2013헌바170 사립학교교직원 연금법 제42조 제1항 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 심판대상 한정: 청구인은 사립학교 교원으로서 공무원연금법 고유의 위헌성을 다투는 것이 아니므로, 심판대상을 구 사립학교교직원 연금법 제42조 제1항 전문 중 공무원연금법 제64조 제1항 제1호 준용 부분(이하 '감액조항') 및 사립학교교직원 연금법(2009. 12. 31. 법률 제9908호) 부칙 제1조 단서 중 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에 관한 부분(이하 '부칙조항')으로 한정함
• 재판의 전제성: 당해 사건(서울남부지방법원 2010가합22201 퇴직급여환수 및 감액결정무효확인) 계속 중, 위헌제청신청 기각 후 헌법소원심판 청구 — 적법요건 충족

본안 판단

• 감액조항: 헌재 2008헌가15 헌법불합치결정의 기속력 저촉 여부 / 재산권·인간다운 생활을 할 권리 침해 여부(과잉금지원칙) / 평등원칙 위배 여부(국민연금법상 사업장가입자·근로기준법상 근로자와의 차별)
• 부칙조항: 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙 위반으로 재산권 침해 여부(진정소급입법 해당 여부 및 예외적 허용 여부)

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인은 사립학교 교원으로 근무 중, 폭력행위등처벌에관한법률위반(집단·흉기등상해)죄로 징역 10월 선고받아 판결이 확정(서울중앙지방법원 2008노3024)되고, 사립학교법에 의하여 당연퇴직함
• 헌재는 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에 대하여 헌법불합치결정을 선고하면서 잠정적용 시한을 2008. 12. 31.로 정하였으나(헌재 2007. 3. 29. 2005헌바33), 그 시한까지 개선입법이 이루어지지 않아 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호는 효력 상실함
• 효력 상실로 인해 사립학교교직원 연금법 제42조 제1항도 위 조항을 더 이상 준용할 수 없게 되어, 사립학교교직원연금공단은 청구인에게 퇴직수당 전부 및 퇴직연금 전액(2009. 4.부터 2010. 7.까지)을 지급함
• 이후 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 개정으로 제64조 제1항 제1호에 '직무와 관련 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상 명령에 따르다가 과실로 인한 경우' 제외 규정 삽입, 그 부칙 제1조 단서는 '2009. 1. 1.부터 적용'으로 규정함. 사립학교교직원 연금법(2009. 12. 31. 법률 제9908호) 부칙 제1조 단서도 동일하게 소급적용을 규정함
• 사립학교교직원연금공단은 이미 지급한 퇴직수당 및 퇴직연금의 2분의 1을 환수하고, 이후 퇴직연금의 2분의 1 감액 지급 결정함
• 청구인은 위 환수결정·감액결정 무효확인 소 제기(서울남부지방법원 2010가합22201) 및 위헌제청신청 기각 후 헌법소원심판 청구함

당사자 주장(청구인)

• 감액조항: 과실범만을 감액사유에서 제외한 개선입법은 헌재 2008헌가15 결정의 취지를 충분히 반영하지 못한 것으로 위헌성 있음
• 부칙조항: 2009. 1. 1.부터 2009. 12. 31.까지 입법공백으로 전액 지급된 퇴직급여 등을 소급하여 환수하도록 함은 소급입법금지원칙 위반으로 재산권 침해

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 사립학교교직원 연금법 제42조 제1항 전문(2009. 12. 31. 개정, 2013. 3. 23. 개정 전) 중 공무원연금법 제64조 제1항 제1호 준용 부분(감액조항)	단기·장기급여의 제한 등에 관하여 공무원연금법 제64조를 준용; 공무원연금법 제64조 제1항 제1호 — 재직 중 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우(직무와 관련 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상 명령에 따르다가 과실로 인한 경우 제외) 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부 감액 지급(기여금 총액+이자 이하로 감액 불가)
사립학교교직원 연금법(2009. 12. 31. 법률 제9908호) 부칙 제1조 단서 중 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에 관한 부분(부칙조항)	제42조에 따라 준용하는 공무원연금법 제64조(개정규정)는 2009. 1. 1.부터 적용
헌법 제23조 제1항	모든 국민의 재산권 보장; 내용과 한계는 법률로 정함
헌법 제13조 제2항	소급입법에 의한 재산권 박탈 금지
헌법 제11조 제1항	평등권; 성별·종교·사회적 신분에 의한 차별 금지
재산권	사립학교교직원 연금법상 퇴직급여·퇴직수당을 받을 권리 — 사회보장수급권인 동시에 헌법 제23조에 의하여 보장되는 경제적 가치 있는 권리
평등권	같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 취급; 자의적 차별 금지; 헌법 제11조 제1항

