97헌마38 종합생활기록부제도개선보완시행지침 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 직접성: 교육법시행령에 의해 대학이 학생선발권을 가지더라도, 국·공립대학의 경우 이 사건 제도개선시행지침에 의해 학생부에 대한 절대평가·상대평가 병행활용이 의무화되므로, 국·공립대학에 진학할 청구인들에 대한 기본권침해의 직접성 인정됨
• 보충성: 이 사건 제도개선시행지침은 행정소송으로 다툴 수 없음이 명백하고 달리 구제절차 없으므로, 헌법소원심판을 바로 청구할 수 있음

본안 판단

• 5·31 교육개혁방안(및 이를 구체화한 새대입제도시행 기본계획)에 대한 신뢰를 근거로, 이 사건 제도개선시행지침이 신뢰보호원칙 및 과잉금지원칙에 위배되어 평등권·균등하게 교육을 받을 권리를 침해하는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 대통령 자문기구인 교육개혁위원회가 1995. 5. 31. 5·31 교육개혁방안을 공표, 종합생활기록부(이하 "학생부") 제도를 도입하여 교과별 성취기준평가방식으로 1996학년도부터 전 학년 동시 실시하고, 1999학년도부터는 학생부만을 대학입학전형자료로 사용하기로 함
• 피청구인(교육부장관)이 1995. 12. 19. 교육부고시 제1995-8호로 새대입제도시행 기본계획을 발표하여 위 방안을 구체화함
• 청구인들은 이 제도에 따라 1999학년도 대학 입시에서 절대평가에 의한 학생부가 전형자료로 사용될 것으로 신뢰하고, 1996학년도에 특수목적고등학교(외국어고등학교, 이하 "특목고")에 입학함
• 그런데 1996학년도 1학기 중 일부 고등학교에서 고득점 동점자를 양산하는 이른바 점수 올려주기 사태가 발생하자, 피청구인은 1996. 6. 25. 1차 개선안(석차백분율 1% 범위 내 동일석차 인정)을 발표하였으나, 이에 대한 비판이 제기됨
• 이에 피청구인은 1996. 8. 7. 이 사건 종합생활기록부제도개선보완시행지침(이하 "이 사건 제도개선시행지침")을 발표하여 1999학년도까지 대학입학전형자료로 절대평가와 상대평가를 병행·활용하고, 2000학년도부터 절대평가를 적용하도록 함
• 청구인들은 1997. 1. 29. 위 지침 중 1999학년도까지 절대평가와 상대평가를 병행한다는 부분(이 사건 심판대상 항목)에 대해 헌법소원심판을 청구함

당사자 주장

청구인

• 5·31 교육개혁방안에 따라 1999학년도부터 절대평가에 의한 학생부로만 대학입학 전형을 실시하겠다는 국가의 약속을 믿고 특목고에 입학하였음. 그 후 이 사건 제도개선시행지침으로 상대평가 병행이 허용되어, 학교 간 학력격차가 반영되지 않는 상대평가에 의해 특목고 학생은 대학입학 전형에서 극히 불리해짐
• 이는 신뢰보호원칙에 위반되어 교육을 받을 권리·평등권 침해이며, 아무런 경과조치 없이 절대평가를 2000학년도 이후로 미룬 것은 과잉금지원칙에도 위배됨

피청구인

• 5·31 교육개혁방안은 처음부터 절대평가와 상대평가 병행을 예정하고 있었고, 학생부 반영방법은 대학의 자율에 일임되었음. 이 사건 제도개선시행지침은 세부사항 보완에 불과하며 청구인들의 신뢰이익이 침해된 바 없음
• 5·31 교육개혁방안은 대통령 자문기구의 의견으로 교육부장관이 그대로 수용할 것으로 결정·공표한 바 없으며, 보충성도 충족하지 못함

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제31조 제1항	균등하게 교육을 받을 권리
헌법 제11조 제1항	평등권
헌법재판소법 제68조 제1항	권리구제형 헌법소원; 단서에 의한 보충성 요건
교육법 제111조의2, 교육법시행령 제71조의2	대학의 학생선발권
교육법시행령 제71조의3 제1항	국·공립대학은 학생부를 필수입학전형자료로 활용
헌법상 법치국가원리(신뢰보호원칙)	법규나 제도의 존속에 대한 신뢰 보호; 합리적 신뢰를 바탕으로 형성된 법적 지위 보호 의무

결정요지

(가) 직접성 법규범이 집행행위를 예정하고 있더라도 법규범의 내용이 집행행위 이전에 이미 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 국민의 법적 지위를 결정적으로 정하는 것이어서 국민의 권리관계가 집행행위의 유무나 내용에 의하여 좌우될 수 없을 정도로 확정된 상태라면, 그 법규범의 권리침해의 직접성이 인정됨.

