2007헌마843 주민소환에 관한 법률 제1조 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 기본권 주체성: 선출직 공무원인 시장이 주민소환 관련 법률조항으로 인한 공무담임권 침해를 주장하는 경우 기본권 주체성 인정 여부
• 권리보호이익: 주민소환투표가 부결되어 기본권 침해가 종료된 경우에도 심판청구 이익 유지 여부

본안 판단

• 주민소환법 제7조 제1항 제2호 중 시장 부분(청구사유 무제한): 청구사유를 제한하지 않는 것이 과잉금지원칙에 위반하여 공무담임권을 침해하는지 여부
• 주민소환법 제7조 제1항 제2호 중 시장 부분(발의요건): 유권자의 15% 이상 서명으로 발의요건을 정한 것이 공무담임권을 침해하는지 여부
• 주민소환법 제8조(청구제한 기간): 동일한 사유에 의한 재청구를 금지하지 않은 것이 공무담임권을 침해하는지 여부
• 주민소환법 제9조 제1항(서명요청 활동): 소환청구 측의 서명요청 활동을 보장하면서 소환대상자의 반대운동을 보장하지 않은 것이 공무담임권을 침해하는지 여부
• 주민소환법 제21조 제1항(권한행사 정지): 주민소환투표 공고일부터 결과 공표 시까지 권한행사를 정지하는 것이 공무담임권 및 평등권을 침해하는지 여부
• 주민소환법 제22조 제1항(확정요건): 총 유권자의 1/3 이상 투표와 유효투표 과반수 찬성으로 주민소환을 확정하는 것이 공무담임권 및 평등권을 침해하는지 여부

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2) 사실관계

사건 개요

• 청구인은 2006. 5. 31. 하남시장에 당선(총 유권자 103,677명 중 21,140표, 40.3% 득표)됨
• 광역장사시설 유치 선거공약 추진 중 지역주민 반대로 사업 추진에 난항을 겪음
• 전년도 말 총 유권자 105,054명 중 31.2%인 32,848명이 서명하여 2007. 7. 23. 청구인을 포함한 하남시의회 의원 3인에 대한 주민소환투표를 청구함(이 사건 제1청구)
• 청구인은 2007. 7. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하고, 이후 수차례 청구취지를 변경·추가함
• 이 사건 제1청구에 따른 주민소환투표 청구 수리처분이 수원지방법원에서 취소되었고(서명부에 청구사유 미기재를 이유로), 항소심 계속 중 하남시선거관리위원회가 자진 취소함
• 새로운 절차로 주민 27,009명의 서명을 받아 2007. 10. 10. 제2청구가 이루어졌으며, 2007. 12. 12. 주민소환투표가 실시됨
• 주민소환투표 결과: 총 유권자 106,435명 중 33,040명이 투표하여 투표율 31%에 그쳐 유권자 총수의 1/3 이상 투표 요건 미달로 주민소환 부결됨

당사자 주장 (침해의 원인인 공권력 행사)

• 청구인: 주민소환법 제7조 제1항 제2호 중 시장 부분(청구사유 무제한, 발의요건), 제8조(청구제한 기간), 제9조 제1항(서명요청 활동), 제21조 제1항(권한행사 정지), 제22조 제1항(확정요건)이 공무담임권·평등권 침해
• 행정안전부장관: 청구인은 공권력 행사자로서 기본권 주체성 없어 청구 부적법; 본안에서도 각 조항 합헌
• 이해관계인 전국시장·군수·구청장협의회: 청구인 입장과 같음
• 이해관계인 유○준(제1청구 대표자): 행정안전부장관 입장과 같음

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
주민소환법 제7조 제1항 제2호	시장·군수·구청장에 대한 주민소환투표 청구 시 주민소환투표청구권자 총수의 100분의 15 이상의 서명 요구; 소환사유를 서면에 구체적으로 명시하여 청구
주민소환법 제8조	임기 개시일부터 1년 미경과, 임기만료일부터 1년 미만, 주민소환투표 실시일부터 1년 이내에는 주민소환투표 청구 금지
주민소환법 제9조 제1항	소환청구인대표자와 서명요청권을 위임받은 자만이 서명요청 활동기간 동안 서명요청 활동 가능
주민소환법 제21조 제1항	주민소환투표안 공고 시부터 투표결과 공표 시까지 주민소환투표 대상자의 권한행사 정지
주민소환법 제22조 제1항	주민소환투표권자 총수의 1/3 이상 투표와 유효투표 총수 과반수 찬성으로 주민소환 확정
공무담임권	국민이 국가·공공단체의 구성원으로서 직무를 담당할 권리; 헌법 제25조
평등권	법 앞에 평등하게 대우받을 권리; 헌법 제11조