결정요지

[감액조항 — 합헌]

• 헌법불합치결정 기속력 저촉 여부: 헌재 2008헌가15 결정의 이유를 살피면, 교원의 '신분이나 직무상 의무'와 관련이 없는 범죄의 경우에 퇴직급여 감액사유로 삼는 것이 기본권을 침해한다고 판시한 것임. 교원의 직무와 관련이 없는 범죄라 할지라도 고의범의 경우에는 교원의 법령준수의무·청렴의무·품위유지의무 등을 위반하는 것으로 볼 수 있으므로 이를 감액사유에서 제외하지 아니하더라도 위 헌법불합치결정의 취지에 반하지 않음 → 기속력 저촉 없음

• 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부 — 과잉금지원칙

  (가) 제한되는 기본권: 사립학교교직원 연금법상 퇴직급여·퇴직수당을 받을 권리는 사회보장수급권인 동시에 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권임

  (나) 과잉금지원칙에 의한 심사

  (1) 목적의 정당성·수단의 적합성: 교원은 공적 제도보장으로서의 교육을 담당하는 자로서 재직 중 직무전념의무·법령준수의무·명령복종의무·비밀엄수의무·품위유지의무 등을 부담함. 감액조항은 재직 중 직무관련 범죄 및 직무와 관련 없는 고의범으로 금고 이상의 형을 선고받은 경우에 퇴직급여 등을 감액함. 신분이나 직무상 의무를 다하지 못한 교원과 성실히 근무한 교원을 동일하게 취급하는 것은 불합리하고, 차이를 둠으로써 교원범죄를 예방하고 성실 근무를 유도하는 효과를 고려한 것이므로 입법목적 정당. 신분이나 직무상 의무와 관련된 범죄로 금고 이상의 형을 선고받은 자에 대하여 퇴직급여 등을 감액하는 것은 수단의 적합성 충족

  (2) 침해의 최소성: 감액조항은 금고 이상의 형을 받은 모든 범죄를 포괄하지 않고, 입법목적 달성에 필요한 범죄의 유형과 내용 등으로 그 범위를 한정함. '직무와 관련 없는 과실로 인한 경우' 및 '소속 상관의 정당한 직무상 명령에 따르다가 과실로 인한 경우'는 감액사유에서 제외함. 비록 직무와 관련 없는 범죄라 하더라도 고의범의 경우 그에 대한 법률적·사회적 비난가능성, 교직 신뢰 실추 가능성은 직무관련 범죄보다 큰 경우도 충분히 예상 가능하므로 감액사유를 직무관련사유로만 한정하지 않는 것이 곧바로 비례원칙 위반이라 할 수 없음(헌재 1995. 7. 21. 94헌바27등 참조). 또한 국가 및 법인 부담 부분만 감액하고 본인의 개인부담금 부분은 보장하여 침해 최소화 → 침해의 최소성 충족

  (3) 법익의 균형성: 감액조항이 달성하는 공익은 공교육 수행자인 교원의 법령준수·성실 근무 유도 및 교원에 대한 국민의 신뢰 유지로서 중요성이 작지 않음. 구법조항과 달리 직무와 관련 없는 과실범 및 소속 상관의 정당한 직무상 명령에 따르다가 과실로 인한 경우를 감액사유에서 제외하여 침해되는 사익을 최소화하였으므로, 달성하려는 공익이 침해되는 사익보다 큼 → 법익의 균형성 충족

  → 재산권·인간다운 생활을 할 권리 침해하지 아니함

• 평등원칙 위배 여부: 사립학교교원연금은 국민연금과 달리 국가와 학교법인이 다른 당사자인 교원의 사회보장을 직접 담당하며 교원근무관계의 기능유지라는 측면도 함께 도모함. 퇴직수당도 근로보상적 성격 외에 사회보장적·공로보상적 성격을 가지며, 보장 범위도 법정퇴직금과 차이 있음. 교원은 국민 전체에 대한 봉사자로서 품위손상행위 금지·법령준수·청렴·성실의무 등을 부담하며 신분상 제재 근거도 있음(사립학교법 제61조). 구 사립학교연금법조항과 달리 교원 신분이나 직무와 관련 없는 과실범은 감액사유에서 제외하고, 감액 수준도 국가 및 법인 부담 부분에 한정한 점 등에 비추어, 근무관계의 충실·법령준수 등 의무 위반 여부를 판단기준으로 삼은 것이 국민연금법상 사업장가입자 또는 근로기준법상 근로자와 비교하여 합리적 이유 없는 차별적 취급이라 단정할 수 없음 → 평등원칙 위배 없음