국·공립대학의 경우 이 사건 제도개선시행지침에 의해 절대평가와 상대평가를 병행·활용하여야 하므로, 상대평가에 의해 불이익을 입을 수 있는 청구인들이 국·공립대학에 진학할 경우 이 지침에 의해 바로 영향을 받을 수 있음. 따라서 기본권침해의 직접성 인정됨.

(나) 보충성 이 사건 제도개선시행지침은 행정소송으로 다툴 수 없음이 명백하고, 달리 구제절차 없음. 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판 바로 청구 가능.

(다) 신뢰보호원칙의 법리 헌법상 법치국가원리의 파생원칙인 신뢰보호의 원칙은, 국민이 법률적 규율이나 제도가 장래에도 지속할 것이라는 합리적인 신뢰를 바탕으로 이에 적응하여 개인의 법적 지위를 형성해 왔을 때, 국가로 하여금 그와 같은 국민의 신뢰를 되도록 보호할 것을 요구함. 따라서 법규나 제도의 존속에 대한 개개인의 신뢰가 그 법규나 제도의 개정으로 침해되는 경우에, 상실된 신뢰의 근거 및 종류와 신뢰이익의 상실로 인한 손해의 정도 등과 개정규정이 공헌하는 공공복리의 중요성을 비교교량하여, 현존상태의 지속에 대한 신뢰가 우선되어야 한다고 인정될 때에는 규범정립자는 지속적 또는 과도적으로 그 신뢰보호에 필요한 조치를 취하여야 할 의무가 있음.

이 원칙은 법률이나 그 하위법규뿐만 아니라 국가관리의 입시제도와 같이 국·공립대학의 입시전형을 구속하여 국민의 권리에 직접 영향을 미치는 제도운영지침의 개폐에도 적용됨.

(라) 신뢰보호원칙 위반 여부 — 다수의견

• 5·31 교육개혁방안은 대통령 자문기구인 교육개혁위원회가 대통령에게 보고한 자문기관의 의견으로서, 정부가 그대로 수용할 것인지·폐기할 것인지·변경수용할 것인지가 유동적인 상태에 있던 성질의 것임. 따라서 청구인들이 주장하는 신뢰침해는 자문기관의 교육개혁방안과 교육부가 발표한 이 사건 제도개선시행지침과의 차이에서 유래하는 것으로, 헌법이 보호할 가치가 있는 신뢰인지 의문임
• 다만 새대입제도시행 기본계획이 5·31 교육개혁방안을 구체화한 것으로 기본적 내용이 동일하므로, 이를 동일한 것으로 보고 이 사건 제도개선시행지침으로 내용이 어떻게 변경되었는지 검토함
• 이 사건 제도개선시행지침은, 5·31 교육개혁방안이 도입한 학생부제도의 본래 취지와 기능을 되살리기 위한 조치로서 성취기준평가방식에 의한 교과별 성적평가기준은 그대로 유지하되, 종전에 대학의 자율에 맡긴다고 하였을 뿐 구체적으로 적시하지 아니하였던 학생부기록의 반영방법에 관하여 1999학년도까지는 절대평가·상대평가 어느 방법이나 그 양자를 혼용하는 방법에 의하든지 대학이 자율적으로 정할 수 있음을 명시한 것이고, 교과별 석차의 기록방식을 석차백분율에서 석차 자체로 변경하고 동일석차 병기방법을 바꾼 것에 지나지 않음
• 5·31 교육개혁방안도 당초부터 교과별 석차를 학생부에 기록하고 반영방법을 대학에 일임하였으므로, 대학에 따라서는 교과별 석차를 기반으로 상대평가방법을 활용할 수 있었음. 이 사건 제도개선시행지침이 상대평가방식 활용 가능을 명시하였다 하여 제도의 내용에 근본적인 변경이 있었다고 볼 수 없음
• 결국 이 사건 제도개선시행지침은 5·31 교육개혁방안의 세부적 내용을 변경한 데 불과하여, 청구인들의 헌법상 보호할 가치가 있는 신뢰가 침해되었다고 볼 수 없음

