2005헌마872 공무원연금법 제47조 제2항 등 위헌확인
1) 쟁점
적법요건 판단
- 공동심판참가신청 적법 여부: 청구기간 내 신청인지, 청구인 추가 방식의 허용 가능성, 보조참가 전환 가능성
- 헌법소원 청구기간: 법 시행일(2005. 7. 1.)부터 기산, 90일 이내 청구 여부
본안 판단
- 소득심사제에 따른 퇴직연금 일부 지급정지가 재산권(진정소급입법 해당 여부, 신뢰보호원칙 위배 여부) 침해인지
- 퇴직연금 수급자와 퇴직연금일시금 수급자, 사업·근로소득자와 부동산임대소득자 등, 공공기관 종사자와 순수 민간부문 종사자, 법인세·소득세 납세의무자, 일반 근로자 사이의 차별로 평등권 침해인지
- 직업선택의 자유, 근로의 권리, 행복추구권 및 인간으로서의 존엄과 가치 침해 여부
2) 사실관계
사건개요
- 청구인들(강○현 외 865인, 강○식 외 1,116인) 및 공동심판참가인·보조참가인은 20년 이상 공무원으로 근무 후 2005. 7. 1. 이전에 퇴직하여 퇴직연금 또는 조기퇴직연금을 수급 중인 자들임
- 2005. 5. 31. 법률 제7543호로 개정된 공무원연금법 제47조 제2항(소득심사제 도입)이 2005. 7. 1.부터 시행되면서, 기존 퇴직연금 수급자에게도 소득월액이 전년도 평균임금월액 초과 시 퇴직연금 일부(1/2 범위 내)가 지급정지됨
- 부칙 제2항은 구 공무원연금법 제47조 제2항 개정규정을 시행일 이전에 급여 사유가 발생한 자에게도 적용하도록 함
- 청구인들은 2005. 9. 13.(2005헌마872), 2005. 9. 23.(2005헌마918) 각 헌법소원 청구함
공동심판참가 및 보조참가 경위
- 김○수, 김○곤: 2005. 9. 26. 청구인 추가 신청서 제출 → 청구기간 내 적법한 공동심판참가신청으로 처리
- 강○정 외 139인: 2007. 4. 3. 공동심판참가 신청 → 청구기간 도과로 공동심판참가는 부적법하나, 보조참가 요건 충족으로 보조참가인으로 처리
침해의 원인이 되는 공권력 행사
- 공무원연금법(2005. 5. 31. 법률 제7543호 개정) 제47조 제2항 및 부칙 제2항 단서 중 제47조 제2항 부분의 적용
청구인 주장 요지
- 기존 퇴직연금 수급자에 소득심사제 소급 적용 → 진정소급입법으로 헌법 제23조, 제13조 제2항 위반
- 퇴직 당시 예측 불가능한 제한으로 신뢰보호원칙 위반
- 퇴직연금일시금 수급자, 부동산임대소득자, 일반 근로자 등에 비한 차별로 평등권 침해
- 재취업 자유를 사실상 박탈하여 직업선택의 자유 침해
- 근로의 권리, 행복추구권, 인간으로서의 존엄과 가치 침해
행정자치부장관·연금공단 의견 요지
- 이 사건 심판대상조항 시행 이후 지급분에만 적용되므로 부진정소급입법에 해당하여 합헌
- 연금재정 개선·공무원연금제도 장기적 안정 운영이라는 공익이 신뢰이익에 우선
- 소득심사제는 연금의 성격상 연금에만 적용 가능한 법기술상 특성 존재
- 지급정지 대상 소득을 사업·근로소득에 한정한 것은 공적연금 소득심사제의 기본 취지에 부합
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 공무원연금법 제47조 제2항 (2005. 5. 31. 법률 제7543호 개정) | 퇴직연금·조기퇴직연금 수급자의 사업소득금액 또는 근로소득금액의 소득월액이 전년도 평균임금월액 초과 시 초과 구간별로 퇴직연금 일부 지급정지; 지급정지액은 퇴직연금의 1/2 초과 불가 |