[부칙조항 — 위헌]

• 소급입법금지원칙 법리: 헌법 제13조 제2항은 소급입법에 의한 재산권 박탈을 금지함. 기존의 법에 따라 형성되어 이미 굳어진 개인의 법적 지위를 사후입법으로 박탈하는 소급입법은 개인의 신뢰보호와 법적 안정성을 내용으로 하는 법치국가원리에 의하여 특단의 사정이 없는 한 헌법적으로 허용되지 아니함이 원칙. 다만 ① 국민이 소급입법을 예상할 수 있었거나 법적 상태가 불확실하고 혼란스러워 보호할 만한 신뢰이익이 적은 경우, ② 소급입법에 따른 당사자의 손실이 없거나 아주 경미한 경우, ③ 신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우에는 예외적으로 허용됨(헌재 1999. 7. 22. 97헌바76 참조). 소급입법이 금지되는 주된 이유는 사안 발생 전 행위시법으로 충분히 처리할 수 있었음에도 사후에 제정된 법을 통해 과거를 자의적으로 규율하여 법적 신뢰를 깨고 국민의 권리를 침해하는 것을 방지하기 위함(헌재 2011. 3. 31. 2008헌바141 참조). 따라서 소급입법이 예외적으로 허용되기 위해서는 소급입법을 허용할 수밖에 없는 공익상의 이유가 인정되어야 하며, 예외사유 해당 여부는 매우 엄격하게 판단하여야 함

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4) 적용 및 결론

가. 감액조항 — 헌법불합치결정 기속력 저촉 여부

• 법리: 헌법불합치결정의 기속력은 결정의 주문뿐만 아니라 결정이유에도 미치며, 위헌성 판단의 핵심 취지에 반하는 개선입법은 기속력에 저촉됨
• 포섭: 헌재 2008헌가15 결정은 교원의 '신분이나 직무상 의무'와 관련 없는 범죄를 퇴직급여 감액사유로 삼는 것이 기본권 침해라고 판시한 것임. 교원이 직무와 관련 없는 고의범을 저지른 경우에는 법령준수의무·청렴의무·품위유지의무 위반으로 볼 수 있으므로 이를 감액사유에서 제외하지 않더라도 위 결정 취지에 반하지 않음
• 결론: 기속력 저촉 없음

나. 감액조항 — 재산권·인간다운 생활을 할 권리 침해 여부

• 법리: 과잉금지원칙 — 목적의 정당성·수단의 적합성·침해의 최소성·법익의 균형성 모두 충족해야 함
• 포섭 — 침해의 최소성: 감액조항은 직무관련 범죄 및 직무 무관 고의범에 한하여 감액사유를 한정하고, 직무 무관 과실범은 제외함. 직무 무관 고의범이라 하더라도 법률적·사회적 비난가능성과 교직 신뢰 실추 가능성이 크고, 범죄 유형별 입법적 구분에 기술적 어려움도 있으므로 직무관련사유로만 한정하지 않는 것이 비례원칙 위반이라 할 수 없음. 감액의 범위도 국가·법인 부담 부분에 한정하여 본인 개인부담금 부분은 보장함
• 포섭 — 법익의 균형성: 구법조항과 달리 과실범을 제외하여 침해되는 사익을 최소화함. 공교육 담당 교원에 대한 국민 신뢰 유지라는 공익이 퇴직급여 일부 감액이라는 사익의 침해보다 큼
• 결론: 재산권·인간다운 생활을 할 권리 침해하지 아니함

다. 감액조항 — 평등원칙 위배 여부

• 법리: 비교집단 간 차별이 합리적 이유 없는 자의적 차별인지 여부 심사
• 포섭: 사립학교교원연금은 국민연금과 달리 교원근무관계의 기능유지라는 측면도 도모하고, 재원·보장범위에서 국민연금·법정퇴직금과 근본적 차이 있음. 교원은 국민 전체 봉사자로서 품위손상행위 금지·법령준수·청렴·성실의무 등 부담함. 직무 무관 과실범을 감액사유에서 제외하고 감액 범위도 국가·법인 부담 부분에 한정하여 근무관계의 충실·의무 위반 여부를 기준으로 삼는 것은 합리적 이유 있는 차별임
• 결론: 평등원칙 위배 없음 → 감액조항 합헌