결정요지

(1) 적법요건 판단

• 기본권 주체성: 국가기관·공법인은 원칙적으로 기본권의 수범자로서 기본권 주체가 되지 못함. 그러나 공직자가 순수한 직무상 권한행사가 아닌 공직 상실이라는 개인적 불이익과 연관된 공무담임권을 다투는 경우에는 기본권 주체성 인정됨. 청구인이 공직 상실이라는 개인적 불이익과 연관된 공무담임권을 다투고 있으므로 기본권 주체성 인정됨.

• 권리보호이익: 심판 계속 중 주민소환이 부결되어 기본권 침해는 종료됨. 그러나 헌법소원은 주관적 권리구제뿐 아니라 객관적 헌법질서 보장 기능을 겸하므로, 같은 유형의 침해행위가 반복될 위험성이 있고 헌법질서의 수호·유지를 위하여 헌법적 해명이 긴요한 경우에는 권리보호이익 인정됨. 이 사건에도 그러한 사정이 있으므로 권리보호이익 인정됨.

(2) 주민소환제도의 헌법적 의의 및 심사기준 법리

• 국민주권주의는 국가권력의 정당성이 국민에게 있고 통치권 행사가 궁극적으로 국민의 의사에 의하여 정당화되어야 함을 의미함. 헌법은 대의제를 원칙으로 채택하면서 보완책으로 직접민주제 방식의 국민투표제도를 둠.
• 대의제는 기관구성권과 정책결정권의 분리, 자유위임을 기본 요소로 하고, 선출된 대의기관은 법적으로 국민의 의사와 관계없이 독자적인 판단에 따라 정책결정에 임하는 자유위임 관계에 있음.
• 직접민주제는 대의제의 본질적인 요소를 훼손하지 않는 범위 내에서 보완적으로 도입될 수 있으나, 대의제의 본질적인 요소나 근본적인 취지를 부정하여서는 아니 되는 내재적 한계를 가짐.
• 주민소환제는 지방자치에 관한 직접민주제의 한 형태로서 대의제의 결함을 보완하는 예외적 제도이며, 주민소환제의 형성에 있어 입법자에게 광범위한 입법재량이 인정됨.
• 지방자치단체장 선거권은 헌법 제118조 제2항에 의하여 법률에 위임되어 있어 헌법적 차원이 아닌 법률적 차원에서 보장되므로, 대통령·국회의원·지방의회의원에 비하여 자유위임의 원칙이 상대적으로 약화되고 주민의 통제는 더욱 강화될 수 있음.
• 선출직 공무원의 공무담임권은 대의제의 원리에 의하여 발생하므로, 공직의 취임이나 상실에 관련된 법률조항이 대의제의 본질에 반한다면 공무담임권도 침해하는 것이 됨.
• 피해의 최소성 판단에 있어 입법재량의 허용 범위를 고려하여 '입법자의 판단이 현저하게 잘못되었는가'의 명백성 통제에 그치는 것이 타당함.

(3) 각 조항의 합헌 판단

• 청구사유 무제한: 주민소환제를 정치적 절차로 설계하여 위법행위 공직자뿐 아니라 정책적 실패·무능·부패 공직자까지 대상으로 삼아 책임행정을 실현하려는 입법목적 정당함. 청구사유를 제한하지 않더라도 주민소환투표가 청구될 추상적인 위험이 있을 뿐이고, 남용 방지 장치(일정 수의 서명, 소환사유 명시, 청구제한 기간, 확정요건 등)가 있으며, 입법자의 판단이 현저하게 잘못되었다고 볼 사정이 없음. 법익형량에 있어서도 공직자 소환 남용의 위험성은 추상적이고 방지장치가 있는 반면 주민의 직접참여 이익은 더 직접적이고 광범위하여 균형을 이룸.

• 발의요건(15%): 주민소환투표의 구체적 요건 설정에 있어 입법재량이 넓고, 요건이 너무 낮아 현저하게 자의적이라고 볼 수 없으며, 외국 입법례에 비하여 낮은 수준이라고 단정하기 어려움. 또한 일정 비율 이상의 읍·면·동 분산 서명 요건을 두고 있어 특정 지역 주민의 편파적 청구 위험성이 낮음.