| 공무원연금법 부칙 제2항 단서(괄호 제외) 중 제47조 제2항 부분 | 제47조 제2항 개정규정을 시행일 이전 급여 사유 발생자에게도 적용 |
| 소득세법 제19조 제2항 | 사업소득금액: 총수입금액에서 필요경비를 공제한 금액 |
| 소득세법 제20조 제2항 | 근로소득금액: 총급여액에서 근로소득공제를 한 금액 |
| 헌법 제23조 | 재산권 보장 |
| 헌법 제13조 제2항 | 소급입법에 의한 재산권 박탈 금지 |
| 헌법 제11조 제1항 | 평등권 |
| 헌법 제15조 | 직업선택의 자유 |
| 헌법 제32조 제1항 | 근로의 권리; 국가의 고용증진·적정임금 보장 노력 의무 |
| 헌법재판소법 제40조 제1항 | 민사소송·행정소송법 준용 |
| 민사소송법 제83조 제1항 | 공동소송참가 |
결정요지
(1) 공동심판참가 관련 절차 법리
- 헌법재판소법에 공동심판참가·보조참가 규정이 없으므로 민사소송법·행정소송법 관련 규정 준용 검토
- 법령에 대한 헌법소원에서 타인이 제기한 심판에 기본권 침해를 같이 주장하는 제3자가 관여하는 경우, 헌법소원 인용 시 제3자도 수혜를 받지만 각하·기각 시 별도 권익 침해 없으므로 행정소송법 제16조 준용 여지 없고, 민사소송법만 준용됨
- 목적이 청구인과 제3자에게 합일 확정되어야 할 경우 공동 청구인으로 심판 참가 가능(헌법재판소법 제40조 제1항, 민사소송법 제83조 제1항); 공동심판참가신청은 헌법소원 청구기간 내에 이루어져야 함
- 법령에 대한 헌법소원: 법령 시행과 동시에 기본권 침해를 받는 경우, 법령 시행된 사실을 안 날로부터 90일, 시행된 날로부터 1년 이내 청구
- 요건에 흠이 있는 공동심판참가신청도 보조참가 요건에 해당하면 보조참가로 처리 가능
(2) 공무원연금제도 및 퇴직연금의 법적 성격
- 공무원연금제도: 헌법 제7조 직업공무원제도와 보험원리에 입각한 사회보장제도의 하나; 급여의 종류·내용·기여금이 법률로 정해져 당사자 선택 불가, 급부와 반대급부 균형 원칙 미유지, 기여금 납부 강제 특성
- 공무원연금법상 각종 급여는 사회보장적 급여로서의 성격과 공로보상 내지 후불임금으로서의 성격을 함께 가짐
- 퇴직연금 수급권: 사회보장 수급권으로서의 성격과 재산권으로서의 성격을 함께 가지나, 퇴직일시금·퇴직수당에 비해 사회보장적·직업공무원제도적 성격이 강하므로 입법자에게 상대적으로 폭넓은 재량이 인정됨
- 퇴직연금 중 본인 기여금에 해당하는 부분은 후불임금 성격이 강하고, 국가·지방자치단체 부담금 부분은 은혜적·사회보장적 성격이 강함
- 퇴직연금의 사회보장적 성격에 비추어, 퇴직연금 지급정도는 원칙적으로 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금 상황 등을 참작하여 폭넓은 재량으로 결정 가능
(3) 소득심사제의 헌법적 정당성
- 퇴직연금 수급권은 전체적으로 재산권적 보호 대상이지만 이 제도의 목적은 퇴직 후 소득상실 보전에 있고 그 성격이 사회보장적이므로, 퇴직연금 수급자가 사업소득·근로소득을 얻게 된 경우 입법자는 폭넓은 재량으로 퇴직연금 지급 정도를 위 소득과 연계하여 일부 축소 가능
