2000헌마91 공직선거및선거부정방지법 제146조 제2항 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 청구인들이 헌법소원 청구 당시 신생정당 창당준비 발기인, 유권자, 후보자 예정인, 정당창당준비위원회 등의 지위에서 자기관련성·직접성·현재성 충족 여부
• 제16대 국회의원 선거(2000. 4. 13. 예정) 관련 청구기간 준수 여부

본안 판단

• 공선법 제56조 제1항 제2호의 2천만원 기탁금액이 피선거권·평등권을 침해하는지 여부
• 공선법 제57조 제1항 제1호, 제2항의 기탁금 반환·귀속 기준이 피선거권을 침해하는지 여부
• 공선법 제146조 제2항의 "1인 1표" 규정 및 제189조 제1항의 비례대표의석배분방식이 민주주의원리, 직접선거원칙, 평등선거원칙에 위반되는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인 장○표 외 3인(2000헌마91): 가칭 '청렴정치 국민연합' 신생정당 창당준비 발기인들로서, 공선법 제146조 제2항의 1인 1표제가 선거권·공무담임권·평등권을 침해한다고 주장하며 2000. 2. 10. 헌법소원 청구
• 청구인 민주노동당창당준비위원회 외(2000헌마112): 제16대 국회의원 선거에서 당원을 후보로 추천하려는 단체 및 유권자로서, 공선법 제56조·제57조·제189조로 인한 평등권·피선거권 침해를 이유로 2000. 2. 16. 헌법소원 청구
• 청구인 이○자 외 28인(2000헌마134): 유권자, 새천년민주당 소속 지역구 공천확정자, 전국구 비례대표 출마예정자 등이 공선법 제189조의 선거권·피선거권 침해를 이유로 2000. 2. 22. 헌법소원 청구

침해의 원인이 되는 공권력 행사

• 공선법 제56조 제1항 제2호(기탁금 2천만원), 제57조 제1항 제1호 및 제2항(기탁금 반환·귀속 기준), 제146조 제2항("1인 1표로 한다"), 제189조 제1항(비례대표의석배분방식)

당사자 주장 요지

• 1인 1표제는 정당에 대한 국민의 진정한 의사를 반영하지 못하고 신생정당의 의석 획득을 원천 봉쇄하므로 선거권·공무담임권·평등권 침해
• 기탁금 2천만원은 서민층·젊은 세대의 입후보를 사실상 봉쇄하여 피선거권·평등권 침해
• 기탁금 반환기준(유효투표총수의 20% 이상 등)이 과도하여 피선거권 침해
• 공선법 제189조 제1항은 비례대표의원 선출에 관한 직접투표를 인정하지 않아 직접선거원칙 위반

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
공선법 제56조 제1항 제2호	국회의원선거 후보자 기탁금 2천만원 납부 의무
공선법 제57조 제1항 제1호, 제2항	지역구국회의원 후보자 득표수가 유효투표총수/후보자수 이상 또는 20% 이상인 경우에만 기탁금 반환; 미달 시 국고귀속
공선법 제146조 제2항	투표는 1인 1표로 한다
공선법 제189조 제1항 ~ 제7항	지역구국회의원선거 득표비율에 따라 비례대표국회의원 의석배분; 봉쇄조항(5석 이상 또는 5% 이상 득표 정당에 배분, 3% 이상 5% 미만 정당에 1석)
헌법 제41조 제1항	국회는 보통·평등·직접·비밀선거로 선출된 국회의원으로 구성
헌법 제41조 제3항	선거구·비례대표제 기타 선거사항은 법률로 정함
헌법 제8조 제2항	정당의 목적·조직·활동의 민주성 요구
피선거권(공무담임권)	국민이 국회의원선거에 입후보할 자유; 헌법 제25조에 근거
평등선거의 원칙	투표의 수적 평등 및 투표의 성과가치 평등 요구; 헌법 제41조 제1항
직접선거의 원칙	선거결과가 선거권자의 투표에 의하여 직접 결정될 것; 헌법 제41조 제1항

