2014헌마166 경기도시군의회의원정수와지역구시군의원선거구에관한조례전부개정조례(안)제3조의별표2 위헌확인
1) 쟁점
적법요건 판단
- 심판대상 한정: 청구인들의 주민등록상 주소지가 속한 "성남시 사선거구" 부분으로 한정
본안 판단
- 자치구·시·군의원 선거구 획정에서 헌법상 허용되는 인구편차 기준(기존 상하 60%에서 변경 여부)
- 이 사건 선거구란이 인구편차 허용한계를 일탈하여 청구인들의 평등권·선거권을 침해하는지
- 이 사건 선거구란이 자의적 선거구 획정으로서 청구인들의 선거권 등 기본권을 침해하는지
- 이 사건 조례가 선거구획정안 수정을 통해 법률우위의 원칙에 위배되는지
2) 사실관계
사건개요
- 청구인들은 성남시 사선거구에 주소를 두고, 제6회 전국동시지방선거(2014. 6. 4. 실시 예정)에서 성남시 의회의원선거 선거권을 행사하려 한 사람들
- 경기도선거구획정위원회가 2014. 2. 13. 이 사건 선거구획정안을 경기도지사에게 제출하였고, 경기도지사는 2014. 2. 19. 동일 내용의 조례 전부개정안을 경기도의회에 제출
- 경기도의회 행정자치위원회는 2014. 2. 21. 획정안의 성남시 사선거구(의원정수 2명)와 아선거구(의원정수 2명)를 의원정수 3명인 사선거구로 통합하고, 파선거구(의원정수 3명)를 각 의원정수 2명인 타선거구와 파선거구로 분할하는 수정안 의결
- 경기도의회는 2014. 2. 25. 수정안대로 의결, 2014. 2. 28. 경기도 조례 제4707호로 공포·시행
- 청구인들은 2014. 2. 27. 위 조례 [별표 2] 중 성남시 사·타·파선거구 부분의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판 청구
당사자 주장(청구인)
- 경기도의회가 선거구획정위원회의 획정안을 일부 수정한 것은 구 공직선거법 제24조 제10항의 "존중" 의무를 위반, 법률우위 원칙에 위배됨
- 야당 선호도 높은 사·아선거구 통합(의원정수 축소)·여당 선호도 높은 파선거구 분할(의원정수 증원)은 합리적 이유 없는 자의적 선거구 획정으로 선거권 침해
- 이 사건 조례에 따라 청구인들의 투표가치가 파선거구 선거권자의 1/1.58 수준으로 하락하여 평등권 침해
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 구 경기도 시군의회 의원정수와 지역구 시군의원 선거구에 관한 조례(2014. 2. 28. 경기도 조례 제4707호, 2018. 3. 21. 개정 전) 제3조 [별표 2] "성남시 사선거구" | 지역구 시·군의원 선거구 명칭·의원정수·선거구역 규정; 성남시 사선거구 = 중앙동·금광1동·금광2동·은행1동·은행2동, 의원정수 명시 |
| 구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호, 2015. 6. 19. 개정 전) 제23조 | 시·도별 자치구·시·군의회 의원 총정수는 별표 3에 따르고, 자치구·시·군의회 의원정수는 선거구획정위원회가 인구와 지역대표성을 고려하여 결정 |
| 구 공직선거법 제24조 제10항 | 시·도의회가 자치구·시·군의원지역구에 관한 조례 개정 시 선거구획정위원회의 획정안을 존중하여야 함 |
| 공직선거법 제26조 제2항 | 자치구·시·군의원지역구는 인구·행정구역·지세·교통 등 고려 획정; 1개 선거구에서 2인 이상 4인 이하 선출(중선거구제); 명칭·구역·의원정수는 시·도조례로 정함 |
| 공직선거법 제26조 제3항·제4항 | 읍·면·동 분할 금지; 하나의 시·도의원지역구 내에서 획정 |
| 헌법 제117조 제1항 | 지방자치단체의 자치사무 처리 및 법령 범위 안에서 자치에 관한 규정 제정 |
| 선거권·평등권 | 자유롭고 평등한 선거참여에 관한 권리; 헌법 제24조(선거권), 제11조(평등권), 제41조·제67조(보통·평등·직접·비밀선거 원칙) |
결정요지
(1) 인구편차 비교집단 및 비교방식
- 비교집단: 해당 자치구·시·군 내의 선거구들만을 비교집단으로 설정(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14 기준 유지). 이 사건에서는 성남시 내 선거구들만 비교
- 비교방식: 중선거구제이므로 각 선거구의 의원 1인당 인구수(해당 선거구 인구수 ÷ 의원수) 산출 후 비교
- 비교기준: 해당 자치구·시·군의 의원 1인당 평균인구수(자치구·시·군 전체 인구수 ÷ 전체 의원수)를 기준으로 인구편차 산정
(2) 인구편차 허용한계의 변경