- 소득심사제에 의한 퇴직연금 일부 지급정지는 포괄위임금지원칙 위배 등 특별한 사정이 없는 한 위헌이 아님
(4) 소급입법에 의한 재산권 침해 법리
- 진정소급입법: 이미 종료된 사실관계·법률관계에 신법 적용 → 헌법상 원칙적으로 허용 불가, 특단의 사정 있는 경우에만 예외적 허용
- 부진정소급입법: 현재 진행 중인 사실관계·법률관계에 신법 적용 → 원칙적으로 허용, 다만 소급효 요구 공익과 신뢰보호 요청 사이 교량 과정에서 신뢰보호 관점이 입법형성권에 일정한 제한
(5) 신뢰보호원칙 법리
- 신뢰보호원칙은 헌법상 법치국가 원리로부터 파생; 기존 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적·정당한 반면, 법률 제·개정으로 야기되는 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하려는 공익적 목적이 신뢰 파괴를 정당화할 수 없는 경우 그 입법 불허
- 위반 여부 판단: 침해되는 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰 침해의 방법 對 새로운 입법으로 실현하려는 공익적 목적 등 종합 형량
(6) 평등권 심사기준
- 퇴직연금 수급권에 폭넓은 입법형성권이 인정되는 이상, 평등권 심사에 있어 입법자의 자의성 여부만 판단
- 자의금지원칙 심사요건: ① 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급하는 차별취급 존재 여부, ② 차별취급이 존재한다면 이를 자의적인 것으로 볼 수 있는지 여부; 차별대우를 정당화하는 객관적·합리적 이유가 존재하면 자의적이 아님
(7) 근로의 권리 법리
- 헌법 제32조 제1항의 근로의 권리는 생활의 기본적 수요를 충족시킬 수 있는 생활수단 확보와 인격의 자유로운 발현·인간의 존엄성 보장의 의의를 가지는 사회적 기본권으로서, 국가에 대하여 고용증진을 위한 사회적·경제적 정책을 요구할 수 있는 권리에 그침
4) 적용 및 결론
① 공동심판참가 적법성 판단
- 법리: 법령에 대한 헌법소원에서 공동심판참가는 민사소송법만 준용, 청구기간 내 신청 요건
- 포섭:
- 김○수, 김○곤: 퇴직연금 수급권자로 당사자적격 갖추고 청구기간 내인 2005. 9. 26. 청구인추가신청서 제출; 비록 청구인 추가는 당사자표시정정 범위 초과로 허용 불가하나, 위헌결정 시 이들에게도 효력이 미치므로 합일확정의 필요가 있어 적법한 공동심판참가신청으로 취급
- 강○정 외 139인: 청구기간 도과 후인 2007. 4. 3. 신청 → 공동심판참가 부적법; 그러나 위헌결정 시 법률상 이해관계 있으므로 보조참가 요건 충족, 보조참가인으로 처리
- 결론: 김○수, 김○곤의 공동심판참가신청 적법 인정; 강○정 외 139인은 보조참가인으로 처리
② 소급입법에 의한 재산권 침해 여부
- 법리: 이미 종료된 사실관계·법률관계에 적용되는 진정소급입법만 원칙적으로 허용 불가; 현재 진행 중인 법률관계에 적용은 부진정소급입법으로 원칙 허용
