2008헌마491 공직선거법 제122조의2 등 위헌확인
1) 쟁점
적법요건 판단
- 공선법 제200조 제1항 중 "지역구국회의원" 부분: 청구인의 자기관련성 및 현재성 충족 여부
- 공선법 제122조의2 제1항 제1호 중 "지역구국회의원선거" 부분: 기본권 침해 가능성 등 적법요건 충족 여부
본안 판단
- 선거비용 보전 기준(유효투표총수의 10% 또는 15% 이상 득표)에 따라 후보자를 차별하는 것이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부
- 위 조항이 헌법 제116조 제1항의 기회균등 원칙에 위반되는지 여부
- 과잉제한금지 원칙에 위반되는지 여부
2) 사실관계
사건개요
- 청구인은 2008. 4. 9. 실시된 제18대 국회의원선거에서 청주시 상당구 지역구에 자유선진당 후보로 출마하였으나 유효투표총수 중 9.58%를 얻어 3위로 낙선함
- 청구인이 출마한 지역구에서는 이후 국회의원 궐원이 발생한 사실 없음
- 청구인은 2008. 7. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
침해의 원인이 되는 공권력 행사
- 공선법 제122조의2 제1항 제1호: 유효득표율 15% 이상이면 선거비용 전액, 10% 이상 15% 미만이면 선거비용 50%를 보전하되, 10% 미만 득표자는 보전 대상에서 제외하는 규정
- 공선법 제200조 제1항: 지역구국회의원 궐원 시 보궐선거 실시를 규정하며 차순위 득표자 승계를 허용하지 않는 규정
당사자 주장 요지
- 청구인: ① 선거비용 차등 보전은 합리적 이유 없는 차별로 평등권 침해, ② 경제적 부담으로 출마 포기를 야기하여 헌법 제116조 제1항 기회균등 원칙 위반, ③ 보전 기준(10%·15%)이 지나치게 높아 과잉제한금지 원칙 위반, ④ 공선법 제200조 제1항은 차순위 득표자 승계 방식이 국가경제상 합당하므로 위헌
- 중앙선거관리위원회 위원장: ① 선거비용 차등 보전은 재정부담 절감·금권선거 예방·선거과열 방지를 위한 정책적 결정이며, ② 모든 후보자에게 동등하게 적용되므로 평등권·기회균등 원칙과 무관, ③ 보궐선거 실시는 민주적 정당성 확보를 위한 것이며 차순위 승계 시 정당성 부족 등 문제 야기
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 공직선거법 제122조의2 제1항 제1호 (2005. 8. 4. 법률 제7681호) | 지역구국회의원선거에서 후보자 득표수가 유효투표총수의 15% 이상이면 선거비용 전액, 10% 이상 15% 미만이면 선거비용 50%를 보전; 10% 미만 득표자는 보전 없음 |
| 공직선거법 제200조 제1항 (2005. 8. 4. 법률 제7681호) | 지역구국회의원 등에 궐원·궐위 발생 시 보궐선거 실시 |
| 헌법 제11조 제1항 | 평등권; 합리적 근거 없는 차별 금지 |
| 헌법 제116조 제2항 | 선거공영제; 선거에 관한 경비는 법률이 정하는 경우를 제외하고는 정당·후보자에게 부담시킬 수 없음 |
| 헌법 제116조 제1항 | 선거운동에서의 기회균등 보장 |
결정요지
(1) 공선법 제200조 제1항 중 "지역구국회의원" 부분 — 각하
- 헌법소원심판은 청구인 스스로가 당해 법률규정과 법적 관련성이 있어야 하고, 당해 법률규정에 의하여 헌법상 보장된 기본권을 현재 침해당하고 있어야 함
- 헌법소원제도는 공권력 작용으로 헌법상의 권리를 침해받은 자가 구제를 구하는 주관적 권리구제절차라는 점이 본질적 요소임; 청구인의 구체적인 기본권 침해와 무관하게 법률의 위헌 여부를 심판·통제하는 절차가 아님
- 청구인이 출마한 지역구에서 국회의원 궐원이 생긴 사실이 없고, 청구인은 3순위로 낙선하였을 뿐이므로 공선법 제200조 제1항과 법적 관련성이 없음
- 장래 언젠가 위 규정에 의하여 권리침해를 받을 가능성이 있다고 하더라도 그러한 우려는 단순히 장래 잠재적으로 나타날 수 있는 것에 불과하여 권리침해의 현재성도 구비하지 못함
