2004헌마246 정당법 제25조 등 위헌확인
1) 쟁점
적법요건 판단
- 청구인 능력: 청구인(사회당)이 정당등록 취소 이후에도 헌법소원 청구인 적격을 가지는지 여부
- 권리보호이익: 이 사건 법률조항 위헌 결정 시 청구인의 주관적 권리 구제 가능성 존부
- 기본권 주체성: 결사의 자유·정당설립의 자유를 원용할 수 있는 주체인지 여부
본안 판단
- 정당법 제25조(5 이상의 시·도당 보유) 및 제27조(시·도당 1천 인 이상 당원 보유) 규정이 정당설립의 자유(헌법 제8조 제1항) 침해 여부
- 평등권(헌법 제11조) 침해 여부
2) 사실관계
사건개요
- 법률 제7190호로 개정된 정당법(2004. 3. 12. 공포·시행)은 정당등록요건으로 제25조에서 5 이상의 시·도당 보유, 제27조에서 시·도당 1천 인 이상의 당원 보유를 규정함
- 부칙 제2조·제3조에 따라 기존 등록 정당도 시행일로부터 180일 이내에 위 요건을 보완하여야 하고, 미보완 시 부칙 제4조에 따라 선거관리위원회가 등록 취소하도록 규정함
- 청구인(사회당)은 위 요건 충족이 군소정당에게는 사실상 불가능하다며 2004. 3. 26. 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 헌법소원심판 청구함
- 청구인은 2004. 4. 15. 실시된 제17대 국회의원총선거에서 의석을 얻지 못하고 유효득표총수의 100분의 2 미만을 득표하여, 2004. 4. 20. 정당법 제38조 제1항 제3호에 따라 등록 취소됨
- 등록 취소 이후에도 종래 사회당 명칭 사용·대외 정치활동 계속, 당헌·당대회·대표단·중앙위원회·시·도위원회 등 계속적 조직 구비
- 대표 신석준이 '사회당 2004', '사회당 2005' 명칭으로 창당준비위원회 결성신고를 하였으나 각 활동기간 만료일까지 정당등록 좌절됨
당사자 주장
- 청구인: 이 사건 법률조항의 정당등록요건은 지나치게 엄격하여 군소정당·신생정당의 정당정치 참여를 원천 봉쇄함. 전국규모성 및 조직 분산 요건은 입법자가 예단하여 정당설립의 자유를 제한해서는 안 됨. 헌법 제8조 제1항, 제11조, 제21조 제1항 침해 주장.
- 법무부장관(이해관계인): ① 등록 취소로 청구인은 헌법상 정당에 해당하지 않아 청구인능력 불인정, 권리보호이익도 소멸되었으므로 각하 주장. ② 본안에 관하여, 정당의 개념표지를 구체화함은 입법자 재량 영역이고, 5개 시·도당 구성 및 시·도당 1,000명 이상 당원 요건은 과도한 부담이 아니며 군소·신생정당과 기존정당을 불합리하게 차별하지 않음.
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 헌법 제8조 제1항 | 정당설립의 자유 및 복수정당제 보장 |
| 헌법 제8조 제2항 | 정당은 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 함 |
| 헌법 제11조 | 평등권 |
| 헌법 제21조 제1항 | 결사의 자유 |
| 정당법(법률 제7190호) 제25조 | 정당은 5 이상의 시·도당을 가져야 함 |
| 정당법(법률 제7190호) 제27조 | 시·도당은 1천 인 이상의 당원을 가져야 함 |
| 정당법 제4조 | 중앙당이 중앙선거관리위원회에 등록함으로써 정당 성립; 등록에는 제25조·제27조 요건 구비 필요 |
| 정당법 제38조 제1항 제1호 | 제25조·제27조 요건 미구비 시 등록 취소 |
| 정당법 부칙 제2조·제3조·제4조 | 기존 등록 정당은 시행일로부터 180일 이내에 법정 시·도당 수 및 법정당원 수 보완 요; 미보완 시 등록 취소 |
| 정당설립의 자유 | 정당을 설립하고 활동할 기본권; 헌법 제8조 제1항 전단 |
결정요지
(가) 적법요건 판단
- 청구인능력: 정당의 청구인능력은 정당법상 등록요건 구비에서 생기는 것이 아니라, 그 법적 성격이 권리능력 없는 사단이라는 점에서 인정됨. 청구인은 등록 취소 이후에도 종래 사회당 명칭 사용, 지속적 정치활동, 당헌·당대회·대표단·중앙위원회·시·도위원회 등 계속적 조직 구비 등에 비추어 등록정당에 준하는 권리능력 없는 사단으로서의 실질을 유지하고 있으므로, 청구인능력 인정.