결정요지

(1) 기탁금액의 위헌성

• 피선거권에 대한 제한은 당해 공직 수행에 필요한 기본적 능력·자격 요구나 선거 공정성이라는 목적을 위하여 필요한 경우에 한하여야 함
• 기탁금 목적은 후보자 난립 저지를 통한 선거관리 효율성 제고 및 불법행위 제재금 사전확보로서 순수히 행정적 공익이나, 이로 제한되는 이익은 피선거권이라는 대단히 중요한 기본권이므로, 기탁금액은 불성실한 입후보를 차단하는 데 필요한 최소한에 그쳐야 하고 진지한 자세로 입후보하려는 국민의 피선거권을 제한하는 정도여서는 아니됨
• 2천만원은 대다수 국민에게 상당한 부담이 되며, 재력이 없는 서민층·20~30대 젊은 세대의 입후보를 사실상 봉쇄함
• 재력이 풍부한 자들에게는 입후보 난립방지 효과 전무; 재력 없는 진지한 입후보 지망자의 기회만 박탈
• 이중으로 300인 이상 500인 이하 선거권자 추천제도(제48조 제2항 제2호)가 이미 존재함에도 고액 기탁금을 별도 요구하는 것은 지나친 규제
• 2천만원 기탁금은 서민층·젊은 세대의 경제적 부담으로 인한 입후보 포기를 야기하므로 이들의 평등권과 피선거권 및 이들을 뽑으려는 유권자의 선택의 자유를 침해함

(2) 기탁금 반환기준의 위헌성

• 기탁금 국고귀속제도는 기탁금제도와 불가분이나, 그 기준 설정 역시 피선거권 행사를 위축시키지 않도록 필요한 최소한에 그쳐야 한다는 헌법적 한계를 가짐
• 선거는 당락 결정만이 목적이 아니라 국민의 다양한 정치적 의사가 표출되는 장이며, 낙선 후보자를 결과적으로 '난립후보'로 보아 제재를 가하는 것은 민주주의 본질(다원주의 및 소수자보호)에 위배됨
• 기탁금 반환의 기준득표율은 유효투표총수의 미미한 비율 수준에 머물러야 함
• 반환조항의 기준(유효투표총수의 20% 또는 후보자수 등분 이상)은 과도하게 높아 진지한 입후보희망자의 입후보를 가로막고, 일단 입후보한 자에게도 선거결과에 따라 부당한 제재를 가하며, 군소정당·신생정당의 정치참여 기회를 제약함
• 반환조항은 민주주의원리에 반하여 국민의 피선거권을 지나치게 침해함

(3) 비례대표의석배분방식 및 1인 1표제의 위헌성

민주주의원리 위반

• 선거제도는 ① 국민의 의사를 제대로 반영하고, ② 국민의 자유로운 선택을 보장하며, ③ 정당의 후보자 결정과정이 민주적이어야 하며, 그렇지 않으면 민주주의원리·국민주권원리에 부합하지 않음
• 정당명부식 비례대표제를 병행하는 한 정당에 대한 국민의 지지의사를 충실히 반영할 것이 요구되며, 정당에 대한 의석배분도 국민의 지지·선호와 일치되어야 함
• 현행 1인 1표제 하에서 지역구후보자에 대한 투표를 정당 지지로 의제하면 유권자는 지역구후보자와 정당 중 어느 일방만을 지지할 경우 자신의 진정한 의사를 반영시킬 수 없고 적극적으로 왜곡되어 표출됨
• 신생정당을 지지하는 유권자라도 사표 방지를 위해 기성정당 후보자에게 투표할 개연성이 높고, 이 투표들이 기성정당에 대한 지지로 계산됨으로써 정당의 독과점체제 고착, 신생정당의 국회진출 어려움 초래
• 자신의 지역구에 지지정당 소속 후보자가 출마하지 않은 유권자에게는 그 정당에 대한 지지를 나타낼 방법이 원초적으로 결여됨
• 공선법 제47조 제2항, 정당법 제31조는 비례대표후보자 선정의 민주적 절차를 당헌에 일임하여, 민주적 절차에 의한 비례대표후보자 결정이라는 헌법적 요청(헌법 제8조 제2항) 충족에 한계가 있음

직접선거원칙 위반

• 직접선거의 원칙은 선거결과가 선거권자의 투표에 의하여 직접 결정될 것을 요구함; 비례대표제하에서는 의원 선출뿐만 아니라 정당의 비례적 의석확보도 선거권자의 투표에 의하여 직접 결정될 것을 요구함
• 고정명부식을 채택한 것 자체는 직접선거원칙 위반 아님 — 비례대표후보자명단·순위·의석배분방식이 선거시 이미 확정되어 있고, 투표 후 사후개입이 없으며, 선거권자가 종국적 결정권을 보유하기 때문
• 그러나 1인 1표제 하에서 별도의 정당명부투표 없이 지역구후보자 투표를 정당투표로 의제하여 비례대표의석을 배분하는 것은 직접선거원칙에 반함
• 지역구선거는 본질적으로 '인물선거'이고 '정당선거'가 아님; 지역구선거에서 정당투표적 성격은 어디까지나 부차적·보충적 의미에 그침
• 정당명부에 대한 직접적 투표가 없으므로 비례대표의원 선출에 있어서는 유권자의 투표행위가 아니라 정당의 명부작성행위가 최종적·결정적 의의를 지님 — 직접선거의 원칙 위배

