2008헌마419 미국산 쇠고기 및 쇠고기 제품 수입위생조건 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 기본권 침해 가능성: 미국산 쇠고기 수입·유통으로 인한 소해면상뇌증 감염 가능성이 전적으로 배제되지 않으므로, 이 사건 고시가 생명·신체의 안전에 관한 국가 보호의무를 위반하였는지 여부가 기본권 침해 가능성 요건 충족 여부로 문제됨
• 법적 관련성(자기관련성·현재성·직접성):
  • 청구인 진보신당: 생명·신체 안전에 관한 기본권은 성질상 자연인에게만 인정되므로 권리능력 없는 단체인 진보신당에는 청구인 능력 불인정 → 각하
  • 나머지 청구인들(일반 소비자): 이 사건 고시의 실질적 규율 목적·대상이 쇠고기 소비자와 관련되고, 미국산 쇠고기 수입·유통 시 소비자가 직·간접적으로 섭취할 가능성이 높으므로 자기관련성·현재성·직접성 인정

본안 판단

• 생명·신체의 안전에 관한 국가 보호의무(과소보호금지원칙) 위반 여부
• 기타 기본권 침해 주장(인간의 존엄·행복추구권, 자기결정권, 소비자의 권리, 보건권 등)
• 검역주권 위반, 헌법 제6조 제1항·제60조 제1항 위반, 법률유보 위반, 적법절차원칙 위반, 명확성원칙 위반 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 2003. 12. 미국 내 소해면상뇌증(BSE) 발생으로 미국산 쇠고기 수입 중단됨
• 2006. 3. 6. 농림부고시 제2006-15호(개정 전 고시) 제정: 30개월령 미만 소의 뼈 제거 골격근육만 수입 허용, 모든 연령 소의 뇌·눈·척수·머리뼈·척주·편도·회장원위부를 특정위험물질(SRM)로 규정하여 제거 후 수출
• 2006. 10. 수입 재개 이후 개정 전 고시 위반 사례가 반복되자 2007. 10. 수입 전면 중단
• 2007. 5. 미국, 국제수역사무국(OIE)으로부터 'BSE 위험통제국' 지위 획득
• 2008. 4. 18. 한미 협상 타결: 1단계로 30개월령 미만 소의 뼈 포함 쇠고기 수입 허용, 2단계로 사료금지조치 강화 시 30개월령 이상도 허용, SRM 범위 축소
• 2008. 4. 22. 고시 개정안 예고(농림수산식품부 공고 제2008-45호)
• 청구인들이 2008. 5. 30. 및 2008. 6. 5. 예고된 고시 개정안에 대해 헌법소원 청구(2008헌마419, 2008헌마423, 2008헌마436)
• 정부, 여론 악화로 추가협상 후 부칙 제7항~제9항 신설하여 2008. 6. 26. 농림수산식품부 고시 제2008-15호(이 사건 고시) 관보 게재·공포
• 청구인들, 청구취지를 이 사건 고시의 위헌확인으로 변경
• 이후 국회는 2008. 9. 11. 가축전염병예방법을 개정하여 소해면상뇌증 발생 시 긴급 수입중단 조치 근거 조항(제32조의2) 신설, 30개월령 이상 쇠고기 반입 시 국회 심의 요건(부칙 제2조 제1항) 마련

침해의 원인이 되는 공권력 행사

• 농림수산식품부장관이 가축전염병예방법 제34조 제2항에 근거하여 발령한 미국산 쇠고기 및 쇠고기 제품 수입위생조건(농림수산식품부 고시 제2008-15호)