- 권리보호이익: 정당설립의 자유는 등록된 정당에게만 인정되는 기본권이 아니라, 권리능력 없는 사단의 실체를 가진 정당에게도 인정됨. 이 사건 법률조항 위헌 결정 시 청구인이 종래 등록정당의 지위를 회복하지 못하더라도, 청구인이 등록정당의 지위를 갖추지 못한 것은 이 사건 법률조항 및 동일한 내용의 현행 정당법(제17조, 제18조) 때문이며, 장래에도 같은 내용의 기본권 제한이 반복될 위험이 있으므로 심판청구의 이익 인정.
(나) 기본권 침해 여부
- 정당설립의 자유와 결사의 자유의 관계: 정당설립의 자유는 헌법 제8조 제1항 전단에 규정된 기본권이며, 헌법 제21조 제1항 결사의 자유의 특별규정임. 이 사건에서 침해가 문제되는 기본권은 헌법 제8조 제1항 전단의 정당설립의 자유임.
- 평등권 침해 문제: 이 사건 법률조항은 모든 국민 및 정당에게 차별 없이 적용되는 것으로, 그 요건 충족이 어렵다는 사정은 규정 적용의 결과일 뿐, 평등권 침해 문제가 별도로 제기되지 않음.
(다) 정당설립의 자유의 의의와 내용
- 정당은 오늘날 대중민주주의에서 국민의 정치의사형성의 담당자이자 매개자로서 민주주의에 불가결한 요소이므로, 정당의 자유로운 설립과 활동은 민주주의 실현의 전제조건임.
- 헌법 제8조 제1항 전단의 정당설립의 자유는 정당설립의 자유만이 아니라 정당활동의 자유를 포함함. 정당설립의 자유만이 보장될 뿐 설립된 정당이 언제든지 다시 금지될 수 있거나 정당의 활동이 임의로 제한될 수 있다면, 정당설립의 자유는 사실상 아무런 의미가 없기 때문임. 따라서 정당설립의 자유는 당연히 정당의 존속과 정당활동의 자유도 보장하는 것임.
- 정당의 자유 주체는 정당을 설립하려는 개개인과 이를 통해 조직된 정당 모두임. 구체적으로 ① 자유로운 정당설립 및 정당가입의 자유, ② 조직형식·법형식 선택의 자유, ③ 정당해산·합당·분당의 자유, ④ 정당 일반 또는 특정 정당에 가입하지 아니할 자유, ⑤ 가입했던 정당으로부터 탈퇴할 자유 등 소극적 자유를 포함함.
(라) 정당의 개념표지 및 정당등록제도의 의의
- 우리 헌법 및 정당법상 정당의 개념적 징표: ① 국가와 자유민주주의·헌법질서 긍정, ② 공익 실현 노력, ③ 선거 참여, ④ 정강·정책 보유, ⑤ 국민의 정치적 의사형성 참여, ⑥ 계속적이고 공고한 조직 구비, ⑦ 구성원의 당원 자격 구비. 나아가 "상당한 기간 또는 계속해서" "상당한 지역에서" 국민의 정치적 의사형성에 참여해야 한다는 개념표지도 요청됨.
- 정당등록제도는 정치적 결사가 법률상 요건을 갖추어 관할 행정기관에 등록을 신청하고, 요건 충족 시 정당임을 법적으로 확인하는 제도로서, 정당 여부를 쉽게 확인하고 법률상 권리·의무관계를 명확히 할 수 있어 법적 안정성과 확실성에 기여함.
(마) 정당설립의 자유 침해 여부 심사기준
- "상당한 기간 또는 계속해서" "상당한 지역에서" 국민의 정치적 의사형성에 참여해야 한다는 개념표지를 법률 규정을 통해 구체화하는 것은 원칙적으로 입법자의 재량영역에 속함. 입법자는 우리나라 정당정치의 역사, 정당정치의 시대적 상황 및 지역적 특성, 국민 일반의 가치관·법감정, 규율로 인한 파급효과 등을 종합적으로 고려하여 정당의 시간적 계속성, 조직성 및 지역적 광범위성의 표지를 구체화할 수 있음.
