94헌마33 1994년생계보호기준 위헌확인
1) 쟁점
적법요건 판단
- 직접성: 이 사건 생계보호기준이 보건복지부장관이 법령의 위임에 따라 정한 기준으로서, 보호대상자 지정 이후 그 구분에 따라 직접 적용되므로 공권력 행사의 직접성 충족 여부
- 보충성: 심판대상이 구체적인 보호급여처분 자체가 아니라 급여의 기준 자체이므로 행정소송 등 다른 구제수단의 존재 여부
본안 판단
- 이 사건 생계보호기준이 헌법 제34조가 보장하는 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부
- 국가의 생계보호 수준이 헌법상 허용되는 재량의 범위를 명백히 일탈하였는지 여부
2) 사실관계
사건 개요
- 청구인들은 부부로서 생활보호법 소정의 거택보호대상자에 해당함
- 보건복지부장관이 고시한 '94년 생계보호기준에 따라 청구인들에게 지급되는 생계보호급여는 1인당 월 약 65,000원 수준(주식비·부식비·연료비 합산)임
- 청구인들은 위 보호급여 수준이 최저생계비(1993년도 기준 전국 월 118,600원, 대도시 141,400원 등)에도 훨씬 미치지 못하여 헌법상 행복추구권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다는 이유로 위 생계보호기준의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구함
- 심판대상: '94년 생계보호기준 중 거택보호대상자에 관한 부분
당사자 주장
- 청구인 주장: 생활보호는 단순한 반사적 이익이 아닌 법적 권리이며, 생계보호기준이 헌법 제34조 제1항·제2항·제5항에 반함. 1인당 월 65,000원 수준은 육체적 생존에 필요한 최저생계비 105,000원에도 미치지 못함
- 보건복지부장관 의견:
- 적법요건: 생계보호기준은 내부지침에 불과하여 공권력 행사에 해당하지 않음. 보호급여처분 취소 취지라면 다른 구제절차를 거치지 않아 부적법
- 본안: 보호수준은 생활보호법의 목적·기본원칙·국민생활수준·국가재정을 고려하여 정해지는 것이므로 최저생계비 미달 자체가 위헌은 아님. 생계보호 외에도 직업훈련·취업알선·영구아파트 우선입주권·생업자금 융자·각종 공과금 감면 등 병행 지원 중이며, 2000년까지 최저생계비 수준 완전 보장을 목표로 사회복지장기발전계획 수립·시행 중임
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 헌법 제34조 제1항 | 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가짐 |
| 헌법 제34조 제2항 | 국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를 짐 |
| 헌법 제34조 제5항 | 신체장애자 및 질병·노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받음 |
| 인간다운 생활을 할 권리 | 건강하고 문화적인 최저생활을 유지할 수 있는 수준의 국가 보호를 요구할 수 있는 사회적 기본권; 헌법 제34조 |
| 생활보호법 제5조 제1항 | 보호의 수준은 건강하고 문화적인 최저생활을 유지할 수 있는 것이어야 함 |
| 생활보호법 제5조 제2항 | 보호의 기준은 보건사회부장관이 보호대상자의 연령·세대구성·거주지역 기타 생활여건 등을 고려하여 보호의 종류별로 정함 |
| 생활보호법 제4조 | 이 법에 의한 보호는 보충적인 것임을 기본원칙으로 함; 부양의무자의 부양과 다른 법령에 의한 보호가 우선 |
| 생활보호법 제6조, 시행령 제6조 제1호 | 거택보호대상자의 구분 |
결정요지
(1) 적법요건
- 직접성: 이 사건 생계보호기준은 생활보호법 제5조 제2항의 위임에 따라 보건복지부장관이 정한 보호의 기준으로서, 일단 보호대상자로 지정되면 그 구분에 따른 보호기준에 따라 직접 일정한 생계보호를 받게 됨. 공무원의 생계보호급여 지급행위는 위 생계보호기준에 따른 단순한 사실적 집행행위에 불과하므로, 위 생계보호기준은 지급대상자인 청구인들에 대하여 직접적인 효력을 갖는 규정임. 직접성 인정.
- 보충성: 이 사건 심판대상은 구체적인 보호급여처분 자체가 아니라 보건복지부장관이 법령의 위임에 따라 정한 보호급여의 기준임. 현행 행정소송법상 이를 다툴 방법이 없으므로 다른 법적 구제수단이 없는 경우에 해당. 보충성 요건 충족.