라. 부칙조항 — 소급입법금지원칙 위배 여부

• 법리: 이미 완성된 사실·법률관계를 규율하는 진정소급입법은 원칙적으로 금지됨. 예외적 허용 여부는 매우 엄격하게 판단; 예외사유: 소급입법 예상 가능 또는 법적 상태의 불확실성으로 신뢰이익 적음 / 손실 없거나 경미 / 신뢰보호 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상 사유 존재
• 포섭 — 진정소급입법 해당 여부: 부칙조항은 청구인이 이미 이행기가 도래하여 수령 완료한 2009년 4월분부터 12월분까지의 퇴직연금에 대하여 사후적으로 소급 적용되어 환수를 명하는 것으로서, 이미 완성된 사실·법률관계를 규율하는 소급입법에 해당함
• 포섭 — 예외적 허용 여부:
  • 신뢰이익의 정도: 헌재 헌법불합치결정 후 잠정적용 시한(2008. 12. 31.)까지 상당한 시간적 여유가 있었음에도 국회가 개선입법을 하지 않았고, 그로부터 다시 1년이 경과한 2009. 12. 31.에야 공무원연금법이 개정됨. 2009. 1. 1.부터 2009. 12. 31.까지 입법공백은 전적으로 또는 상당부분 국회가 개선입법을 하지 않은 것에 기인하며, 이에 대한 퇴직 교원들의 잘못이나 책임이 없음. 그 기간 동안 온전히 지급받은 퇴직교원들이 소급 환수를 예상하지 못하였다 볼 수 있고, 신뢰이익이 작다고 할 수 없음
  • 공익의 중대성: 부칙조항이 달성하려는 공익(교원범죄 예방, 성실 근무 유도, 신뢰 제고, 제재 실효성)은 당연퇴직 및 장래 퇴직연금 감액 방법으로도 충분히 달성 가능함. 부칙조항으로 추가로 보전되는 공익은 사립학교교직원연금공단의 재정 보전이라는 금전적·재정적 이익에 불과하고, 적용 대상 교원 수 및 환수금액 규모도 크지 않음. 오히려 헌재 헌법불합치결정에 대한 입법자의 입법개선의무 준수에 대한 신뢰는 사법기관과 입법기관 전체에 대한 객관적 신뢰이므로, 신뢰보호의 요청이 공익상 사유에 우선함
• 결론: 부칙조항은 헌법 제13조 제2항이 원칙적으로 금지하는 진정소급입법에 해당하고, 예외적으로 허용되는 경우에도 해당하지 아니하므로, 소급입법금지원칙에 위반하여 청구인의 재산권 침해 → 부칙조항 위헌

최종 결론(주문)

• 감액조항 — 헌법에 위반되지 아니함
• 부칙조항 — 헌법에 위반됨

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5) 반대의견

가. 재판관 이정미, 재판관 이진성의 감액조항에 관한 반대의견

• 요지: 감액조항이 직무와 관련 없는 고의범의 경우 죄질·반국가적 범죄 여부·파렴치 범죄 여부 등을 묻지 아니하고 일률적으로 퇴직급여 등 감액사유로 규정하는 점에서 재산권 및 평등권 침해

(가) 재산권 침해 여부 — 과잉금지원칙

(1) 목적의 정당성·수단의 적합성: 다수의견과 동일하게 인정

(2) 침해의 최소성:

• 입법자는 입법목적 달성을 위한 여러 수단 중 기본권을 가장 최소로 침해하는 수단을 선택해야 함(헌재 1998. 5. 28. 96헌가5)
• 범법 교원에 대한 제재는 일차적으로 징계·형사처벌·당연퇴직으로 공익목적을 충분히 달성할 수 있음. 퇴직급여 감액이라는 추가 제재는 다른 수단으로는 입법목적 달성이 불가능한 특별한 사정이 있을 때에만 정당화됨
• 직무 무관 범죄의 경우 그로 인한 교직 신뢰 손상이 직무관련 범죄보다 없거나 약하므로, 고의범이라 하더라도 죄질의 경중·반국가적 범죄 여부·파렴치 범죄 여부 등을 고려하여 입법목적 달성에 필요한 범위에 한하여 감액사유로 삼는 것이 타당함
• 다수의견처럼 모든 고의범을 법령준수의무 위반으로 연결하면 결국 과실범도 포함되어 이 사건 감액조항 개정 취지와도 모순됨
• 대안으로 ① 퇴직급여 감액사유가 되는 범죄를 유형화(살인·성폭력·내란 등)하거나, ② 직무 무관 고의범의 경우 선고형의 하한을 높게 규정(예: 징역 1년 이상 실형)하는 방법 가능 — 독일도 범죄 종류에 따라 선고형 기준을 달리 규정함
• → 일률적으로 감액사유로 규정한 것은 침해의 최소성 위반

