2007헌바80 도시 및 주거환경 정비법 제65조제2항위헌소원
1) 쟁점
적법요건 판단
- 심판대상 한정: 청구취지에 도시정비법 제65조 제2항 전체가 기재되어 있으나, 전단(신설 정비기반시설의 관리청 무상귀속)은 당해 사건과 무관하고, 후단 중 '국가' 부분도 당해 사건에 적용 여지 없으므로, 심판대상을 제65조 제2항 후단 중 '지방자치단체'에 관한 부분으로 한정
- 재판의 전제성: 당해 사건(각 재건축정비사업 시행인가처분 취소 소송)에서 이 사건 법률조항의 위헌 여부가 재판 주문에 영향을 미침
본안 판단
- 평등원칙(헌법 제11조) 위반 여부
- 재산권(헌법 제23조 제1항) 침해 여부 — 지방자치단체의 기본권 주체성 쟁점
- 지방자치권(헌법 제117조 제1항) 침해 여부 — 자치재정권 본질 침해 여부
2) 사실관계
사건개요
- 청구인(서울특별시 서초구청장)은 각 주택재건축정비사업 시행인가 시, 사업구역 내 용도폐지되는 지방자치단체 소유 정비기반시설(도로, 녹지, 공원, 구거 등)을 무상양도 대상이 아니라거나 유상매수 조건을 부가함
- 각 사업조합이 위 인가조건 취소를 구하는 행정소송 제기 → 법원은 도시정비법 제65조 제2항 후단에 의해 용도폐지 정비기반시설이 무상양도되어야 한다고 보아 청구인 패소 판결
- 청구인은 상고심 또는 환송심 계속 중 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각 → 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 헌법소원심판 청구 (2007헌바80, 2007헌바81, 2007헌바106, 2009헌바5 병합)
당해 소송사건 및 위헌제청신청 경위
- 2007헌바80: 대법원 2007두6663 사건 상고심 계속 중 제청신청 기각(대법원 2007아8)
- 2007헌바81: 서울고등법원 2007누10152 환송사건 계속 중 제청신청 기각(서울고등법원 2007아150)
- 2007헌바106: 대법원 2007두10907 상고심 계속 중 제청신청 기각(대법원 2007아30)
- 2009헌바5: 대법원 2007두14312 상고심 계속 중 제청신청 기각(대법원 2007아51)
청구인 주장 요지
- 용도폐지되는 지방자치단체 소유 정비기반시설은 소유자인 지방자치단체가 제반 사항을 종합하여 유상·무상 양도 여부를 재량적으로 결정할 수 있어야 함에도, 이 사건 법률조항이 일률적으로 무상양도를 강제하는 것은 재산권(헌법 제23조 제1항)·자치권(헌법 제117조)을 침해
- 용적율·건폐율 상향 조정으로 큰 개발이득을 받은 경우나 법률상 의무로 정비기반시설을 설치한 경우에도 무상양도를 강제하는 것은 사업시행자에 이중특혜, 지방자치단체에 이중불이익
- 기존 정비기반시설 소유자인 서초구는 재산을 상실하는 반면, 신설 정비기반시설 소유권은 서울특별시에 귀속되어 서초구와 서울특별시 사이에 합리적 이유 없는 차별 발생(평등권 침해 주장)
- 지방자치단체가 원하지 않는 신설 정비기반시설을 강제로 취득하여 관리비를 부담하게 하는 반면, 용도폐지 기존 정비기반시설은 사업시행자에게 무상양도되므로 지방자치단체를 사업시행자에 비해 차별(평등권 침해 주장)
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 도시정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호) 제65조 제2항 후단 | 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설은 관리청에 무상귀속(전단); 정비사업 시행으로 용도 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유 정비기반시설은 사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상양도(후단) |
| 도시정비법 제2조 제4호 | 정비기반시설: 도로·상하수도·공원·공용주차장·공동구 그 밖에 주민 생활에 필요한 가스 등 공급시설로서 대통령령이 정하는 시설 |
| 헌법 제11조 제1항 | 평등권: 모든 국민은 법 앞에 평등하며, 성별·종교·사회적 신분에 의한 차별 금지 |
| 헌법 제23조 제1항 | 재산권 보장: 모든 국민의 재산권은 보장되며, 그 내용과 한계는 법률로 정함 |
| 헌법 제117조 제1항 | 지방자치권 보장: 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있음 |
결정요지
(1) 이 사건 법률조항의 입법취지
- 도시정비법 제65조 제2항 전단은 민간사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설을 관리청(국가·지방자치단체)에 무상귀속시킴
- 이 사건 법률조항(후단)은 위 무상귀속으로 야기되는 민간사업시행자의 재산상 손실을 보전하기 위하여, 정비사업 시행으로 용도폐지되는 국가·지방자치단체 소유 정비기반시설을 사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상양도함으로써, 재산상 손실의 합리적 보전 및 비용부담의 형평 도모
