2003헌바51 국가공무원법 제66조 제1항 등 위헌소원
1) 쟁점
적법요건 판단
- 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원(2003헌바51) 및 헌법재판소법 제41조에 의한 위헌법률심판(2005헌가5) 병합
- 심판대상 한정: 청구인·제청법원이 각 제2항 전체에 대해 다투었으나, 각 당해 사건에 적용되는 부분(국회규칙·대통령령 부분)으로 한정함이 상당
본안 판단
- 법 제66조 제1항의 명확성 원칙 위반 여부('노동운동', '공무 이외의 일을 위한 집단행위', '사실상 노무에 종사하는 공무원' 개념)
- 법 제66조 제1항의 노동기본권(헌법 제33조 제2항) 침해 여부
- 법 제66조 제1항의 신법우선 원칙 위반 여부
- 법 제66조 제1항의 언론·출판의 자유 및 집회·결사의 자유(헌법 제21조 제1항) 침해 여부
- 법 제66조 제1항의 평등권(헌법 제11조 제1항) 침해 여부
- 법 제66조 제1항의 국제법규 위반 여부
- 법 제66조 제2항 중 대통령령 등 부분의 위임입법 한계 일탈 여부
- 법 제84조 중 제66조 제1항·제2항 위반 부분의 과잉금지원칙 위반 여부
2) 사실관계
사건개요
- (2003헌바51) 청구인은 국회사무처 소속 6급 공무원 겸 ○○공무원노동조합위원장으로서, 공무원직장협의회총연합 출범·집회 개최·공무원노동조합 출범 등 활동으로 국가공무원법위반 등으로 기소되어 1심에서 징역 1년 집행유예 2년 선고받음(서울중앙지방법원 2001고단10150). 항소심에서 항소 기각되고 위헌제청신청도 기각되자(2003초기966), 2003. 7. 14. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 헌법소원심판 청구. 상고 역시 기각됨(대법원 2003도4331).
- (2005헌가5) ○○고용직공무원노동조합이 2004. 7. 27. 노동조합설립신고서를 제출하였으나 서울남부지방노동사무소장이 고용직공무원은 국가공무원법 제66조 제1항 단서·제2항·구 복무규정 제28조에 따른 사실상 노무에 종사하는 공무원에 해당하지 않는다는 이유로 반려처분. ○○고용직공무원노동조합이 취소소송 제기(서울행정법원 2004구합26123). 서울행정법원이 2005. 3. 22. 직권으로 법 제66조 제2항 위헌제청결정.
당사자 주장
- 청구인: ①'노동운동' 및 '공무 이외의 일을 위한 집단행위' 개념 불명확, ②헌법 제33조 제2항·노동조합법 제5조에 반하며 신법우선 원칙상 효력 정지, ③사회적 합의 후 형사처벌은 위헌, ④사실상 노무에 종사하는 공무원에 대한 범위 위임이 무근거, ⑤재위임 금지 위반, ⑥법 제84조는 과잉금지·최소침해성 위배, ⑦국제법규(ILO 제87·98·151호 협약 등) 위반
- 제청법원: 대통령령에서 사실상 노무에 종사하는 공무원으로 철도·정보통신노조만 규정될 것이라 예측 불가, 법 제66조 제2항은 헌법 위반
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 국가공무원법 제66조 제1항 | 공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위 금지; 다만 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외 |
| 국가공무원법 제66조 제2항 중 "국회규칙" 및 "대통령령" 부분 | 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위를 국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 위임 |
| 국가공무원법 제84조 중 제66조 제1항·제2항 "국회규칙" 위반 부분 | 제66조 위반 시 1년 이하의 징역 또는 300만 원 이하의 벌금 |
| 헌법 제33조 제2항 | 공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가짐 |
| 헌법 제21조 제1항 | 모든 국민은 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유를 가짐 |
| 헌법 제11조 제1항 | 평등권; 누구든지 성별·종교·사회적 신분 등에 의한 차별 금지 |
| 헌법 제75조 | 대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관해 대통령령을 발할 수 있음 |
| 헌법 제64조 | 국회는 법률에 저촉되지 않는 범위에서 의사와 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있음 |
결정요지
(1) 명확성 원칙 위반 여부 — 합헌
처벌법규의 명확성 원칙은 통상의 해석방법에 의하여 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이면 보호법익·금지된 행위·처벌의 종류와 정도를 알 수 있도록 규정하면 충족됨. 명확성의 정도는 구성요건의 특수성, 규제 원인이 된 여건, 처벌의 정도 등을 종합적으로 판단함.
