위반되지 않음.

근거

• (1) 평등선거원칙이 중요함은 원칙적으로 인정하나, 우리 헌법 제41조 제3항은 선거구 등을 법률로 정할 수 있도록 함으로써 선거제도와 선거구 획정을 국회의 재량에 맡기고 있음. 헌법 제25조 제1항은 인구 외에 행정구역·지세·교통사정·생활권 내지 역사적·전통적 일체감 등 여러 비인구적 요소를 고려할 수 있도록 하고 있으므로, 인구편차의 위헌성 판단 시 인구 외적 요소를 고려할 현실적 필요성이 있을 경우 인구비례의 엄격성 정도를 완화하여 판단하는 유연한 자세가 필요함

• (2) 도농 간 경제력 격차·인구 격차는 아직 해소되지 않아 지역 이익이 대표되어야 할 이유가 여전히 존재함. 행정구역 분리 금지 및 국회의원 정수 고정과 같은 선거구 조정에 관한 공직선거법상의 장애 요소도 2001년과 마찬가지로 존재함. 국회의원의 지역대표성은 국회와 지방의회의 역할 차이, 지방자치단체의 재정자립도 등에 비추어 투표가치의 평등 못지않게 여전히 중요함

• (3) 상하 33⅓% 기준을 적용하면 2013. 7. 31. 기준 60개 선거구를 재조정해야 하는데, 법상의 제약이 존재하여 원활한 조정을 기대하기 어렵고, 의석수 증가 방안도 국민 정서·예산상 문제와 함께 도시 의원 수만 증가하고 지역대표성이 절실한 농어촌 의원 수는 감소하여 지역 이익 대표가 더욱 어려워짐

• (4) 미국·독일 등 인구비례를 엄격히 적용하는 나라들은 대부분 양원제를 채택하여 상원에서 지역대표성을 보장하고 있음(미국·스위스는 각 주마다 2인, 일본은 참의원에서 5:1 이내 기준 적용). 단원제를 채택하는 우리나라는 일원화된 의회에서 지역이익도 함께 대표되어야 하므로, 양원제 국가의 인구편차 허용기준을 그대로 받아들여 위헌성을 판단할 수 없음. 단원제 국가에서는 지역대표성을 감안한 인구편차 허용기준의 완화가 불가피함

적용·결론

• 다수의견이 위헌으로 판단한 선거구들(용인시 갑·을 각 +47.7%, 천안시 갑 +43.6%, 천안시 을 +33.8%, 강남구 갑 +48.6%, 인천 남동구 갑 +47.6%)은 모두 인구편차 상하 50% 이내에 있고, 달리 상하 50%를 벗어나는 선거구가 없으므로 이 사건 선거구구역표 전체는 헌법에 위반되지 않음

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참조: 헌법재판소 2014. 10. 30. 선고 2012헌마192 결정