평등선거원칙 위반

• 평등선거의 원칙은 투표의 수적 평등뿐만 아니라 투표의 성과가치 평등, 즉 1표의 투표가치가 대표자선정이라는 선거 결과에 기여한 정도에서도 평등하여야 함을 의미함(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등)
• 정당소속 지역구후보자에게 투표하는 유권자의 표는 지역구의원 선출 + 비례대표의원 선출에 이중으로 기여하는 반면, 무소속후보자에게 투표하는 유권자의 표는 지역구의원 선출에만 기여함
• 지지정당이 지역구에 후보자를 추천하지 않아 어쩔 수 없이 무소속후보자에게 투표하는 유권자는 자신의 의사에 반하여 투표가치의 불평등을 강요당하게 됨 — 합리적 이유 없이 정당소속 후보자에게 투표하는 유권자와 무소속 후보자에게 투표하는 유권자를 차별하는 것이므로 평등선거원칙 위배
• 저지조항(봉쇄규정)은 본질적으로 정당에 대한 국민의 지지도를 정확하게 반영할 것을 전제로 하나, 현행 1인 1표제 하의 의석배분방식은 국민의 정당지지도를 왜곡하므로 저지선을 어느 선에서 설정하더라도 평등원칙에 위반됨

(4) 부수적 위헌선언

• 공선법 제189조 제1항이 위헌인 경우, 제2항(득표비율 산출방법), 제3항~제4항(의석 배분방법), 제5항~제6항(당선 결정), 제7항(선거 미종결시 배분)은 제1항의 부수규정으로서 독자적 규범적 존재의 의미를 잃으므로 함께 위헌선언

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4) 적용 및 결론

(가) 기탁금 2천만원 조항(제56조 제1항 제2호) — 위헌

법리 기탁금은 피선거권을 제한하므로 불성실한 입후보 차단에 필요한 최소한에 그쳐야 하며, 진지한 입후보 의사를 위축시킬 정도여서는 아니됨

포섭

• 2천만원은 저소득층·20~30대 청년세대에게 사실상 입후보 봉쇄로 작용하는 금액임
• 이미 300인 이상 선거권자 추천제도가 존재함에도 별도의 고액 기탁금을 요구하는 것은 이중 규제
• 재력 있는 자들에게는 난립방지 효과가 없으면서 재력 없는 진지한 입후보자의 기회만 박탈하는 구조적 불합리
• 서민층·젊은 세대가 대표기관인 국회에 진출하지 못하게 되어 대의제 원리 및 다원주의적 민주주의 정신에 본질적으로 반함

결론 공선법 제56조 제1항 제2호는 청구인들의 평등권, 피선거권 및 유권자의 선택의 자유 침해로 위헌

(나) 기탁금 반환·귀속 조항(제57조 제1항 제1호 지역구 부분, 제2항 미달 귀속 부분) — 위헌

법리 기탁금 반환기준도 피선거권 행사를 위축시키지 않도록 필요한 최소한에 그쳐야 하며, 낙선 후보자를 '난립후보'로 취급하는 것은 다원주의·소수자보호의 민주주의 정신에 위배됨

포섭

• 유효투표총수의 20% 기준은 과도하게 높아, 13% 이상 득표한 후보자에게도 기탁금 몰수 제재 부과(제16대 선거 강북구 을 사례)
• 후보자 7명 중 양대 정당 2명을 제외한 나머지 5명이 모두 '난립후보'가 되는 결과는 합리적이지 않음
• 군소·신생정당 후보자는 구조적으로 20% 기준 초과가 곤란하여 정치참여 기회를 제약함

결론 공선법 제57조 제1항 제1호 중 지역구국회의원선거에 관한 부분, 제2항 중 미달 시 국고귀속 부분은 민주주의원리에 반하여 피선거권을 지나치게 침해하므로 위헌

(다) 1인 1표제 및 비례대표의석배분방식(제146조 제2항, 제189조 제1항 ~ 제7항) — 위헌

(가) 제한되는 기본권

• 유권자인 국민의 선거권(헌법 제24조, 제41조 제1항): 비례대표국회의원에 대한 직접적·자유로운 선출권 미보장
• 무소속후보자에게 투표하는 유권자의 평등권: 투표가치 불평등 강요
• 저지선 미달 정당 및 해당 정당 투표 유권자의 평등권: 불합리한 저지선 기준에 따른 차별
• 간접적으로 입후보자의 피선거권도 침해

(나) 위헌 여부 심사

(1) 민주주의원리 위반 여부 정당명부식 비례대표제 병행 시 정당 지지의사를 충실히 반영할 것이 요구되나, 1인 1표제 하 지역구투표의 정당투표 의제는 국민의 지지의사를 적극적으로 왜곡하고, 신생정당 지지 유권자의 의사를 기성정당 지지로 계산하는 구조임