- → 자기관련성 및 현재성이 인정되지 않아 부적법하므로 각하
(2) 공선법 제122조의2 제1항 제1호 중 "지역구국회의원선거" 부분 — 기각
심사기준(평등원칙)
- 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙은 합리적 근거 없는 차별을 금지하는 상대적 평등을 의미함; 합리적 근거 있는 차별인가의 여부는 그 차별이 인간의 존엄성 존중이라는 헌법원리에 반하지 아니하면서 정당한 입법목적을 달성하기 위하여 필요하고도 적정한 것인가를 기준으로 판단되어야 함
- 평등원칙 위반 여부를 심사함에 있어 엄격한 심사척도에 의할 것인지, 완화된 심사척도에 의할 것인지는 입법자에게 인정되는 입법형성권의 정도에 따라 달라짐
- 선거비용 보전에 관한 제도는 각 나라 및 시대의 역사와 정치풍토 내지 정치문화에 따라 달리 형성될 수 있음; 헌법 제116조 제2항은 선거공영제의 내용과 제한에 관하여 입법자에게 그 권한을 위임하고 있음; 선거운동에서의 기회균등(헌법 제116조 제1항) 또한 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 합리적 차별이 정당한 경우에는 기회균등에서 차별을 둘 수 있음
- → 선거비용 보전의 요건·내용을 규정하는 것은 입법자에게 넓은 입법형성권이 인정되는 사항이므로, 차별취급이 재량권의 한계를 벗어나는지 여부에 관한 합리성 심사로 족함
합헌성 판단
- 선거는 국가의 공적 업무를 수행할 국민의 대표자를 선출하는 행위이므로 소요비용은 원칙적으로 국가가 부담하는 것이 바람직함; 선거공영제는 선거의 관리·운영비용을 국민 모두의 공평부담으로 하고자 하는 것임
- 선거공영제 운영비용은 세금으로 충당되므로 합리적으로 운영하여야 하고, 국가재정상황·정치상황·선거문화를 고려하여 비용이 무분별하게 사용되지 않도록 적절한 조치를 취하여야 함; 선거비용을 국가가 모두 부담할 경우 진지한 공직 취임 의사 없는 자 또는 선거를 개인적 목적에 악용하려는 자들이 자유롭게 입후보하여 후보자 난립 및 국가부담 비용의 급증, 중요 쟁점에 관한 국민적 논의 어려움 등 부작용이 생길 수 있음
- 이 사건 법률조항은 유효투표총수의 10% 또는 15% 이상 득표한 후보자에게만 선거비용을 보전하도록 하여 후보자 난립 방지라는 목적이 정당하고, 그 방법도 적정함
- 유효투표총수를 기준으로 선거비용 보전 여부를 결정하는 것이 가장 합리적인 방법인 점, 10% 또는 15% 이상을 득표하지 못한 후보자는 당선 가능성이 거의 없는 점, 제18대 국회의원선거에서 지역구 후보자 중 49.4%가 선거비용을 보전받은 점에 비추어 기준이 자의적으로 높은 것이 아님
- 국가는 선전벽보·선거공보·대담토론회·정책토론회·참관인 비용 등 선거에 필수적인 기본비용은 전적으로 부담하고 있으므로, 이 사건 법률조항으로 보전받지 못하게 되는 비용은 후보자가 개인적으로 지출한 것임; 또한 국가는 정당에 경상보조금·선거보조금을 지급하고 후보자는 후원금도 받을 수 있으므로 실질적으로 선거비용 전부를 후보자만이 부담하는 것은 아님
- → 이 사건 법률조항이 선거비용 보전에 있어 기준 득표율을 넘은 후보자와 그렇지 않은 후보자를 차별하는 데에는 선거공영제의 취지에 부합하는 합리적 이유가 있으므로, 입법재량권의 한계를 일탈하여 자의적으로 평등권을 침해한다고 할 수 없음
4) 적용 및 결론
① 공선법 제200조 제1항 중 "지역구국회의원" 부분 — 적법요건
- 법리: 헌법소원은 청구인의 자기관련성과 현재성을 갖춘 기본권 침해가 존재하여야 하는 주관적 권리구제절차임
- 포섭: 청구인이 출마한 지역구에서 국회의원 궐원이 생긴 사실이 없고 청구인은 단순히 3순위 낙선자에 불과하므로 공선법 제200조 제1항과 법적 관련성이 없음; 장래 잠재적 침해 가능성만으로는 권리침해의 현재성을 인정할 수 없음
- 결론: 자기관련성 및 현재성 불충족 → 각하