당사자 주장

• 청구인들: 이 사건 고시가 검역주권 포기(헌법 제1조 위반), 생명·신체의 안전 및 보건권 침해(헌법 제10조, 제36조 제3항 위반), 소비자 권리·행복추구권·일반적 행동자유권 침해, 헌법 제6조 제1항·제60조 제1항 위반, 법률유보 위반(헌법 제37조 제2항), 적법절차원칙·명확성원칙 위반을 주장
• 피청구인: 이 사건 고시는 대외적 구속력 없는 행정규칙에 불과하여 헌법소원 대상 적격 없고, 나머지 청구인들은 수범자가 아니어서 자기관련성·직접성 불비, 보충성 원칙 위반; 본안으로도 과소보호금지원칙에 위반되지 않는다는 의견 제출

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제10조	인간으로서의 존엄과 가치·행복추구권; 국가의 기본적 인권 확인·보장 의무
헌법 제36조 제3항	보건에 관한 국가의 보호 의무
헌법 제12조 제1항	적법절차원칙 (모든 국가작용에 적용)
헌법 제6조 제1항	헌법에 의해 체결·공포된 조약 및 일반적으로 승인된 국제법규의 국내법적 효력
헌법 제60조 제1항	주권의 제약에 관한 조약의 국회 동의 요건
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 법률유보 원칙
가축전염병예방법 제34조 제2항	농림수산식품부장관이 가축방역 및 공중위생상 필요 시 수출국의 검역내용·위생상황 등 위생조건을 고시할 수 있음
가축전염병예방법 제32조의2 (2008. 9. 11. 개정)	소해면상뇌증 추가 발생 시 농림수산식품부장관의 일시적 수입중단 조치 권한
OIE 육상동물위생규약 제13장 제14조	위험통제국 대상 교역금지 부위: 30개월령 이상 소의 뇌·눈·척수·머리뼈·척주 및 모든 연령 소의 편도·회장원위부
WTO SPS 협정 제3조 제2항·제3항	국제기준 기초 조치 및 과학적 정당성 있는 경우 더 높은 보호수준의 위생검역조치 도입·유지 권리
생명·신체의 안전에 관한 권리	인간의 존엄과 가치의 근간을 이루는 기본권; 헌법 제10조, 제36조 제3항

결정요지

(적법요건 판단)

• 청구인 진보신당은 권리능력 없는 단체로서 생명·신체의 안전에 관한 기본권은 성질상 자연인에게만 인정되므로 기본권 주체가 될 수 없고, 타인을 위한 헌법소원도 허용되지 아니하므로 청구인 능력 불인정 → 각하
• 나머지 청구인들(일반 소비자): 이 사건 고시는 쇠고기 수입자를 직접 수범자로 하지만, 소비자의 생명·신체의 안전 보호를 실질적 규율 목적·대상으로 하므로 소비자와의 구체적·실질적 이해관계 인정; 미국산 쇠고기 수입·유통 시 소비자가 직접 구매하거나 가공식품·식당 등 경로를 통해 자신도 모르게 섭취할 가능성이 있으므로 자기관련성 인정; 수입검역을 통과한 쇠고기는 별다른 행정조치 없이 유통·소비될 것이 예상되므로 현재성·직접성도 인정 → 기본권 침해 가능성 충족

(본안 판단 — 심사기준)

• 국가가 국민의 생명·신체의 안전을 보호할 의무를 진다 하더라도, 이를 어떻게 실현할 것인가는 원칙적으로 권력분립·민주주의 원칙에 따라 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자의 책임범위에 속하므로, 헌법재판소는 제한적으로만 보호의무 이행을 심사할 수 있음
• 심사기준은 과소보호금지원칙: 국가가 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는가를 기준으로, 아무런 보호조치를 취하지 않았거나 취한 조치가 법익을 보호하기에 전적으로 부적합하거나 매우 불충분한 것임이 명백한 경우에 한하여 보호의무 위반을 확인함

(본안 판단 — 과소보호금지원칙 위반 여부)

