2012헌마431 정당법 제41조 제4항 위헌확인
1) 쟁점
적법요건 판단
- 본문에 별도의 적법요건 판단 부분 없음 (본안 판단으로 직행)
본안 판단
- 정당등록취소조항(정당법 제44조 제1항 제3호): 국회의원선거에서 의석 미획득 + 유효투표총수의 2% 미득표 시 정당등록 취소 → 정당설립의 자유 침해 여부
- 정당명칭사용금지조항(정당법 제41조 제4항 중 제44조 제1항 제3호에 관한 부분): 등록취소된 정당의 명칭을 일정 기간 사용 금지 → 정당설립의 자유 침해 여부
2) 사실관계
사건개요
- 청구인 진보신당(등록일 2008. 3. 17.), 녹색당(등록일 2012. 3. 15.), 청년당(등록일 2012. 3. 19.)은 각각 중앙선거관리위원회에 등록되었다가 제19대 국회의원선거(2012. 4. 11.) 결과에 따라 2012. 4. 12. 등록취소된 정당임
- 각 정당의 득표율: 진보신당 1.13%, 녹색당 0.48%, 청년당 0.34%로 유효투표총수의 2% 미달
- 중앙선거관리위원회는 2012. 4. 12. 정당법 제44조 제1항 제3호에 따라 위 정당들의 중앙당 등록을 취소·공고함
- 청구인들은 정당명칭사용금지조항(제41조 제4항)에 의하여 '진보신당'·'녹색당'·'청년당' 명칭을 정당의 명칭으로 사용할 수 없게 됨
- 청구인 홍○화는 진보신당 대표, 이○주는 녹색당 대표, 강○희는 청년당 공동대표였던 사람임
청구 경위
- 청구인들은 2012. 5. 3. 정당명칭사용금지조항 위헌확인을 구하는 헌법소원심판 청구(2012헌마431)
- 같은 날 서울행정법원에 중앙선거관리위원회를 상대로 중앙당등록취소처분 취소 소 제기(2012구합14255)
- 위 소송 계속 중 정당등록취소조항에 대한 위헌법률심판제청신청(2012아1493)
- 서울행정법원이 2012. 11. 19. 위헌법률심판 제청(2012헌가19)
당사자 주장 요약
- 청구인들: 정당명칭사용금지조항은 입법목적 불분명, 유사명칭 금지 없어 수단 부적합, 침해의 최소성·법익 균형성 위반, 정당식별 불가로 정당정치 발전 저해 → 정당설립의 자유 침해
- 제청법원: 정당등록취소조항은 선거 결과라는 우연한 사정으로 정당 소멸 강제, 신생정당 축출·소수의견 정치적 결집 봉쇄, 헌법 제8조 제4항 취지 위반, 군소정당의 국회의원선거 참여 사실상 제한
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 정당법 제44조 제1항 제3호 (2005. 8. 4. 법률 제7683호) | 임기만료 국회의원선거에 참여하여 의석 미획득 + 유효투표총수의 2% 미득표 시 선거관리위원회가 정당 등록 취소 |
| 정당법 제41조 제4항 (2005. 8. 4. 법률 제7683호) | 제44조 제1항에 의해 등록취소된 정당의 명칭은 등록취소된 날부터 최초로 실시하는 임기만료 국회의원선거의 선거일까지 정당 명칭으로 사용 불가 |
| 헌법 제8조 제1항 | 정당설립의 자유 및 복수정당제 보장 |
| 헌법 제8조 제4항 | 목적·활동이 자유민주적 기본질서를 부정·제거하려는 정당도 헌법재판소 결정에 의해서만 해산 가능 |
| 헌법 제21조 제1항 | 결사의 자유 (정당설립의 자유의 일반규정) |
| 헌법 제37조 제2항 | 기본권 제한 시 비례원칙 |
결정요지
(1) 제한되는 기본권
- 헌법 제8조 제1항 전단의 정당설립의 자유: 헌법 제21조 제1항 결사의 자유의 특별규정으로서 국민 개인, 정당, '권리능력 없는 사단' 실체를 가진 등록취소된 정당에게도 인정되는 기본권
- 정당설립의 자유는 명시적 설립의 자유에 그치지 않고, 정당존속의 자유·정당활동의 자유·자신이 원하는 명칭을 사용하여 정당을 설립하거나 정당활동을 할 자유를 포함함
- 정당등록취소조항: 정당존속 및 정당활동의 자유를 제한