포섭: 지지하는 후보자와 정당이 다른 유권자는 어느 경우에나 자신의 진정한 의사를 반영시킬 수 없어 지지의사 왜곡이 불가피하고, 지역구에 지지정당 후보가 없는 유권자는 정당 지지를 표명할 방법 자체가 결여됨 → 민주주의원리·국민주권원리 위반

(2) 직접선거원칙 위반 여부 비례대표제하에서 직접선거원칙은 정당의 비례적 의석확보도 선거권자의 투표로 직접 결정될 것을 요구하나, 현행 방식은 정당명부에 대한 별도의 투표가 없어 정당의 명부작성행위가 최종적·결정적 의의를 가짐

포섭: 고정명부식 자체는 위헌이 아니나, 지역구선거는 본질적으로 인물선거로서 정당선거적 성격은 부차적·보충적에 불과하고, 정당명부에 대한 직접투표가 없는 현행 방식은 유권자가 비례대표의원 선출에 직접적 결정권을 전혀 갖지 못하므로 직접선거원칙 위배

(3) 평등선거원칙 위반 여부 투표의 성과가치 평등 요구에 따라, 정당소속 후보자에게 투표하는 유권자의 표는 이중 기여를 하는 반면 무소속후보자에게 투표할 수밖에 없는 유권자의 표는 비례대표 선출에 기여 불가 → 합리적 이유 없는 투표가치 불평등

포섭: 지지정당이 지역구에 후보를 추천하지 않아 어쩔 수 없이 무소속 후보자에게 투표하는 유권자는 자신의 의사에 반하여 투표가치의 불평등을 강요당함; 저지조항도 국민의 정당지지도를 왜곡하는 기준을 전제로 하여 저지선 설정 여하에 관계없이 평등원칙 위반

결론

• 공선법 제146조 제2항 중 "1인 1표로 한다" 부분은 국회의원선거에 있어 지역구국회의원선거와 병행하여 정당명부식 비례대표제를 실시하면서도 별도의 정당투표를 허용하지 않는 범위에서 헌법에 위반됨
• 공선법 제189조 제1항은 민주주의원리, 직접선거원칙, 평등선거원칙 위반으로 위헌; 제2항 ~ 제7항은 제1항의 부수규정으로 독자적 규범 의미 상실로 함께 위헌선언

최종 결론(주문)

• 공선법 제56조 제1항 제2호, 제57조 제1항 제1호 중 지역구국회의원선거 관련 부분, 동조 제2항 중 미달 시 국고귀속 부분, 제189조 제1항 내지 제7항: 헌법에 위반됨
• 공선법 제146조 제2항 중 "1인 1표로 한다" 부분: 다수대표제와 병행하여 정당명부식 비례대표제를 실시하면서도 별도의 정당투표를 허용하지 않는 한도에서 헌법에 위반됨
• 재판관 전원 일치 의견

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5) 보충의견 (재판관 권성)

요지 1인 1표제는 자유선거원칙에도 위반됨

근거 및 내용

• 자유선거원칙은 헌법에 명시되지 않았으나 국민주권원리, 의회민주주의원리 및 참정권 규정에서 근거를 찾을 수 있으며, 선거의 전 과정에 요구되는 선거권자의 의사형성의 자유와 의사실현의 자유(투표의 자유, 입후보의 자유, 선거운동의 자유)를 의미함 (헌재 1994. 7. 29. 93헌가4등; 헌재 1995. 4. 20. 92헌바29)
• 자유선거는 선거인의 결정의 자유를 침해할 수 있는 직접적·간접적 강제나 압력이 없는 선거를 의미하고, 자유선거원칙은 결정의 자유를 심하게 제한하는 모든 형태의 처분이나 법률로부터 선거인을 보호하는 원칙임 (BVerfGE 40, 11, 41; 66, 369, 380)
• 1인 1표제 하에서 유권자가 지지하는 후보자와 정당이 다를 경우 어느 한쪽에 대한 지지를 포기하지 않을 수 없고, 경우에 따라서는 투표 자체를 포기하도록 강제함 → 의사형성의 자유·결심의 자유를 부당하게 축소하여 투표의 자유 침해
• 자유선거원칙은 강제선거 금지도 의미하는바, 1인 1표제에 의하면 지역구 선거에서 기권하지 않는 한 비례대표선거에서도 기권이 불가능하여 비례대표선거권 행사가 사실상 강제됨 → 비전형적이나 자유선거원칙에 반함

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참조: 헌법재판소 2001. 7. 19. 선고 2000헌마91 결정