② 공선법 제122조의2 제1항 제1호 중 "지역구국회의원선거" 부분 — 평등권 침해 여부
- 법리: 선거비용 보전의 요건·내용 규정은 입법자에게 넓은 입법형성권이 인정되는 사항으로, 차별취급이 재량권 한계를 벗어나는지 여부에 관한 합리성 심사로 족함
(가) 제한되는 기본권
- 평등권(헌법 제11조 제1항): 합리적 근거 없는 차별을 금지하는 상대적 평등; 기준 득표율 미달 후보자를 선거비용 보전에서 배제하는 차별 취급이 문제됨
(나) 평등원칙에 의한 심사 — 합리성 심사
최종 결론(주문)
- 공선법 제200조 제1항 중 "지역구국회의원" 부분: 각하
- 공선법 제122조의2 제1항 제1호 중 "지역구국회의원선거" 부분: 기각
5) 반대의견
재판관 조대현, 재판관 송두환의 반대의견 — 이 사건 법률조항은 헌법에 위반됨
요지 및 근거
- 헌법 제116조 제2항은 "선거에 관한 경비는 법률이 정하는 경우를 제외하고는 정당 또는 후보자에게 부담시킬 수 없다"고 하여 선거공영제 및 선거경비 공공부담의 원칙을 천명함; 선거는 국가의 통치기관을 국민의 대표자로 구성하는 행위인 동시에 국민주권 및 대의민주주의를 실현하는 수단이므로 그 비용은 모든 국민이 공동으로 부담함이 마땅함
- 선거경비 공공부담은 헌법상 원칙이므로, 정당·후보자에게 선거경비를 부담시키려면 그 원칙의 예외를 두어야 할 합리적이고 충분한 이유가 있어야 함; 선거비용 중 필수적으로 필요한 부분은 국가가 모든 후보자에게 공평하게 보전하게 하고, 그 외에는 가급적 정당·후보자에게 부담시킬 수 없도록 하여야 하며, 이는 입법형성권 행사 시 당연히 준수되어야 하는 원리임
- 이 사건 법률조항이 보전 대상으로 규정한 선거비용은 국민의 대표자를 선출하기 위하여 꼭 필요하고 민주정치를 위하여 당연히 지불하여야 하는 비용이므로, 헌법 제116조 제2항의 선거경비 공공부담 원칙에 비추어 모두 국가가 부담함이 마땅함
- 이 사건 법률조항이 득표수 10% 미달 시 선거비용을 전혀 보전하지 않도록 한 것은 선거경비 공공부담 원칙의 예외를 두어야 할 합리적이고 충분한 이유 있는 범위를 넘어서 과도한 예외를 인정한 것임; 제18대 지역구 선거에서 득표순위 3위 후보자 245명 중 55.1%(135명)가 선거비용을 전혀 보전받지 못하였고, 청구인도 후보자 5인 중 3위로 9.58%를 득표하여 비교적 선전하였으나 전혀 보전받지 못함
- 유효투표총수 10% 미달 후보자를 공직에 취임할 진지한 의사가 없거나 선거를 개인 목적에 악용하려 한다고 단정하기 어렵고, 선거의 기능은 단순한 당락 결정 외에도 정치적 주장과 의견 개진, 국정 비판·시정 촉구, 다음 선거를 위한 정견 표명 등 정치광장 역할도 포함함; 10% 미만 득표 후보자의 선거참여를 제재 대상으로 인식해서는 안 됨
- 현행 공직선거법은 후보자 난립 방지를 위하여 이미 선거권자 추천제도(공선법 제48조 제1항 제2호), 기탁금 제도(공선법 제56조 제1항 제2호), 기탁금 국고귀속 제도(공선법 제57조 제1항 제1호) 등 유효·적절한 별도의 장치를 갖추고 있으므로, 선거비용 보전 범위를 중첩적으로 제한할 필요가 없음
- 선거비용 보전제한은 재력이 풍부한 자에게는 입후보 억제 효과가 전혀 없고, 재력이 부족한 유능한 정치인들의 정치참여만 제약하여 선거공영제의 정신에 명백히 위배됨; 거대정당 소속 후보자들은 대부분 선거비용을 전부 보전받는 반면 소수정당·무소속 후보자들은 보전받기 어려운 실정이어서 거대정당과 소수정당, 정당후보자와 무소속후보자 사이에 불평등 구조를 심화시켜 선거의 기회균등 보장이라는 헌법상 원칙에도 위배됨
결론: 이 사건 법률조항은 득표수에 따른 선거비용 보전 여부와 범위의 불합리한 차별로서 헌법 제116조 제2항이 천명한 선거경비 공공부담 원칙에 과도한 예외를 설정하고, 합리적 이유 없이 후보자들을 차별하며 입후보의 자유를 제한하는 것이므로 위헌
참조: 헌법재판소 2010. 5. 27. 선고 2008헌마491 결정