- 정당명칭사용금지조항: 원하는 명칭을 사용하여 정당을 설립·활동할 자유를 제한
(2) 정당의 헌법적 기능과 기본권 제한의 한계 — 법리 일반론
- 정당은 국민과 국가의 중개자로서 정치적 도관(導管) 기능을 수행하여 주체적·능동적으로 국민의 다원적 정치의사를 유도·통합함으로써 국가정책의 결정에 직접 영향을 미칠 수 있는 규모의 정치적 의사를 형성하는 민주주의의 필수불가결한 요소임
- 헌법 제8조 제1항은 정당설립의 자유를 일반적 결사의 자유로부터 분리하여 독자적으로 규율하고, 복수정당제를 제도적으로 보장함
- 입법자는 정당설립의 자유를 최대한 보장하는 방향으로 입법하여야 하고, 헌법재판소는 헌법 제37조 제2항에 따라 엄격한 비례심사를 하여야 함
- 정당설립의 자유를 제한하는 입법은 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요하고 불가피한 예외적인 경우에만 정당화될 수 있으며, 정당설립의 자유의 본질적 내용을 침해할 수 없음
- 헌법 제8조 제4항의 취지상, 단지 국민으로부터 일정 수준의 정치적 지지를 얻지 못한 군소정당이라는 이유만으로 정당을 국민의 정치적 의사형성과정에서 배제하기 위한 입법은 헌법상 허용될 수 없음
- 다만, 실질적으로 국민의 정치적 의사형성에 참여할 의사가 없거나 국민의 정치적 의사를 집약·결집하여 국가에 매개할 능력이 없는 정당을 배제함으로써 정당제 민주주의의 발전에 기여하고자 하는 한도에서 입법목적의 정당성은 인정 가능함
(3) 정당등록취소조항 — 과잉금지원칙 심사
- 목적의 정당성: 국민의 정치적 의사형성에 참여할 의사나 능력이 없는 정당을 배제하여 정당제 민주주의 발전에 기여 → 정당성 인정
- 수단의 적합성: 국회의원선거에서의 의석 확보 여부 및 득표율은 정당이 실질적으로 국민의 정치적 의사형성에 참여할 진지한 의사와 역량을 갖추었는지를 가늠할 수 있는 하나의 표지 → 적합성 인정
- 침해의 최소성: ① 단 한 번의 국회의원선거 결과로 정당을 취소할 것이 아니라 일정기간 동안 수회의 공직선거 참여 기회를 부여하고 그 결과에 따라 등록취소 여부를 판단하는 덜 제한적 방법 존재, ② 신생정당의 경우 처음부터 전국적 높은 지지를 받기 어렵다는 점을 감안하여 후보자를 추천한 선거구의 개수·분포 및 득표율 등을 종합하여 결정하는 방법 존재, ③ 현행 법체계(정당법 제44조 제1항 제1·2호, 정치자금법 제27조)만으로도 실질적 의사나 능력 없는 정당을 자연스럽게 배제할 수 있는 장치 충분히 마련, ④ 미국·독일·일본 등 외국 입법례에서도 선거 의석 확보 여부나 득표율은 정당의 선거 참여나 국고 지원 허용 여부를 결정하는 요소일 뿐, 정당의 존립 여부 자체를 결정하는 요소로 기능하는 경우 없음 → 침해의 최소성 불충족
- 법익의 균형성: 정당등록취소조항이 정당제 민주주의 발전이라는 공익 실현에 기여하는 효과는 불분명한 반면, 침해되는 정당설립의 자유의 공익적 가치는 매우 크고, 소수의견의 정치적 결집 봉쇄·정치적 다양성과 정치과정의 개방성 훼손·복수정당제 훼손이라는 부정적 효과가 발생하므로, 공익적 성과와 부정적 효과가 합리적인 비례관계를 현저하게 일탈 → 법익의 균형성 불충족
(4) 정당명칭사용금지조항 — 판단
- 정당명칭사용금지조항은 정당등록취소조항을 전제로 하는 조항이므로, 정당등록취소조항과 같은 이유에서 정당설립의 자유를 침해함
4) 적용 및 결론
쟁점 1. 정당등록취소조항의 위헌 여부
(가) 제한되는 기본권
- 헌법 제8조 제1항 전단의 정당설립의 자유: 정당존속의 자유 및 정당활동의 자유 포함
- 진보신당·녹색당·청년당의 등록취소로 정당존속 및 정당활동의 자유를 내용으로 하는 정당설립의 자유 제한됨
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(1) 목적의 정당성