• 청구제한 기간(제8조): 임기 초 소신 정책 추진 기회 보장, 임기 종료 임박 시 소환 실익 부재, 부결 후 반복 청구 폐해 방지라는 입법목적 정당함. 일정 기간 경과 후 같은 사유로도 재청구 가능하고, 절차적 하자로 수리처분이 취소된 경우 적법한 절차로 재청구하는 것을 막는다면 오히려 주민소환투표 청구권을 지나치게 제한함.

• 서명요청 활동(제9조 제1항): 서명요청 활동은 주민소환투표 청구의 준비행위로서 주민소환투표 운동과 별개임. 청구 이전 단계에서 반대 활동을 보장할 필요가 없고, 허용 시 직무수행에 지장 및 행정공백 위험이 있음. 청구 이후 소명 기회(제14조), 발의 이후 반대운동(제17조, 제18조) 등으로 전체적으로 공정한 반대활동 기회가 보장됨.

• 권한행사 정지(제21조 제1항): 신뢰성을 의심받는 상황에서 원활한 업무수행 어려움, 소환대상 공직자가 공직 행사로 투표에 영향 미치는 것 방지, 공정한 선거관리 달성이 입법목적으로 정당함. 직을 상실하는 것이 아니라 일시적으로 권한행사를 정지하는 것으로 공무담임권의 본질적 내용을 침해하지 않음. 정지기간이 통상 20일 ~ 30일의 단기간에 불과하여 양 법익이 현저한 불균형 상태에 있다고 보기 어려움. 탄핵소추 대상 공무원과의 비교 주장에 대하여는, 탄핵은 헌법상 제도, 주민소환은 법률상 제도로서 성격과 차원을 달리하여 비교 대상으로 삼을 수 없어 평등권 침해 주장도 이유 없음.

• 확정요건(제22조 제1항): 객관적으로 요건이 너무 낮아 아주 형식적으로 쉽게 확정될 수 있는 정도라고 보기 어려움. 일반선거가 투표율을 불문하고 당선자를 확정하는 데 비하여 3분의 1 이상의 투표율을 요구하는 것은 오히려 엄격한 요건임. 요즈음 지방선거 투표율(30 ~ 40%대), 평일 실시, 독자 실시 등을 감안하면 오히려 너무 엄격하다는 여지도 있음. 이는 입법재량 사항으로 과잉금지원칙 위반 아님. 국회의원 제명(재적의원 2/3)과의 비교 주장에 대하여는, 국민전체의 대표자인 국회의원과 특정 지방자치단체를 대표하는 지방자치단체장은 헌법상 지위가 다르고, 제명의 결정자(동료 의원)와 소환의 결정자(선출권자인 주민), 보궐선거 필요성 등에서 차이가 있어 비교 대상으로 삼을 수 없어 평등권 침해 주장도 이유 없음.

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4) 적용 및 결론

적법요건 판단

• 법리: 공직자의 기본권 주체성은 순수한 직무상 권한행사와 관련된 경우 부정되나, 공직 상실이라는 개인적 불이익과 연관된 공무담임권 주장의 경우 인정됨. 권리보호이익은 헌법소원의 객관적 헌법질서 보장 기능상 동종 침해의 반복 위험성과 헌법적 해명의 긴요성이 있으면 인정됨.
• 포섭: 청구인은 하남시장으로서 공직 상실이라는 개인적 불이익과 연관된 공무담임권을 다투고 있어 기본권 주체성 인정됨. 주민소환 부결로 침해는 종료되었으나 동종 사건 반복 위험성 및 헌법적 해명 필요성이 있어 권리보호이익 인정됨.
• 결론: 본안 판단 진행.

본안 판단 — 청구사유 무제한 (제7조 제1항 제2호)

