2004헌바50 구 농촌근대화촉진법 제16조 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 심판대상: 구 농촌근대화촉진법(1995. 12. 29. 법률 제5077호로 폐지되기 전의 것) 제16조 중 "지방자치단체" 부분
• 재판의 전제성: 당해 사건(광주지방법원 2001가합9320, 광주고등법원 2002나7946, 대법원 2003다12786 소유권이전등기 청구)에서 동 조항의 위헌 여부가 재판 주문에 영향을 미침
• 위헌제청신청 기각: 대법원이 상고기각과 동시에 위헌제청신청 기각(2004. 6. 11.) → 그로부터 30일 이내인 2004. 7. 26. 헌법소원심판청구

본안 판단

• 지방자치단체의 기본권 주체성 인정 여부(재산권 침해 주장의 전제)
• 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위배되는지 여부
  • (가) 국가·농업진흥공사와의 차별취급 여부
  • (나) 사인(私人)과의 차별취급 여부
• 지방자치제도의 헌법적 보장(헌법 제117조 제1항) 침해 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인(광주광역시 광산구)은 광주 광산구 ○○동 133 유지 277㎡ 등 저수지(수완2제·수문제) 부지인 이 사건 토지의 소유자
• 청구인은 1977. 12. 16. 구 농촌근대화촉진법 제16조에 따라 위 저수지를 영산강농지개량조합에 이관
• 농업기반공사및농지기금관리법 부칙 제9조 제1항에 의하여 농업기반공사가 영산강농지개량조합의 모든 권리의무를 포괄승계
• 농업기반공사가 청구인을 상대로 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기청구의 소를 제기(광주지방법원 2001가합9320) → 원고 승소 판결(2002. 8. 30.) → 청구인 항소(광주고등법원 2002나7946)하였으나 항소기각(2003. 1. 24.) → 대법원 상고(2003다12786)와 함께 위헌제청신청 → 대법원이 상고기각 및 위헌제청신청 기각(2004. 6. 11.) → 청구인 2004. 7. 26. 헌법소원심판청구

당사자 주장

청구인

• (재산권 침해) 지방자치단체도 사법(私法) 관계에서는 국고행위의 주체로서 기본권 주체가 됨. 이 사건 법률조항이 아무런 보상 없이 소유권을 농지개량조합에 무상 이전하도록 한 것은 헌법 제23조 제3항에 위반됨
• (평등원칙 위반) 국가와 지방자치단체의 지위가 상이함에도 동일하게 취급하고, 사경제 주체로서의 지방자치단체를 사인과 달리 취급함으로써 평등권 침해
• (지방자치제도 위반) 농지개량시설 소유권을 무상으로 승계시키는 것은 지방자치단체의 재정을 약화시켜 지방자치제도의 헌법적 보장에 반함

농업기반공사·농림부장관

• 지방자치단체는 기본권의 수범자이지 주체가 아니므로 재산권 침해 주장 불가
• 가사 재산권 주체가 되더라도 공법인 간 행정목적 달성을 위한 관리주체 변경에는 헌법 제23조 제3항에 따른 보상 불요
• 국가 등과 지방자치단체의 입장이나 지위가 다르지 않으므로 평등권 위반 없음
• 농지개량시설의 설치에 관한 권리의무만을 이전하는 것으로 지방자치제도의 근간을 훼손하지 않음

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 농촌근대화촉진법 제16조 (시설의 인수관리)	조합은 조합구역 내 농지개량시설로서 설치자로부터 이관된 것을 인수·관리하여야 하고, 농지개량시설 설치에 관하여 발생한 국가·지방자치단체 또는 공사의 권리의무를 포괄승계함
헌법 제11조	평등원칙·평등권
헌법 제23조 제1항·제3항	재산권 보장 및 공용침해 시 보상
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 일반원칙
헌법 제117조 제1항	지방자치단체의 자치권(자치입법권·자치행정권·자치재정권) 보장
구 지방재정법 제72조, 제74조, 제82조, 제86조	공유재산의 분류(행정재산·보존재산·잡종재산) 및 행정재산·보존재산에 대한 공법적 규율(대부·매각 등 금지, 시효취득 배제, 형사처벌)