(마) 과잉금지원칙 위반 여부 — 다수의견 이 사건 제도개선시행지침은 특목고·일반계 고등학교 등 모든 고등학교에 일률적으로 적용되고, 청구인들이 특목고에 입학하기 전에 공표된 5·31 교육개혁방안도 대학의 선택에 따라 학생부기록이 상대평가방식에 의해 대학입학전형자료로 사용될 수 있도록 허용하고 있었음. 이 사건 제도개선시행지침이 1999학년도까지 절대평가와 상대평가를 병행할 수 있도록 명시하였다 하여, 그 사실만으로 특목고인 외국어고등학교에 재학중인 청구인들에게 불리한 차별이 생겨나거나 균등하게 교육을 받을 권리가 침해된다고 볼 수 없음. 과잉금지원칙 위반 주장 이유 없음.

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4) 적용 및 결론

쟁점 1: 직접성

• 법리: 법규범의 내용이 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 법적 지위를 결정적으로 정하여, 집행행위의 유무나 내용에 의해 좌우될 수 없을 정도로 확정된 상태라면 직접성 인정됨
• 포섭: 국·공립대학의 경우 이 사건 제도개선시행지침에 의해 학생부에 절대평가·상대평가를 병행·활용하여야 하므로, 국·공립대학에 진학할 청구인들은 집행행위를 매개하지 않고 이 지침에 의해 바로 영향을 받음
• 결론: 직접성 인정

쟁점 2: 보충성

• 법리: 다른 법률에 구제절차가 있으면 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 헌법소원심판 청구 불가(헌법재판소법 제68조 제1항 단서)
• 포섭: 이 사건 제도개선시행지침은 행정소송으로 다툴 수 없음이 명백하고, 달리 구제절차 없음
• 결론: 보충성 충족, 헌법소원심판 청구 적법

쟁점 3: 신뢰보호원칙 위반 여부

• 법리: 법규나 제도의 존속에 대한 신뢰가 침해되는 경우, 신뢰의 근거 및 종류, 신뢰이익 상실로 인한 손해의 정도와 개정규정이 공헌하는 공공복리의 중요성을 비교교량하여 신뢰보호 필요성을 판단함. 제도운영지침의 개폐에도 동일하게 적용됨
• 포섭:
  • 청구인들이 신뢰한 5·31 교육개혁방안은 대통령 자문기구인 교육개혁위원회의 의견으로서, 정부에 의한 수용·폐기·변경수용 여부가 유동적인 상태의 것이었고, 헌법상 보호할 가치가 있는 신뢰의 근거로 삼기 어려움
  • 이 사건 제도개선시행지침은 5·31 교육개혁방안의 기본골격(성취기준평가방식·반영방법의 대학 자율)을 그대로 유지하고, 교과별 석차의 기록방법 등 세부사항만을 개선한 것에 불과함. 5·31 교육개혁방안도 당초부터 교과별 석차 기재 및 대학의 자율적 반영방법을 예정하고 있었으므로, 이 사건 제도개선시행지침이 상대평가방식 활용 가능을 명시하였다 하여 제도의 내용에 근본적 변경이 있다고 볼 수 없음
  • 따라서 청구인들의 헌법상 보호할 가치가 있는 신뢰가 침해되었다고 볼 수 없음
• 결론: 신뢰보호원칙 위반 없음, 평등권·균등하게 교육을 받을 권리 침해 주장 이유 없음

쟁점 4: 과잉금지원칙 위반 여부

• 법리: 이 사건 제도개선시행지침 시행 이전에 공표된 5·31 교육개혁방안도 대학의 선택에 따라 학생부 기록이 상대평가방식으로 활용될 수 있도록 허용하고 있었음
• 포섭: 이 사건 제도개선시행지침은 모든 고등학교에 일률적으로 적용되며, 절대평가·상대평가 병행 명시가 청구인들에게 불리한 차별을 창출하거나 균등하게 교육을 받을 권리를 침해한다고 볼 근거 없음
• 결론: 과잉금지원칙 위반 없음

최종 결론: 청구인들의 심판청구를 모두 기각함

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5) 반대의견 (재판관 조승형)