(가) 제한되는 기본권

• 공무담임권(헌법 제25조): 주민소환투표가 청구될 경우 궁극적으로 공직 상실에 이를 수 있는 위험에 노출됨

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 위법행위 공직자뿐 아니라 정책적 실패·무능·부패 공직자까지 해임 가능하게 하여 책임행정 실현, 주민자치 실현 목적 — 정당함
• (2) 수단의 적합성: 청구사유 무제한으로 지방자치단체장이 행정의 민주성·투명성 제고에 노력하는 효과 유발 — 입법목적 달성에 유용한 수단
• (3) 침해의 최소성: 입법자는 주민소환제 형성에 광범위한 입법재량을 가짐. 정치적 절차인 주민소환의 역사적 기원상 청구사유를 묻지 않는 것이 제도 취지에 부합. 청구사유 제한 시 사법심사 가능성 의문, 절차 지연으로 지역 갈등 심화 위험, 청구사유를 구체적으로 적시하는 입법기술적 어려움도 있음. 청구사유 무제한이 즉시 공직 퇴출 위험을 야기하는 것이 아니라 주민소환투표가 청구될 추상적 위험에 그침. 남용 방지 장치(서명 및 소환사유 명시 요건, 청구제한 기간, 확정요건 등)가 있어 입법자의 판단이 현저하게 잘못되었다고 볼 수 없음 — 최소성 충족
• (4) 법익의 균형성: 공직자 소환 남용 위험은 추상적이고 방지 장치가 있는 반면, 주민 직접참여 고양 및 공직자 통제 이익은 광범위하고 직접적으로 더 크므로 균형을 이룸

본안 판단 — 발의요건 15% (제7조 제1항 제2호)

• 법리: 주민소환투표의 구체적 요건 설정에는 입법재량이 넓고, 명백성 통제 기준으로 심사함
• 포섭: 15% 요건이 너무 낮아 현저하게 자의적이라고 볼 수 없고, 외국 입법례 대비 낮은 수준이라 단정하기 어려움. 읍·면·동 분산 서명 요건으로 특정 지역 편파적 청구 위험성도 낮음
• 결론: 공무담임권 침해 아님

본안 판단 — 청구제한 기간 (제8조)

• 법리: 입법목적 달성을 위한 청구제한 기간의 적법성 판단에서, 동일한 사유로 재청구를 금지하지 않는 것이 공무담임권을 침해하는지 여부가 쟁점임
• 포섭: 임기 초 소신 정책 추진 기회 보장, 임기 종료 임박 시 소환 실익 부재, 부결 후 반복 청구 폐해 방지 목적은 정당함. 부결 후 1년 이내 재청구는 금지되고, 일정 기간 경과 후 재청구는 허용되어야 주민의 소환청구권 보장. 절차적 하자로 수리처분이 취소된 이 사건 제1청구 상황에서, 적법한 절차로 이루어진 제2청구를 막는 것은 오히려 주민소환투표 청구권을 지나치게 제한함. 따라서 제2청구도 허용되는 것이 적절하고, 이를 제한하는 규정을 두지 않은 것이 입법재량을 벗어난 것이라고 볼 수 없음
• 결론: 공무담임권 침해 아님

본안 판단 — 서명요청 활동 (제9조 제1항)

• 법리: 서명요청 활동은 주민소환투표 청구의 준비행위이며 주민소환투표 운동과 별개임. 소환대상자의 반대 활동 기회는 청구 이후 소명(제14조) 및 발의 이후 반대운동(제17조, 제18조) 단계에서 보장됨
• 포섭: 서명요청 활동 단계에서 소환대상자 반대운동 미보장이 과잉금지원칙 위반인지 여부 — 청구 전 단계에서 반대운동 허용 시 직무수행 지장 및 행정공백 위험 있음. 청구 이후 소명 기회와 발의 이후 반대운동 기회가 보장되어 전체적으로 공정한 반대활동 기회 보장됨. 권한행사 정지기간도 약 20일 ~ 30일로 그 정도가 크지 않음
• 결론: 공무담임권 침해 아님

본안 판단 — 권한행사 정지 (제21조 제1항)

(가) 제한되는 기본권

• 공무담임권(헌법 제25조): 주민소환투표 공고일부터 결과 공표 시까지 권한행사 정지로 직무 수행 불가

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 공직자로서 신뢰성 의심 상황에서 원활한 업무수행 어려움 고려, 소환대상 공직자가 공직 행사로 투표에 영향 미치는 것 방지, 행정의 정상적 운영과 공정한 선거관리 달성 — 정당함

• (2) 수단의 적합성: 공고일부터 결과 공표 시까지 권한행사를 정지하는 것은 위 입법목적 달성을 위한 상당한 수단

• (3) 침해의 최소성: 주민소환 발의만으로 직 상실이 아니라 권한행사를 일시 정지하는 것으로 본질적 내용 침해 아님. 정지기간이 통상 20일 ~ 30일(특별한 경우 최장 90일)의 단기간으로 제한됨

• (4) 법익의 균형성: 공정한 선거관리 및 행정 정상 운영이라는 공익과 20일 ~ 30일간의 권한행사 정지로 인한 사익 제한 사이에 현저한 불균형 없음