(2) 본안 판단
[생활능력 없는 국민에 대한 국가 보호의무의 법적 성격]
- 자본주의경제 발달 과정에서 빈곤문제는 국가의 과제로 인식되었고, 우리 헌법도 제34조 제1항·제2항에서 사회국가원리를 수용하면서, 특히 제34조 제5항에서 생활능력이 없는 국민에 대한 국가의 보호의무를 명시함
- 위 헌법 규정은 모든 국가기관을 기속하지만, 그 기속의 의미는 입법부·행정부와 헌법재판소에 있어서 동일하지 아니함
- 입법부·행정부에 대하여는: 국민소득, 국가의 재정능력과 정책 등을 고려하여 가능한 범위 안에서 최대한으로 모든 국민이 물질적인 최저생활을 넘어서 인간의 존엄성에 맞는 건강하고 문화적인 생활을 누릴 수 있도록 하여야 한다는 행위규범으로 작용
- 헌법재판에 있어서는: 다른 국가기관 즉 입법부나 행정부가 국민으로 하여금 인간다운 생활을 영위하도록 하기 위하여 객관적으로 필요한 최소한의 조치를 취할 의무를 다하였는지를 기준으로 국가기관의 행위의 합헌성을 심사하여야 한다는 통제규범으로 작용
[생계보호기준의 위헌 판단 기준]
- 생계보호는 생활보호법에 근거하여 의복·음식물 기타 일상생활의 수요를 충족하는 데 필요한 금품을 지급하는 사회부조의 전형적인 한 형태임
- '인간다운 생활'이란 그 자체가 추상적이고 상대적인 개념으로서 그 나라의 문화의 발달, 역사적·사회적·경제적 여건에 따라 달라질 수 있음. 국가가 생계보호 수준을 구체적으로 결정함에 있어서는 국민 전체의 소득수준과 생활수준, 국가의 재정규모와 정책, 국민 각 계층의 상충하는 갖가지 이해관계 등 복잡하고도 다양한 요소들을 함께 고려하여야 함
- 따라서 생계보호의 구체적 수준을 결정하는 것은 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당기관의 광범위한 재량에 맡겨져 있음
- 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적 의무를 다하였는지가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는, 국가가 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 수 있음
- 국가가 국민의 인간다운 생활을 보장하기 위하여 행하는 사회부조에는 생활보호법에 의한 생계보호 외에 다른 법령에 의한 것도 있으므로, 재량의 범위를 명백히 일탈하였는지 여부 즉 객관적 내용의 최소한을 보장하고 있는지 여부는 생활보호법에 의한 생계보호급여만을 가지고 판단하여서는 아니 되고, 그 외의 법령에 의거하여 국가가 생계보호를 위하여 지급하는 각종 급여나 각종 부담의 감면 등을 총괄한 수준을 가지고 판단하여야 함
4) 적용 및 결론
적법요건
- 법리: 헌법소원심판의 대상은 공권력의 행사·불행사로서 직접적 효력을 가져야 하며, 다른 구제수단이 없어야 함(보충성)
- 포섭:
- 직접성: 생계보호기준은 생활보호법 제5조 제2항의 위임에 따라 정해진 대외적 구속력을 가진 기준이고, 급여 지급행위는 단순 사실적 집행행위에 불과하므로 직접적 효력을 가짐
- 보충성: 심판대상이 구체적 처분이 아닌 급여 기준 자체이고 행정소송법상 다툴 방법이 없으므로 다른 법적 구제수단이 없는 경우에 해당
- 결론: 적법요건 충족, 본안 판단 진행
본안 — 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부
- 법리: 헌법재판에서의 통제규범으로서 국가가 객관적으로 필요한 최소한의 조치를 취할 의무를 다하였는지를 심사하며, 국가가 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였거나 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 위헌. 총괄 수준 기준으로 판단
- 포섭:
- 청구인들(2인 가구)의 1994년도 최저생계비: 1인당 월 대도시 190,000원, 중소도시 178,000원, 농어촌 154,000원
- 생계보호급여 65,000원(1인당 월) 이외에 거택보호대상자에게 지급·감면된 내용: 월동대책비 1인당 연 61,000원, 노인복지법에 의한 노령수당(70세 이상) 1인당 월 15,000원, 65세 이상 노인 버스승차권 1인당 월 3,600원 상당, 상하수도 사용료 감면(서울의 경우 월 기본사용료 각 2,500원 면제), TV수신료 월 2,500원 면제, 전화사용료 월 6,000원 면제 등 각종 급여 및 부담 감면이 총괄적으로 제공됨
- 생계보호 지원 수준도 1인당 월평균 1995년 약 78,000원, 1996년 약 107,000원으로 점진적 향상 추진 중이며, 1998년까지 최저생계비 수준 완전 보장을 목표로 사회복지장기발전계획 수립·시행 중. 보건복지부 전체예산 중 사회보장 부분 투자 비율은 1994년도 약 87%
- 위와 같은 사정들을 종합할 때, 이 사건 생계보호기준이 인간다운 생활을 보장하기 위하여 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도의 보장에도 이르지 못하였다거나 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 보기 어려움
- 비록 위와 같은 생계보호의 수준이 일반 최저생계비에 못 미친다고 하더라도 그 사실만으로 헌법에 위반된다거나 청구인들의 행복추구권이나 인간다운 생활을 할 권리를 침해한 것이라고 볼 수 없음
- 결론: 위헌 아님
최종 결론(주문)
- 청구인들의 심판청구를 모두 기각. 재판관 전원 일치 의견.
참조: 헌법재판소 1997. 5. 29. 선고 94헌마33 결정