- 포섭: 이 사건 심판대상조항은 이미 발생하여 이행기에 도달한 퇴직연금 수급권의 내용을 변경함이 없이 시행일(2005. 7. 1.) 이후 장래 이행기가 도래하는 퇴직연금 수급권의 내용을 변경할 뿐이므로, 이미 종료된 과거의 사실관계·법률관계에 소급 적용되는 진정소급입법에 해당하지 않음; 신뢰보호원칙 위배 여부만 문제됨
- 결론: 소급입법에 의한 재산권 침해 문제되지 않음
③ 신뢰보호원칙 위배 여부
- 법리: 침해되는 이익의 보호가치·침해의 정도·신뢰 손상 정도 對 새로운 입법으로 달성하려는 공익적 목적 종합 형량
- 포섭:
- 공익: 공무원연금 재정 악화(1993년 이래 부족분 지속 증가, 2005년 6,096억 원 부족) 개선을 통한 공무원연금제도의 유지·존속 → 긴급하고 중요한 공익
- 신뢰의 정도: 퇴직연금 수급권은 사회보장적 성격상 급여 내용이 불변적이 아니며 국가 재정·사회정책적 상황에 따라 변경 가능; 퇴직연금 일부 지급정지제도가 이미 1975년부터 시행된 점; 수급자들은 기존 기준에 따른 연금 수급을 수동적으로 기대할 뿐, 그 신뢰에 기해 적극적인 투자 등의 조치를 취하는 것도 아닌 점
- 침해의 정도: 전년도 평균임금월액 초과 소득월액이 있는 경우에 한하여 그 초과 액수에 따라 1/2 범위 내 일부 지급정지; 지급정지 대상자가 소수이고 평균적 지급정지액도 적은 수준이어서 불이익이 크지 않음
- 결과: 보호해야 할 퇴직연금 수급자의 신뢰가치는 크지 않은 반면, 공무원연금 재정 파탄 방지 공익은 긴급하고 중요
- 결론: 신뢰보호원칙 위반 아님 → 재산권 침해 없음
④ 평등권 침해 여부
⑤ 직업선택의 자유 침해 여부
- 법리: 심판대상조항이 직업선택을 방해·강요하는 내용을 담고 있는지, 아니면 간접적 효과·반사적 불이익에 불과한지 판단
- 포섭: 이 사건 심판대상조항은 공적연금제도 특성상 사업·근로소득이 있는 경우 퇴직연금 일부를 지급정지하는 것일 뿐, 직업선택의 자유를 직접 제한하는 내용 없음; 설령 재취업에 부정적 영향을 끼친다 해도 소득심사제에 따른 간접적 효과 내지 반사적 불이익에 불과; 전년도 평균임금월액(2006년 기준 약 254만 원) 초과 소득월액 있는 경우에만 1/2 범위 내 일부 지급정지이므로 감액 대상은 비교적 소득이 높은 계층에 한정; 이들 고소득자도 재취업 시 수입(소득액 + 감액된 퇴직연금)이 미취업 시 수입(퇴직연금액)보다 더 큼
- 결론: 직업선택의 자유 침해 없음
⑥ 근로의 권리 침해 여부
- 법리: 근로의 권리는 사회적 기본권으로서 국가에 대해 고용증진 관련 사회적·경제적 정책을 요구할 수 있는 권리에 그침
- 포섭: 이 사건 심판대상조항은 근로의 권리를 직접 제한하는 내용 없음; 사업·근로소득을 얻는 수급자에 대한 퇴직연금액 감소는 소득심사제에 따른 간접적 효과 내지 반사적 불이익에 불과; 감액 대상은 고소득 계층에 한정되고 이들도 재취업 시 수입이 더 크므로 국가가 퇴직연금 수급자의 근로활동에 지장을 초래하는 지경에 이르렀다고 보기 어려움
- 결론: 근로의 권리 침해 없음
⑦ 행복추구권 및 인간으로서의 존엄과 가치 침해 여부
- 결론: 재산권, 평등권, 직업선택의 자유, 근로의 권리 침해 없다고 판단한 이상 같은 이유에서 행복추구권 및 인간으로서의 존엄과 가치도 침해하지 않음
최종 결론
- 심판청구를 모두 기각 (관여 재판관 전원 일치)
참조: 헌법재판소 2008. 2. 28. 선고 2005헌마872 결정