- '노동운동': 헌법 제33조 제2항의 취지에 비추어 단결권·단체교섭권·단체행동권 즉 노동3권에 직접 관련된 행위로 좁게 해석되고, 법원도 같은 방향으로 한정 해석하고 있음.
- '공무 이외의 일을 위한 집단행위': 모든 집단행위가 아니라 공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위로 한정 해석되어 왔음.
- '사실상 노무에 종사하는 공무원': 육체노동을 통한 직무수행의 영역에 종사하는 공무원으로서, 집행당국의 자의적 해석 여지를 줄 정도로 불명확하지 않음.
따라서 위 개념들은 건전한 상식과 통상적 법감정을 가진 사람에게 금지 행위를 예견·주의할 수 있도록 규정되어 있으므로 명확성 원칙에 위배되지 않음.
(2) 노동기본권 침해 여부 — 합헌
헌법 제33조 제2항은 '법률이 정하는 자'에 한하여 노동3권을 부여하므로 '법률이 정하는 자' 이외의 공무원은 노동3권의 주체가 되지 못하고, 노동3권이 인정됨을 전제로 하는 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙은 적용되지 않음. 헌법 제33조 제2항은 ①국가공동체의 역사·문화에 따른 공무원제도의 유지·발전 및 전체 국민의 복리를 고려하여 입법재량을 부여하고, ②공무원의 공공성·공정성·성실성·중립성을 반영한 객관적 공무원제도 보장을 위한 입법재량을 부여한 것임. 국회는 헌법 제33조 제2항에 따라 공무원에게 노동3권을 인정할 것인지 여부, 어떤 형태의 행위를 어느 범위에서 인정할 것인지에 관해 광범위한 입법형성의 자유를 가짐. 현행 헌법으로 개정되면서 부정적 표현에서 긍정적 표현으로 바뀌었지만 '법률이 정하는 자'만이 노동3권을 가진다는 내용은 동일하여 위헌심사기준으로서의 의미가 달라지지 않음. 법 제66조 제1항이 노동3권 보장 대상을 사실상 노무에 종사하는 공무원으로 한정한 것은, 직무의 공공성 정도와 국가·사회적 사정을 고려하여 공역무 수행에 지장 없고 우선적으로 노동3권 인정 필요성이 큰 집단을 그 기준으로 삼은 것으로, 헌법 제33조 제2항의 형성적 재량권 범위를 벗어난 것이 아님.
(3) 신법우선 원칙 위반 여부 — 기각
법률조항 간 충돌은 원칙적으로 헌법문제가 아니라 법률해석 문제임. 노동조합법 제5조 단서는 공무원과 교원에 대하여는 따로 법률로 정한다고 규정하고 있으므로 법 제66조 제1항과 충돌한다고 보기도 어려움. 청구인이 법 위반 행위를 할 당시 사회적 합의가 이루어지고 이후 입법이 이루어졌다고 하더라도 위헌심사기준이 될 수 없음.
(4) 언론·출판의 자유 및 집회·결사의 자유 침해 여부 — 합헌
공무원은 헌법 제7조에 따라 국민전체의 봉사자로서 공무 이외의 집단행위를 금지할 입법목적이 정당하고 수단도 적절함. 법원이 '공무 이외의 일을 위한 집단행위'를 '공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 집단행위'로 한정 해석하는 한 최소침해성과 비례성 원칙을 충족함. 따라서 헌법 제21조 제1항의 본질적 내용을 과도하게 침해한다고 볼 수 없음.
(5) 평등권 침해 여부 — 합헌
헌법 제11조 제1항의 평등원칙은 불합리한 조건에 따른 차별 금지이며, 합리적 근거 있는 차별은 평등원칙에 위배되지 않음. 사실상 노무에 종사하는 공무원은 ①노동3권을 인정하더라도 공익적 업무에 지장을 줄 우려가 적고, ②다른 공무원에 비해 근로조건이 열악함. 반면 그 외 공무원은 고도의 공공성·공정성·중립성이 요구되어 공무원제도를 노동법관계가 아닌 공공성에 적합하게 형성하는 것이 합리적임. 이러한 차별은 헌법 제33조 제2항에 명문 근거가 있고 합리적 이유도 있으므로 평등원칙에 위반되지 않음. 교원과의 비교에서도 일반 공무원과 교원의 직역·처리업무의 성격, 노동기본권 행사 시 국민 생활에 미치는 영향이 다르므로 자의적 차별이 아님.