- 법리: 실질적으로 국민의 정치적 의사형성에 참여할 의사나 능력이 없는 정당을 배제하여 정당제 민주주의 발전에 기여하려는 목적의 한도에서 정당성 인정 가능
- 포섭: 정당등록취소조항의 입법 취지는 회의록상 확인되지 않으나, 국민의 정치적 의사형성에 참여할 진지한 의사나 능력을 갖추지 못한 정당을 배제하여 정당제 민주주의 발전에 기여하려는 것으로 선해 가능함
- 결론: 입법목적의 정당성 인정
(2) 수단의 적합성
- 법리: 국회의원선거에서의 의석 확보 여부 및 득표율은 정당이 실질적으로 국민의 정치적 의사형성에 참여할 진지한 의사와 역량을 갖추었는지를 가늠할 수 있는 하나의 표지
- 포섭: 국회의원선거에서 원내 진출 및 일정 수준의 득표에 실패한 진보신당·녹색당·청년당에 대해 등록을 취소하는 것은 입법목적 달성에 유효한 수단
- 결론: 수단의 적합성 인정
(3) 침해의 최소성
- 법리: 정당등록의 취소는 정당의 존속 자체를 박탈하여 모든 형태의 정당활동을 불가능하게 하는바, 입법목적 달성에 지장이 없으면서 보다 덜 제한적인 방법이 있을 때에는 이를 채택하여야 함
- 포섭:
- 단 한 번의 국회의원선거 결과만으로 즉시 등록을 취소하는 것이 아니라 일정기간 동안 수회의 공직선거 참여 기회를 부여하고 그 결과에 따라 등록취소 여부를 판단하는 덜 제한적인 방법이 존재함
- 신생정당의 경우 처음부터 전국적으로 높은 지지를 받기 어렵다는 점을 감안하여 후보자를 추천한 선거구의 개수·분포 및 그 선거구에서의 득표율 등을 종합하여 등록취소 여부를 결정하는 방법도 존재함
- 현행 법체계상 정당법 제44조 제1항 제1·2호(법정 시·도당수 미달, 4년간 선거 미참여) 및 정치자금법 제27조(득표율 기준 국고보조금 차등 지급)만으로도 실질적 의사나 능력 없는 정당을 자연스럽게 배제할 장치가 충분히 마련되어 있음
- 미국·독일·일본 등 외국의 입법례에서도 선거 의석 확보 여부나 득표율이 정당 존립 여부 자체를 결정하는 요소로 기능하는 경우 없음
- 정당등록취소조항으로 인해 신생·군소정당은 등록취소 우려로 국회의원선거 참여를 포기하거나 소수의견의 정치적 결집을 봉쇄당하고 정치적 다양성과 정치과정의 개방성이 훼손될 수 있음
- 결론: 침해의 최소성 불충족
(4) 법익의 균형성
- 법리: 입법을 통하여 달성하려는 공익은 기본권 제한의 정도와 비례관계를 유지하여야 함
- 포섭: 정당등록취소조항이 정당제 민주주의 발전이라는 공익 실현에 기여하는 효과는 불분명한 반면, 침해되는 정당설립의 자유의 공익적 가치는 매우 크고, 헌법 제8조 제1항 후단의 복수정당제를 훼손하며 소수의견의 정치적 결집 봉쇄·정치적 다양성과 정치과정의 개방성 훼손이라는 부정적 효과가 발생함. 공익적 성과와 부정적 효과가 합리적인 비례관계를 현저하게 일탈함
- 결론: 법익의 균형성 불충족
→ 소결: 정당등록취소조항은 목적의 정당성·수단의 적합성은 인정되나, 침해의 최소성·법익의 균형성을 충족하지 못하여 과잉금지원칙에 위배, 청구인들의 정당설립의 자유 침해
쟁점 2. 정당명칭사용금지조항의 위헌 여부
- 법리: 과잉금지원칙을 위배한 정당등록취소조항을 전제로 하는 조항은 같은 이유에서 정당설립의 자유를 침해함
- 포섭: 정당명칭사용금지조항은 정당등록취소조항에 의하여 등록이 취소된 진보신당·녹색당·청년당의 명칭을 일정 기간 사용하지 못하게 하는 것으로서, 정당등록취소조항을 전제로 함
- 결론: 같은 이유에서 정당설립의 자유 침해
최종 결론(주문)
- 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 개정된 것) 제44조 제1항 제3호 및 제41조 제4항 중 제44조 제1항 제3호에 관한 부분은 헌법에 위반됨
- 재판관 전원의 일치된 의견
참조: 헌법재판소 2014. 1. 28. 선고 2012헌마431 결정