(2) 평등원칙 위반 여부
- 이 사건 법률조항은 기존 정비기반시설 소유 지방자치단체와 민간사업시행자 사이의 관계를 규율하는 것이지, 기존 정비기반시설 소유 지방자치단체와 신설 정비기반시설 귀속 지방자치단체 사이의 관계를 규율하는 것이 아님(서초구·서울특별시 간 차별 발생 여지 없음)
- 정비기반시설의 공공적 성질과 지방자치단체의 성격에 비추어, 용도폐지 기존 정비기반시설이 신설 정비기반시설의 설치비용 범위 내에서 사업시행자에게 무상양도되는 것이 지방자치단체를 사업시행자에 비해 합리적 이유 없이 차별하는 것이라 볼 수 없음
- 평등원칙 위반 주장 모두 이유 없음
(3) 재산권 침해 여부 — 기본권 주체성
- 헌법 제2장의 제목이 "국민의 권리와 의무"이고 제10조 내지 제39조에서 "모든 국민은 …… 권리를 가진다"고 규정하고 있으므로, 기본권 보장에 관한 헌법규정의 해석상 국민만이 기본권의 주체임
- 공권력의 행사자인 국가, 지방자치단체나 그 기관 또는 국가조직의 일부나 공법인은 기본권의 수범자이지 기본권의 주체가 아니고, 오히려 국민의 기본권을 보호 내지 실현해야 할 책임과 의무를 지님(헌재 1994. 12. 29. 93헌마120; 헌재 1995. 2. 23. 90헌마125; 헌재 1995. 9. 28. 92헌마23 등; 헌재 2006. 2. 23. 2004헌바50 참조)
- 지방자치단체인 서울특별시 서초구는 헌법 제23조가 보장하는 재산권의 주체가 될 수 없으므로, 재산권 침해 주장은 이유 없음
(4) 지방자치권(헌법 제117조 제1항) 침해 여부
- 헌법 제117조 제1항은 지방자치제도의 보장과 지방자치단체의 자치권을 규정함(헌재 2002. 10. 31. 2002헌라2)
- 지방자치단체의 자치권은 자치입법권·자치행정권·자치재정권으로 나뉘며, 자치재정권은 지방자치단체가 재산을 관리하며 재산을 형성하고 유지할 권한을 의미함
- 자치권의 범위는 법령에 의하여 형성되고 제한되나, 그 제한이 불합리하여 자치권의 본질을 훼손하는 정도에 이른다면 헌법에 위반됨(헌재 2002. 10. 31. 2002헌라2; 헌재 2006. 2. 23. 2004헌바50 참조)
4) 적용 및 결론
가. 평등원칙 위반 여부
- 법리: 이 사건 법률조항은 기존 정비기반시설 소유 지방자치단체와 민간사업시행자 사이의 관계를 규율하는 것으로, 지방자치단체 상호 간 또는 지방자치단체와 사업시행자 간 차별을 규율하는 조항이 아님
- 포섭:
- 서초구·서울특별시 간 차별 주장: 이 사건 법률조항은 기존 정비기반시설 소유자와 민간사업시행자 사이의 관계를 규율하는 것이지 서초구와 서울특별시 사이의 관계를 규율하는 것이 아니므로, 두 지방자치단체 사이에 차별이 발생할 여지 없음(신설 정비기반시설 소유권 귀속 문제는 제65조 제2항 전단의 문제로서 재판의 전제성 없어 심판대상 외)
- 지방자치단체·사업시행자 간 차별 주장: 정비기반시설의 공공적 성질과 지방자치단체의 성격에 비추어 볼 때, 용도폐지 기존 정비기반시설이 신설 정비기반시설의 설치비용 범위 내에서 사업시행자에게 무상양도되는 것이 지방자치단체를 사업시행자에 비해 합리적 이유 없이 차별하는 것이라 볼 수 없음
- 결론: 평등원칙 위반 주장 이유 없음
나. 재산권 침해 여부
- 법리: 공권력 행사자인 국가, 지방자치단체, 공법인은 기본권의 수범자이지 기본권 주체가 아니므로 헌법 제23조 소정의 재산권을 향유할 수 없음
- 포섭: 청구인 서울특별시 서초구는 지방자치단체(공법인)로서 헌법 제23조가 보장하는 재산권의 주체가 될 수 없음
- 결론: 재산권 침해 주장 이유 없음
다. 지방자치권(자치재정권) 침해 여부
- 법리: 자치권은 법령에 의한 제한이 가능하나, 그 제한이 불합리하여 자치권의 본질을 훼손하는 정도에 이른다면 헌법 위반
- 포섭:
- 사업시행자는 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용의 범위 내에서만 기존 정비기반시설을 무상양수받는 것이므로, 이 사건 법률조항으로 인하여 사업시행자가 이중으로 과도한 특혜를 받는다고 할 수 없어 지방자치단체의 자치재정권을 불합리하게 침해하였다고 볼 수 없음
- 이 사건 법률조항의 입법취지(신설 정비기반시설 무상귀속으로 인한 사업시행자의 손실 보전)와 지방자치단체가 주민의 복리를 위해 존재하는 점을 고려하면, 해당 지방자치단체가 기존 정비기반시설 소유권을 상실하고 신설 정비기반시설 소유권이 관리책임 있는 다른 지방자치단체에 귀속되는 결과가 발생하더라도, 이것이 불합리하여 자치재정권의 본질적 내용을 침해한다고 볼 수 없음
- 결론: 헌법 제117조 제1항 위반 아님
최종 결론(주문)
- 도시정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호) 제65조 제2항 후단 중 "지방자치단체"에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니함 (재판관 전원 일치)
참조: 헌법재판소 2009. 5. 28. 선고 2007헌바80 결정