(6) 국제법규 위반 여부 — 기각
세계인권선언은 각 조항이 바로 보편적 법적 구속력을 갖는 것이 아님. 경제적·사회적·문화적 권리에 관한 국제규약 제8조 및 시민적·정치적 권리에 관한 국제규약 제22조 모두 민주사회에서 필요한 범위 내에서 법률에 의한 노동기본권 제한을 용인하고 있음. 특히 시민적·정치적 권리에 관한 국제규약 제22조는 우리나라 가입 당시 유보되어 직접적 국내법 효력도 없음. ILO 제87·98·151호 협약은 우리나라가 비준하지 않았고 헌법 제6조 제1항의 일반적으로 승인된 국제법규로 볼 수 없어 위헌심사 척도가 될 수 없음. 국제기구의 권고도 위헌심사 척도로 삼을 수 없음.
(7) 법 제66조 제2항 중 대통령령 등 부분의 위임입법 한계 위반 여부 — 합헌
헌법 제75조 및 제64조가 대통령령 및 국회규칙에의 위임 근거가 됨. 위임받은 사항에 관하여 대강을 정하고 특정사항을 범위를 정하여 다시 하위법령에 위임하는 것은 헌법에 위반되지 않음. 법 제66조 제1항이 사실상 노무에 종사하는 공무원에 대해 노동3권을 인정한다고 하고 그 구체적 범위를 제2항에서 재위임한 것은, 각 기관의 특수한 사정을 감안하여 법률에서 일일이 정하기 곤란하므로 미리 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정에 해당함. '사실상 노무에 종사하는 공무원'은 의미가 명확하여 하위법령이 원래 취지와 다른 규정을 둘 수 없고, 위임 사항인 '범위'도 명확함. 하위법령이 사실상 노무에 종사하는 공무원을 과소 포함시키면 하위법령의 위헌 문제가 되지 모법 법률의 위헌으로 귀결되지는 않음.
(8) 법 제84조의 과잉금지원칙 위반 여부 — 합헌
어떤 행위를 범죄로 규정하고 형벌을 과할 것인지는 입법자의 광범위한 입법재량에 속하며, 죄질과 책임에 비해 지나치게 가혹하거나 전체 형벌체계상 현저히 균형을 잃거나 비례·과잉금지 원칙에 반하여 입법재량이 자의적으로 행사된 경우가 아닌 한 헌법위반이 아님. 어떤 행정법규 위반에 행정형벌을 과할지, 법정형을 어떻게 정할지는 입법재량 사항임. 공무원의 집단행위는 국민 생활 전반에 영향을 미쳐 일반의 공익을 침해할 고도의 개연성을 띠므로 행정형벌을 과하도록 한 것이 입법재량의 한계를 일탈하지 않음. 징계처분과 형사처벌은 권력의 기초·목적·내용·대상을 달리하므로 이중처벌 문제 없음. 법정형(1년 이하 징역 또는 300만 원 이하 벌금)도 과중하다고 할 특별한 사정 없음.
4) 적용 및 결론
명확성 원칙 위반 여부
- 법리: 통상의 해석방법으로 건전한 상식·통상적 법감정을 가진 사람이 금지 행위와 처벌 정도를 예견할 수 있으면 명확성 원칙 충족.
- 포섭: '노동운동'은 법원이 단결권·단체교섭권·단체행동권으로 한정 해석하고, '공무 이외의 일을 위한 집단행위'도 '공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 집단적 행위'로 한정 해석되어 왔음. '사실상 노무에 종사하는 공무원'은 육체노동에 종사하는 공무원으로 해석되어 자의적 해석 여지 없음.
- 결론: 명확성 원칙에 위배되지 않음.
노동기본권 침해 여부
- 법리: 헌법 제33조 제2항에 의해 '법률이 정하는 자' 이외의 공무원은 노동3권 주체가 되지 못하고, 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙은 적용되지 않으며, 입법자는 광범위한 입법형성의 자유를 가짐.