(3) 법익의 균형성:

• 오늘날 공익과 사익의 질적 구분이 어려워지고 교원도 일반 직업인으로 인식되는 추세에서, 이미 교직에서 퇴출된 교원에 대하여 일률적으로 생존의 기초인 퇴직급여까지 반드시 감액하도록 규정하는 것은 공익을 지나치게 강조한 입법임
• 직무 무관 고의범 중 죄질이 상대적으로 가벼운 경우에도 감액하여 침해되는 사익이 중대한 경우가 포함될 수 있음 → 법익균형성 미충족
• → 감액조항은 과잉금지원칙 위반으로 재산권 침해

(나) 평등원칙 위배 여부:

• 감액조항은 직무관련 범죄뿐 아니라 직무 무관 고의범의 경우에도 퇴직급여 수급권을 제한함. 교원의 성실근무 유도 목적 및 연금제도의 성실 복무 보상적 성격을 감안하더라도, 직무 무관 고의범에 대하여 국민연금법상 사업장가입자·근로기준법상 근로자와 비교하여 합리적 근거 없이 자의적으로 차별함 → 평등원칙 위배
• 결론(반대의견): 감액조항은 청구인의 재산권을 침해하고 평등원칙에 위배되므로 헌법에 위반됨

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나. 재판관 서기석, 재판관 조용호의 부칙조항에 관한 반대의견

• 요지: 부칙조항은 예외적으로 소급입법이 허용되는 경우에 해당하므로 헌법 제13조 제2항 또는 소급입법금지원칙에 위반하여 재산권을 침해한다고 볼 수 없음

• 법리: 소급입법 예외 — ① 소급입법 예상 가능 또는 법적 상태가 불확실·혼란스러워 보호할 신뢰이익이 적은 경우, ③ 신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상 사유

• 포섭:

  • 사립학교교직원 연금법은 제정 당시(1973년)부터 재직 중 금고 이상의 형을 받은 경우 퇴직급여 등을 감액하도록 공무원연금법을 준용하였으므로, 교원의 퇴직급여 수급권은 처음부터 감액 조건부로 형성됨
  • 헌법불합치결정에 따라 잠정적용 시한 내에 개선입법이 이루어져 소급 적용될 것으로 예정되어 있었음에도 국회의 입법지연으로 공백이 발생한 것임. 사립학교교직원연금공단도 전액 지급 시 향후 환수 가능성을 통지하였으므로 퇴직 교원들은 소급 감액·환수를 충분히 예상할 수 있었음. 이는 법적 상태가 불확실하고 혼란스러워 보호할 만한 신뢰이익이 적은 경우에 해당
  • 교원의 신분이나 직무상 의무와 관련 있는 범죄로 금고 이상의 형이 확정된 퇴직 교원에게 국회의 입법지연이라는 우연한 사정만으로 퇴직연금을 전액 지급하는 것은 교원에 대한 국민 신뢰 제고·제재 실효성 확보·사회 정의와 형평이라는 중대한 공익에 반함. 개인부담금 및 이자는 보전되므로 소급 적용 범위도 국가재정·법인 부담 부분에 한정됨. 사립학교교직원연금은 국민연금·법정퇴직금보다 유리하게 형성되어 있어 국가재정이 투입되므로 연금 재정 보전의 공익도 중대함
  • → 퇴직 교원들의 신뢰 보호가치가 작은 반면 보호되는 공익은 심히 중대함 → 소급입법이 예외적으로 허용되는 경우에 해당

• 결론(반대의견): 부칙조항은 헌법 제13조 제2항 또는 소급입법금지원칙에 위반하여 재산권을 침해하지 아니하므로 헌법에 위반되지 아니함

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참조: 헌법재판소 2013. 9. 26. 선고 2013헌바170 결정