• 평등권 침해 주장: 탄핵소추 대상 공무원(헌법상 제도)과 선출직 지방공직자 주민소환(법률상 제도)은 성격과 차원을 달리하여 비교 대상으로 삼을 수 없으므로 평등권 침해 아님

• 결론: 공무담임권 및 평등권 침해 아님

본안 판단 — 확정요건 (제22조 제1항)

• 법리: 입법재량 사항으로 명백성 통제 기준 적용. 일반선거 대비 엄격성 여부가 판단 지표
• 포섭: 투표율 1/3 이상 + 유효투표 과반수 찬성 요건은 객관적으로 형식적으로 쉽게 확정되는 수준이라 볼 수 없음. 일반선거 투표율 불문 당선 확정에 비하여 1/3 이상 투표율 요구는 더 엄격한 요건. 지방선거 투표율 현황(30 ~ 40%대), 평일 독자 실시 등 감안 시 오히려 너무 엄격하다는 여지도 있음. 입법재량 사항으로 과잉금지원칙 위반 없음. 국회의원 제명(재적의원 2/3)과의 비교: 헌법상 지위 차이, 보궐선거 필요성, 결정 주체(동료 의원 대 선출권자 주민), 소집 비용·시간 차이 등으로 비교 대상으로 삼을 수 없어 평등권 침해 아님
• 결론: 공무담임권 및 평등권 침해 아님

최종 결론

• 이 사건 법률조항 전부 합헌. 청구인의 심판청구 모두 기각.

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5) 반대의견

재판관 조대현, 김종대, 민형기, 목영준의 일부 반대의견 — 주민소환법 제21조 제1항(권한행사 정지)에 대한 위헌 의견

요지 및 근거

• 주민소환법 제7조 제1항 제2호는 청구사유에 아무런 제한이 없어 허위 사유로도 청구 가능하고, 기초자치단체장에 대한 청구요건도 청구권자 총수의 15% 이상으로 엄중하지 않아 소수 주민도 발의 가능함. 이러한 상황에서 발의·공고만으로 곧바로 권한행사를 정지하는 것은 주민소환제의 정치적 악용·남용 가능성을 더욱 키움.

• 탄핵소추와의 비교: 탄핵소추는 헌법·법률 위배 행위에 한정되고 국회 재적의원 1/3 이상 발의 및 과반수 찬성이라는 엄중한 요건을 요하는 반면, 주민소환투표는 위법행위 없이도, 심지어 적법하게 공무를 수행하였어도 청구권자 총수의 15% 이상 서명만으로 가능하므로, 제21조 제1항은 탄핵소추 대상 공무원의 권한행사 정지요건과 비교할 때 지나치게 가볍고 평등원칙에 반하여 지방자치 선출직 공무원을 차별하는 것.

• 권한행사 정지기간이 짧다고 하여 침해 정도가 가볍다고 단정 불가: 최장 90일까지 가능하고, 주민소환이 부결되는 경우 그 정지는 결과적으로 정당성을 가질 수 없으므로 짧은 기간이 정당화 논거가 될 수 없음. 공직 박탈이 주민소환 확정 시에만 가능한 이상, 권한행사 정지는 발의 상태에서 공무담임권에 대하여 이루어질 수 있는 가장 무거운 침해 수단으로서 공·사익 형량에서 균형이 이루어졌다고 보기 어려움.

• 권한행사 허용 시 예상 부작용은 다른 제도를 통해 방지 가능함.

(가) 제한되는 기본권

• 공무담임권(헌법 제25조): 발의·공고만으로 직무 수행 즉시 불가

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (3) 침해의 최소성: 청구사유 무제한 + 15% 서명 요건의 낮은 발의 문턱 상황에서, 권한행사를 곧바로 정지하는 것은 부작용을 다른 제도로도 방지 가능함에도 가장 무거운 침해 수단을 선택한 것으로 최소 침해 원칙 위반
• (4) 법익의 균형성: 주민소환 부결 시 정지의 정당성 소멸, 최장 90일 정지 가능, 확정 전 가장 무거운 침해 수단에 해당하여 공·사익 형량의 균형 불성립

결론: 제21조 제1항은 선출직 지방자치단체장의 공무담임권을 대의제의 원리 및 과잉금지원칙에 반하여 과도하게 제한하고 평등원칙에도 위반되어 헌법에 위반됨

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참조: 헌법재판소 2009. 3. 26. 선고 2007헌마843 결정