- 포섭: 법 제66조 제1항이 노동3권 보장 대상을 사실상 노무에 종사하는 공무원으로 한정한 것은 직무 공공성 정도와 국가·사회적 사정을 고려하여 공역무 수행에 지장 없고 우선적으로 노동3권 인정 필요성이 큰 집단을 기준으로 삼은 것으로 형성적 재량권 범위 내임.
- 결론: 헌법 제33조 제2항 위반 아님.
언론·출판의 자유 및 집회·결사의 자유 침해 여부
- 법리: 공무원의 집단행위 금지는 헌법 제7조에 따른 정당한 입법목적이어야 하고, 최소침해성·비례성 원칙을 충족하여야 하며, 기본권 본질적 내용을 침해하지 않아야 함.
- 포섭: '공무 이외의 일을 위한 집단행위'를 '공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 집단적 행위'로 한정 해석하는 한, 입법목적 정당하고 수단 적절하며 최소침해성·비례성 원칙 충족.
- 결론: 헌법 제21조 제1항 침해 아님.
평등권 침해 여부
- 법리: 평등원칙은 불합리한 차별 금지이며, 합리적 근거 있는 차별은 위반 아님.
- 포섭: 사실상 노무에 종사하는 공무원은 공익 업무 지장 우려 적고 근로조건 열악하여 노동3권 보장 필요성이 크고, 그 외 공무원은 고도의 공공성·중립성이 요구되며, 헌법 제33조 제2항에 명문 근거도 있음. 교원과의 비교에서도 직역·처리업무 성격 및 국민 생활에 미치는 영향이 다름.
- 결론: 헌법 제11조 제1항 위반 아님.
위임입법 한계 위반 여부 (법 제66조 제2항)
- 법리: 위임받은 사항에 관하여 대강을 정하고 범위를 정하여 재위임하는 것은 허용됨. 형벌법규 위임은 예측가능성이 요구되며, 당해 조항 하나만이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단함.
- 포섭: '사실상 노무에 종사하는 공무원'의 의미가 명확하여 하위법령에서 원래 취지와 다른 규정 불가능하고, 위임 사항인 '범위'도 명확하며, 각 기관의 특수한 사정을 고려한 부득이한 사정 있음. 하위법령의 과소 포함 문제는 하위법령의 위헌 문제이지 모법의 위헌이 되지 않음.
- 결론: 위임입법 한계 일탈 아님.
법 제84조의 과잉금지원칙 위반 여부
- 법리: 행정형벌 부과 여부 및 법정형 결정은 입법재량 사항이며, 죄질과 책임에 비해 지나치게 가혹하거나 전체 형벌체계상 현저히 균형을 잃지 않으면 합헌.
- 포섭: 공무원의 집단행위는 국민 생활 전반에 영향을 미쳐 공익을 침해할 고도의 개연성을 가지고, 법정형(1년 이하 징역 또는 300만 원 이하 벌금)도 과중하지 않으며, 징계처분과 형사처벌은 권력의 기초·목적·내용·대상을 달리하므로 중복의 문제 없음.
- 결론: 헌법 제37조 제2항 위반 아님.
최종 결론(주문)
국가공무원법 제66조 제1항, 제2항 중 "국회규칙" 및 "대통령령" 부분, 제84조 중 제66조 제1항·제2항 중 "국회규칙" 위반 부분은 헌법에 위반되지 아니함.
5) 반대의견
재판관 조대현의 반대의견
- 헌법 제33조 제1항은 근로자에게 노동3권을 보장하고, 노동3권은 인간의 존엄과 가치 보장에 필수불가결하여 국가는 이를 최대한 보장할 의무를 짐. 공무원도 근로자이므로 동일함.
- 헌법 제33조 제2항은 공무원에게 노동3권이 인정됨을 전제로, 제33조 제1항의 취지·노동3권의 내재적 한계·헌법 제7조의 취지를 조화시키기 위한 것이므로, 무제한의 입법형성권을 부여한 것이 아니라 이를 조화시킬 임무와 한계를 부여한 것임.