- 기존 인구편차 상하 60%(인구비례 4:1) 기준은 투표가치 불평등이 지나치고, 채택 후 9년 경과, 중선거구제로 선거구 간 조정 상대적 용이 → 현시점에서 허용한계를 보다 엄격히 설정할 필요 있음
- 자치구·시·군의원은 주로 지역적 사안을 다루는 지방의회 특성상 지역대표성도 겸하고, 도시와 농어촌 간의 인구격차가 크고 각 분야에 있어서의 개발불균형이 현저한 우리나라의 특수한 사정 존재 → 선거구 획정 시 행정구역·지역대표성 등 2차적 요소도 인구비례의 원칙 못지않게 함께 고려해야 할 필요성이 큼
- 인구편차 상하 33⅓%(인구비례 2:1): 선거권 평등의 이상에 보다 접근하나, 지역대표성·도시-농어촌 인구격차 등 2차적 요소를 충분히 고려하기 어려움; 기존 기준에서 곧바로 채택할 경우 선거구 조정 과정에서 예기치 않은 어려움에 봉착할 가능성이 큼
- 인구편차 상하 50%(인구비례 3:1): 최대·최소선거구 투표가치 비율이 3:1 미만이 되어야 한다는 기준으로, 2차적 요소를 보다 폭넓게 고려 가능
- 결론: 현재의 시점에서 자치구·시·군의원 선거구 획정과 관련하여 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을 인구편차 상하 50%(인구비례 3:1)로 변경하는 것이 타당함 (2022년 자치구·시·군의원선거 적용 선거구구역표 개정지침으로 적용)
(3) 이 사건 선거구란의 인구편차
- 경기도선거구획정위원회가 고려한 성남시의회의원 1인당 평균인구수: 32,800명
- 성남시 사선거구의 의원 1인당 인구수: 38,463명 → 평균인구수 대비 +17.26% 의 인구편차
- 인구편차 상하 50% 이내 → 허용한계 일탈 없음 → 선거권·평등권 침해 없음
(4) 자의적 선거구 획정 여부
- 이 사건 선거구란은 선거권자의 후보자 선택을 제한하거나 특정 정당 후보자의 당선기회를 봉쇄하는 것이 아니며, 단지 하나의 선거구에서 선출할 의원정수와 선거구역을 정하고 있을 뿐임
- 일부 정당의 정치참여 기회에 현실적인 영향을 미칠 수 있다 하더라도, 이는 사실적·간접적 효과에 불과하므로, 그러한 이유만으로 자의적인 선거구 획정으로서 기본권을 침해한다고 볼 수 없음
(5) 법률우위의 원칙 위반 여부
- 구 공직선거법 제24조 제10항의 "존중"은 선거구획정안을 참고하여야 한다는 의미이지 반드시 따라야 한다는 의무를 규정한 것이 아님 → 획정안을 일부 수정하였다는 사실만으로 법률우위의 원칙에 위배된다고 할 수 없음
4) 적용 및 결론
가. 인구편차 허용한계 일탈 여부
- 법리: 자치구·시·군의원 선거구 획정에서 헌법상 허용되는 인구편차 기준을 인구편차 상하 50%(인구비례 3:1)로 변경; 비교집단은 해당 자치구·시·군 내 선거구, 기준은 의원 1인당 평균인구수
- 포섭: 성남시 사선거구의 의원 1인당 인구수는 38,463명으로, 성남시의회의원 1인당 평균인구수(32,800명) 대비 +17.26%의 인구편차를 보여 인구편차 상하 50% 이내에 해당함
- 결론: 이 사건 선거구란이 헌법상 허용되는 인구편차의 허용한계를 일탈하여 청구인들의 선거권·평등권을 침해한다고 볼 수 없음
나. 자의적 선거구 획정에 의한 기본권 침해 여부
- 법리: 선거구란이 선거권자의 후보자 선택을 제한하거나 특정 정당 후보자의 당선기회를 봉쇄하는 것이 아니며, 단지 의원정수와 선거구역을 정하는 것에 불과; 일부 정당의 정치참여 기회에 현실적 영향이 있다 해도 사실적·간접적 효과에 불과
- 포섭: 이 사건 선거구란은 성남시 사선거구의 의원정수와 선거구역(중앙동 등 5개 동)을 정하고 있을 뿐이고, 특정 정당 후보자의 당선기회를 봉쇄하는 내용을 담고 있지 않음; 야당·여당 선호도에 따른 선거구 통합·분할의 효과는 사실적·간접적 효과에 불과함
- 결론: 자의적인 선거구 획정으로서 청구인들의 선거권 등 기본권을 침해한다고 볼 수 없음
다. 법률우위 원칙 위반 여부
- 법리: 구 공직선거법 제24조 제10항의 "선거구획정안 존중"은 참고 의무이지 반드시 따라야 하는 의무가 아님
- 포섭: 이 사건 조례가 경기도선거구획정위원회의 선거구획정안 중 성남시 관련 부분을 일부 수정하였다고 하더라도, 이는 공직선거법상 허용되는 범위 내의 조례 개정에 해당함; 또한 이 사건 선거구란이 청구인들의 선거권·평등권을 침해하지 않으므로 획정안의 의도를 훼손하였다는 주장도 이유 없음
- 결론: 법률우위의 원칙에 위배된다고 할 수 없음
최종 결론(주문)
- 청구인들의 심판청구를 기각 — 관여 재판관 전원 일치 의견
참조: 헌법재판소 2018. 6. 28.자 2014헌마166 결정