결정요지

(1) 지방자치단체의 기본권 주체성

• 헌법 제2장의 제목이 "국민의 권리와 의무"이고, 제10조 내지 제39조에서 "모든 국민은 …… 권리를 가진다"고 규정하고 있으므로, 기본권 보장에 관한 각 헌법규정의 해석상 국민만이 기본권의 주체임
• 공권력의 행사자인 국가, 지방자치단체나 그 기관 또는 국가조직의 일부나 공법인은 기본권의 "수범자"이지 기본권의 주체가 아니고, 오히려 국민의 기본권을 보호 내지 실현해야 할 책임과 의무를 지님(헌재 1994. 12. 29. 93헌마120; 헌재 1995. 2. 23. 90헌마125; 헌재 1995. 9. 28. 92헌마23등 참조)
• 따라서 지방자치단체인 청구인은 기본권의 주체가 될 수 없고, 재산권 침해 여부는 더 나아가 살펴볼 필요 없음

(2) 평등원칙 위배 여부 — 국가와의 차별취급

• 이 사건 법률조항은 구 토지개량사업법 제57조와 입법취지가 전혀 다른 별개의 규정임
• 구 농촌근대화촉진법에서는 농지개량시설의 설치사업이 사회간접자본시설 확충을 위한 국가적 사업이므로, 국가·지방자치단체 또는 농업진흥공사가 농지개량사업을 시행하되 당해 농지개량시설은 농지개량조합에 인계하고 조합으로 하여금 유지·관리 및 처분하도록 함
• 이 사건 법률조항은 농지개량조합이 설치자로부터 농지개량시설을 이관받아 인수·관리하고 그 시설의 설치에 관하여 발생한 권리의무를 포괄승계함에 있어서 국가·농업진흥공사와 지방자치단체를 전혀 차별하고 있지 아니함
• 따라서 이 사건 법률조항이 구 토지개량사업법 제57조의 연장선상에서 이루어진 것임을 전제로, 국가·농업진흥공사의 경우에는 대상적(代償的) 성격이 있다는 청구인의 주장은 이유 없음

(3) 평등원칙 위배 여부 — 사인(私人)과의 차별취급

• 지방자치단체 소유의 공유재산은 행정재산·보존재산·잡종재산으로 분류되며, 이 사건 토지(저수지 부지)는 행정재산 중 공공용재산에 해당함
• 행정재산 및 보존재산은 공물로서 공법적 규율이 적용되고, 사적 거래의 대상에서 제외되며, 사권의 설정이 금지됨. 행정재산·보존재산의 관리·처분은 국가가 공권력의 주체로서 하는 행정처분으로 보아야 함(헌재 1992. 10. 1. 92헌가6등 참조)
• 잡종재산은 이와 달리 사적 거래의 대상이 되는 것을 전제로 사권의 설정과 처분이 허용되고, 지방자치단체가 사경제적인 법인의 주체로서 하는 사법상의 법률행위로 보아야 함
• 이 사건 토지의 소유는 지방자치단체가 사경제의 주체가 아닌 공권력의 주체로서 하는 공법상의 행위로서 공법적 규율을 받으며, 이 사건 법률조항에서 이 사건 토지의 소유권을 조합에 포괄승계되도록 한 것은 이 사건 토지의 공공성에 기인함
• 따라서 동일한 지위에 있는 사인과 달리 보상규정을 두지 않더라도 합리적 차별로서 평등원칙에 위반되지 아니함

(4) 지방자치제도의 헌법적 보장 위반 여부

• 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체의 자치권을 보장하고 있으며, 지방자치제도의 헌법적 보장은 국민주권의 기본원리에서 출발하여 주민에 의한 자기통치의 실현으로 요약되고, 그 본질적 내용인 핵심영역은 어떠한 경우라도 입법 기타 중앙정부의 침해로부터 보호되어야 함(헌재 1998. 4. 30. 96헌바62 참조)
• 지방자치단체의 자치권은 자치입법권·자치행정권·자치재정권으로 나뉘며, 자치재정권은 지방자치단체가 재산을 관리하고 형성·유지할 권한을 의미함
• 헌법상 자치권의 범위는 법령에 의하여 형성되고 제한되나, 그 제한이 불합리하여 자치권의 본질을 훼손하는 정도에 이른다면 헌법에 위반됨(헌재 2002. 10. 31. 2002헌라2 참조)
• 지방자치단체 소유의 행정재산은 공적 성격을 강하게 갖는 공물로서 공법적 규율이 적용됨
• 이 사건 법률조항은 국가적 사업인 농지개량시설의 설치사업을 효과적으로 실시하기 위한 구 농촌근대화촉진법의 취지에 따른 것으로 목적의 정당성이 인정됨
• 농지개량조합으로 하여금 권리만을 승계하는 것이 아니라, 농지개량시설의 설치·유지·관리 및 개보수를 위하여 발생한 차입금 등의 채무도 인수하도록 하여 지방자치단체의 피해를 줄이기 위한 배려를 하고 있음
• 따라서 이 사건 법률조항의 입법취지, 공법적 규율의 적용, 권리와 의무의 포괄적 승계에 비추어 합리성이 인정되고, 지방자치의 본질적 내용을 침해한다고 볼 수 없으므로 헌법 제117조 제1항에 위반되지 아니함