- 이 사건 법률조항은 공무원의 종류·직급·직무내용에 따른 직무의 공공성, 근로자성의 정도, 근로조건, 집단적 행위의 내용, 직무전념의무 저해 여부 등을 전혀 고려하지 않은 채 사실상 노무에 종사하는 공무원 여부만을 기준으로 삼아 집단적 행위 허용 여부를 결정하는 것은 헌법 제33조 제2항의 취지를 벗어나 노동운동을 위한 집단적 행위를 과도하게 제한하는 것임.
- 이 사건 법률조항에는 헌법에 합치되는 부분과 위반되는 부분이 혼재하여 위헌 부분만 특정하기 어렵고, 그 위헌성 제거는 국회의 입법에 맡겨야 하므로 헌법불합치 선언 및 개선입법 촉구가 상당함.
재판관 김종대의 반대의견
- (이 사건 금지조항 위헌성)
- 헌법 제33조 제2항은 일정 범위 공무원에게 노동3권을 보장하는 조항으로서의 성격도 가지며, 입법자는 반드시 법률로 노동3권이 인정되는 공무원의 범위를 정할 의무가 있음.
- '사실상 노무에 종사하는 공무원'이라는 개념은 헌법 제7조 및 제33조 제1항의 해석상 당연히 도출되는 추상적인 입법방향에 불과하고, 이 사건 금지조항은 구체적인 범위를 전혀 법률로 정하지 않은 채 대통령령과 국회규칙에 전적으로 위임하고 있음. 이는 헌법 제33조 제2항이 명한 입법의무를 다하지 않은 것임.
- 하위법령의 부당한 결과(사실상 노무에 종사하는 공무원임에도 제외되는 경우)는 이 사건 금지조항의 위헌성에서 직접 기인함.
- 결론: 이 사건 금지조항은 노동3권이 인정되는 공무원 범위를 법률로 정하도록 한 헌법 제33조 제2항에 위반됨.
- (이 사건 처벌조항 위헌성)
- '사실상 노무에 종사하는 공무원'은 처벌 구성요건의 핵심이나 그 의미가 추상적이어서 하위법령 없이 처벌 대상을 예측하기 어려움. 국회인사규칙 제53조는 위임받은 사항을 다시 재위임하였으나 그에 따른 아무런 규정도 제정되지 않아 처벌 구성요건이 하위법령을 통해서도 전혀 구체화되지 않음.
- 결론: 죄형법정주의의 명확성 원칙 위반 및 위임입법의 한계 일탈로 헌법 위반.
재판관 송두환의 반대의견
- 헌법 제33조 제2항은 공무원도 헌법 제33조 제1항에 따라 노동3권을 향유하되, 공무원의 특성에 비추어 노동3권의 일부가 제한될 수 있고 그 보장 범위와 정도를 입법자가 합리적으로 정하도록 위임한 것으로 해석하여야 함. 이 경우 위임에 따른 입법형성권은 헌법 제37조 제2항의 기본권 최소제한원칙과 본질적 내용 침해금지원칙에 의한 한계 내에 있음.
- 법 제66조 제1항은 극히 예외적인 사실상 노무에 종사하는 공무원을 제외한 모든 공무원에 대해 노동3권을 원칙적·전면적으로 금지함.
- 위반 사유:
- (1) 법익형량 원칙 위반: 사실상 노무에 종사하는 공무원 여부 외의 다른 요소를 전혀 고려하지 않고 노동기본권을 제한·박탈하여 법익형량 원칙에 위배됨.
- (2) 최소침해 원칙 위반: 공무원의 직무 공공성은 직무 내용·성질·직급에 따라 매우 다양함에도 이를 일체 고려하지 않고 공무원 일반에 대해 노동기본권 자체를 일률적으로 부인함. 노동3권의 본질적 내용을 침해함.
- (3) 평등 원칙 위반: 교원 등과 유사한 공공성을 가진 직무 수행 공무원이 있음에도, 오직 공무원이라는 이유만으로 노동기본권을 인정하지 않아 '같은 것을 다르게', '다른 것을 같게' 취급하고 있고 그에 합리적 이유 없음.
- 결론: 법 제66조 제1항은 위헌이며, 단순위헌 선언이 상당함(이후 공무원노동조합법 시행으로 개선되었으나 적용 대상이 아닌 공무원의 노동기본권 문제는 여전히 미해결).
참조: 헌법재판소 2007. 8. 30. 선고 2003헌바51 결정