요지: 이 사건 심판대상 항목이 과잉금지원칙에 위반되지 않는다는 점에는 동의하나, 신뢰보호원칙에 위반된다는 의견

가. 이 사건 제도개선시행지침이 신뢰근거를 변경하였는지 여부

(1) 학생부제도의 원래 취지 — 절대평가원칙

• 학생부제도는 ① 종전 15등급 상대평가 내신제도의 비교육적 경쟁 해소를 위해 절대기준의 교육성취도를 평가하기 위해 도입된 점, ② 1996년 1학기 중간고사에서 이른바 점수 올려주기 사태가 발생하였는데, 상대평가 병행을 원래부터 예정했다면 점수 올려주기가 불필요했을 것이라는 점, ③ 1차 개선안에 대해 "15등급을 100등급화하는 것"이라는 비판이 제기되어 이 사건 제도개선시행지침으로 인위적 서열화를 포기한 경위 등을 종합하면, 학생부제도는 절대평가원칙으로 출발하였음이 명백함
• 학생부에 기재하는 과목별 석차는 대학에서 전공별·계열별·학과별 특성에 따라 일부 교과목 성적을 반영할 수 있도록 과목별 서열을 정한 것일 뿐이고, 종래 내신제도 하에서와 같은 '한 줄 세우기' 식 상대평가를 할 수 있다는 취지는 아님
• 이 사건 제도개선시행지침은 과목별 석차 외에 동석차 인원 병기를 도입함으로써, 비로소 학생부 기재만으로 학생들의 상대적 서열 산출이 가능해진 것이므로, 절대평가원칙이 절대평가와 상대평가 병행원칙으로 변경되었음
• 또한 절대평가의 적용시기도 1996학년도에서 2000학년도로 변경되었음

(2) 신뢰근거 제공기관과 변경기관의 상위에 관하여

• 교육개혁위원회가 비록 피청구인 소속 기구는 아니더라도, 동 위원회의 5·31 교육개혁방안 보고·공표는 피청구인이 새대입제도시행 기본계획으로 구체화하여 결정·공표한 교육정책의 형성과정으로 볼 수 있음
• 국민의 주관적 관점인 신뢰보호의 측면에서는 국가는 국민에 대하여 하나의 동일체로 등장한다고 할 것이므로, 국가공권력 중 누가 신뢰의 근거를 제공하고 누가 나중에 진로 변경을 현실화하는가는 신뢰보호의 판단에 있어서 큰 의미가 없음

나. 청구인들이 입은 불이익

• 피청구인이 절대평가원칙의 학생부제도를 먼저 시행하고 학생들의 학교 선택 후에 이 사건 제도개선시행지침으로 상대평가 병행을 허용함으로써, '한 줄 세우기' 식 상대평가방법으로 학생부를 활용하는 대학에서 청구인들이 불이익을 받을 것임은 명백함
• 그 불이익의 정도는 학생부 실질반영비율에 따라 달라지나, 상대적 서열화가 불가피한 선발기능의 특성상 그 차이는 무시할 수 없음

다. 신뢰보호원칙 위반 여부

• 법적 상태의 존속에 대한 개인의 신뢰는 법규범에 내재된 국가행위의 예견성 및 위험부담의 분배 관점에서 평가하여야 함
• 예견가능성: 5·31 교육개혁방안 및 새대입제도시행 기본계획 어디에도 학생부제도가 한시적·잠정적임을 명시한 바 없으므로, 청구인들은 절대평가원칙이 재학 중에 변경되리라고 예견할 수 없었음. 이를 근거로 한 학교 선택에 대하여 특별한 신뢰보호가 요구됨
• 위험부담 분배: 학생부를 둘러싼 이른바 점수 올려주기 사태는 제도 도입 당시 이미 예견 가능하였음에도, 피청구인은 학교·교원의 교육적 양심에 대한 신뢰를 바탕으로 안이하게 판단하여 교육과정평가원 설립도 전에 절대평가원칙의 학생부제도를 먼저 시행하는 중대한 잘못을 범함. 2개월도 안 되는 기간에 정책을 2번이나 변경하는 시행착오를 거듭하였고, 특목고·비평준화지역 학생 2만여 명에게 불안·초조·좌절을 야기함
• 이 사건 심판대상 항목이 추구하는 공익적 이유(학생부제도의 유지)는 정당하나, 이 사건 제도개선시행지침은 1996학년도 입학자에 대한 아무런 경과조치(예: 특목고에서 동일계 대학에 진학하는 자에 대한 비교평가방식 적용 등)나 구제조치를 두지 않았음
• 따라서 이 사건 제도개선시행지침으로 말미암아 청구인들이 입은 신뢰이익의 손상은, 이 사건 심판대상 항목이 추구하는 공익의 실현을 더 이상 정당화할 수 없을 정도로 과도하고, 경과조치 없이 신뢰이익을 침해한 것은 신뢰보호원칙에 위반됨

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참조: 헌법재판소 1997. 7. 16.자 97헌마38 결정