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4) 적용 및 결론

① 지방자치단체의 기본권 주체성 및 재산권 침해 여부

• 법리: 공권력 행사자인 국가, 지방자치단체, 공법인은 기본권의 수범자이지 기본권의 주체가 아니며, 국민의 기본권을 보호·실현해야 할 책임과 의무를 짐
• 포섭: 청구인은 공권력의 행사자인 지방자치단체이므로 기본권의 수범자에 해당하고 기본권의 주체가 될 수 없음
• 결론: 재산권 침해 여부는 더 나아가 살펴볼 필요 없음

② 평등원칙 위배 여부 — 국가·농업진흥공사와의 차별취급

• 법리: 동일하지 않은 것을 같게 취급하거나 동일한 것을 다르게 취급하는 경우 합리적 이유의 유무를 기준으로 평등원칙 위반 여부 판단
• 포섭: 이 사건 법률조항은 구 토지개량사업법 제57조의 연장선상에 있는 것이 아닌 별개의 규정으로, 농지개량시설의 설치에 관하여 발생한 권리의무의 포괄승계에 있어 국가·농업진흥공사와 지방자치단체를 전혀 차별하고 있지 아니함. 구 토지개량사업법 제57조의 국유지 양여·편입 규정에 상응하는 내용은 구 농촌근대화촉진법 제165조 제1항·제2항에 별도로 규정되어 있어 대상적 성격 주장은 이유 없음
• 결론: 국가·농업진흥공사와의 관계에서 평등원칙 위반 없음

③ 평등원칙 위배 여부 — 사인(私人)과의 차별취급

• 법리: 행정재산·보존재산은 공물로서 공법적 규율이 적용되어 사적 거래 대상에서 제외되며, 그 관리·처분은 행정처분임. 잡종재산은 사경제적 법인의 주체로서 하는 사법상 행위에 해당하여 사인과 동일하게 취급됨
• 포섭: 저수지 부지인 이 사건 토지는 공공용재산인 행정재산에 해당하고, 지방자치단체가 공권력의 주체로서 소유하는 공법상의 재산으로서 공법적 규율을 받음. 소유권의 포괄승계는 이 사건 토지의 공공성에 기인하므로, 사인과 달리 보상규정을 두지 않은 것은 합리적 차별에 해당함
• 결론: 사인과의 관계에서 평등원칙 위반 없음

④ 지방자치제도의 헌법적 보장 위반 여부

• 법리: 헌법 제117조 제1항상 지방자치의 본질적 내용인 핵심영역은 입법 기타 중앙정부의 침해로부터 보호되어야 하고, 법령에 의한 자치권 제한이 불합리하여 자치권의 본질을 훼손하는 정도에 이르면 헌법 위반
• 포섭: 이 사건 법률조항은 국가적 사업인 농지개량시설의 설치사업을 효과적으로 실시하기 위한 입법취지의 정당성이 인정되고, 행정재산에 대한 공법적 규율이 적용되며, 권리뿐 아니라 채무도 포괄승계되도록 함으로써 지방자치단체의 피해를 줄이는 배려를 하고 있어 합리성이 인정됨. 이로써 지방자치단체가 주민의 복리 사무 처리에 막대한 지장을 초래하거나 재정자립도를 현저히 약화시켜 자치권의 본질을 훼손하는 수준에 이르지 않음
• 결론: 헌법 제117조 제1항 위반 없음

최종 결론(주문) 구 농촌근대화촉진법 제16조 중 "지방자치단체" 부분은 헌법에 위반되지 아니함(재판관 전원 일치).

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참조: 헌법재판소 2006. 2. 23. 선고 2004헌바50 결정