- 심사기준: ① 입법목적이 헌법상 입법자가 추구할 수 있는 정당한 목적인지 여부, ② 입법목적 달성을 위해 이 사건 법률조항이 취하는 수단이 합리적인 비례관계를 유지하는지 여부.
4) 적용 및 결론
적법요건 판단
- 법리: 정당의 청구인능력은 정당법상 등록요건 구비 여부가 아니라 권리능력 없는 사단이라는 법적 성격에서 인정됨. 정당설립의 자유는 등록정당뿐 아니라 권리능력 없는 사단 실질을 가진 정당에게도 보장되며, 장래 동일한 기본권 제한 반복 위험이 있는 경우 심판청구의 이익이 인정됨.
- 포섭: 청구인은 등록 취소 이후에도 사회당 명칭 사용, 지속적 정치활동, 당헌·당대회·대표단·중앙위원회·시·도위원회 등 계속적 조직 구비를 유지하므로 권리능력 없는 사단으로서 실질을 보유하여 청구인능력 인정. 창당준비위원회 결성 시도가 반복적으로 좌절된 원인이 이 사건 법률조항에 있고 현행 정당법 동일 조항으로 인한 기본권 제한 반복 위험이 있으므로 심판청구의 이익 인정.
- 결론: 적법요건 충족.
본안 판단 — 정당설립의 자유 침해 여부
(가) 제한되는 기본권
- 정당설립의 자유: 정당의 설립·활동·존속을 자유롭게 할 권리. 헌법 제8조 제1항 전단 근거. 헌법 제21조 결사의 자유의 특별규정으로서 정당 관련 기본권 침해 심사의 기준이 됨.
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(1) 목적의 정당성
- 법리: 입법목적이 헌법상 입법자가 추구할 수 있는 정당한 목적인지 심사.
- 포섭: 제25조(5개 이상 시·도당)는 지역정당 배제, 제27조(시·도당 1천 인 이상 당원)는 군소정당 배제를 목적으로 함. 대의민주적 기본질서가 제기능을 수행하려면 의회 내 안정된 다수세력 확보가 필요하다는 점에서 군소정당 배제는 목적의 정당성 인정됨. 지역적 연고에 지나치게 의존하는 정당정치풍토가 문제시되고 있다는 점에서 지역정당 배제도 헌법적 정당성에 어긋난 입법목적이라 단정하기 어려움.
- 결론: 입법목적의 정당성 인정.
(2) 수단의 적합성 및 비례성
- 법리: 입법목적 달성을 위해 이 사건 법률조항이 취하는 수단이 합리적인 비례관계를 유지하는지 심사.
- 포섭: 종전 규정과 달리 "5 이상의 시·도당"과 "각 시·도당 1,000명 이상의 당원"이라는 두 가지 상수를 기준으로 하여 법정당원 수 5,000명 이상 확보를 요구하는 규정 형식으로 변경됨. 이는 특정 지역에만 조직이 형성되는 것을 막고, 5개 이상 시·도에 각 조직이 구성되고 조직 내 일정 수 이상의 당원이 활동할 것을 요구함으로써 선거단체 및 소규모 지역정치단체들이 무분별하게 정당에 편입되는 것을 억제하기에 적합한 수단임. 전국 정당으로서의 기능·위상을 충실히 하기 위해 5개의 시·도당을 구성하는 것이 필요하다는 입법자의 판단이 자의적이라 볼 수 없음. 각 시·도당 1,000명 이상의 당원 요건도 우리나라 전체 및 각 시·도의 인구를 고려할 때 군소정당 또는 신생정당에게도 과도한 부담이라 할 수 없음.
- 결론: 이 사건 법률조항은 "상당한 기간 또는 계속해서", "상당한 지역에서" 국민의 정치적 의사형성 과정에 참여해야 한다는 정당의 개념표지를 구현하기 위한 합리적인 제한이므로, 정당설립의 자유에 어느 정도 제한을 가하더라도 헌법적으로 정당화됨.
최종 결론
- 이 사건 법률조항은 정당설립의 자유를 침해하지 아니함.
- 주문: 청구인의 심판청구 기각 (재판관 전원 의견일치).
참조: 헌법재판소 2006. 3. 30. 선고 2004헌마246 결정