• OIE 국제기준 및 미국의 위험통제 지위: OIE는 WTO SPS 협정상 국제기준 제정기관으로 공인되며, OIE 국제기준은 BSE 위험통제국에 대해 30개월령 이상 소의 뇌·눈·척수·머리뼈·척주 및 모든 연령 소의 편도·회장원위부를 교역금지 부위로 규정함. 미국은 2007. 5. OIE로부터 BSE 위험통제국 지위 획득, 특정위험물질 제거 의무화 및 사료금지조치 시행 중
• 특정위험물질 및 30개월령 이상 쇠고기 규제: 이 사건 고시가 정한 SRM 범위는 OIE 국제기준에 따른 것으로 불합리하다고 보기 어렵고, 부칙 제7항의 QSA 프로그램에 의해 30개월령 이상 쇠고기의 국내 반입이 실질적으로 제한되며, 2008. 9. 11. 개정 가축전염병예방법 부칙 제2조 제1항으로 국회 심의 요건까지 추가됨 → 특별히 부적합하거나 불충분한 조치라고 단정하기 어려움
• 소해면상뇌증 발병 시 수입중단 조치(제5조, 부칙 제6항): OIE가 미국 BSE 지위 분류에 부정적 변경을 인정할 경우 수입중단 가능; 부칙 제6항에서 GATT 제20조·WTO SPS 협정에 따른 필요조치 권한 명시; 개정 가축전염병예방법 제32조의2에서 긴급 수입중단 권한도 이 사건 고시에 적용됨 → 과소한 보호조치로 볼 수 없음
• 미국 육류작업장 위생관리 조치(제6조~제9조, 부칙 제3항): 교역관행상 수출국 정부 관리하 검사·통제가 일반적이고, 대표성 있는 표본에 대한 우리 정부의 현지 점검 규정도 있으므로 보호조치가 과소하다고 볼 수 없음
• 수입검역검사 및 규제 조치(제23조, 제24조, 부칙 제9항): 로트 불합격 조치, 검사비율 강화, 2회 이상 위해 발견 시 해당 작업장 중단 가능; 미국정부의 즉각 작업장 중단 의무(부칙 제9항); 소장·혀 부위 전수검사 가능한 검역·검사 지침까지 마련됨 → 부족한 조치임이 명백하다고 보기 어려움
• 수출위생증명서 기재사항(제22조): 월령 판정 및 BSE 비감염 소 확인 사항은 OIE 국제기준에서 요구하는 사항이 아니므로 이를 제외하였더라도 과소한 조치라 할 수 없음
• 종합: 이 사건 고시는 개정 전 고시보다 완화된 수입위생조건을 정하였으나, 미국의 OIE 위험통제국 지위 획득이라는 변경된 상황과 관련 과학기술 지식·OIE 국제기준 등을 종합하여 취한 보호조치로서, 피청구인이 자의적으로 재량권을 행사하였다거나 합리성을 상실하였다고 보기 어렵고, 가축전염병예방법 개정·검역검사 지침·원산지표시제 등 보완조치까지 고려하면 쇠고기 소비자인 국민의 생명·신체의 안전을 보호하기에 전적으로 부적합하거나 매우 불충분하여 보호의무를 명백히 위반한 것이라고 단정하기 어려움

(기타 기본권 침해 주장)

• 이 사건 고시는 쇠고기 수입자를 수범자로 하여 미국산 쇠고기 수입을 제한하는 것이므로, 소비자인 청구인들의 인간의 존엄·행복추구권·자기결정권·일반적 행동자유권·소비자의 권리·보건권이 수입 제한으로 인하여 침해될 수 없음이 명백함; 보호의무 위반 여부와 관련하여서도 위반이 인정되지 않으므로 이 부분 기본권 침해도 부인

(헌법원리·원칙 위반 주장)

• 검역주권 위반: 이 사건 고시는 OIE 국제기준 및 과학기술 지식에 근거하여 합리적 범위 내에서 수입단계별 위험방지조치를 규정하고 있으므로 검역주권을 포기하였다거나 생명·신체 안전 보호의무를 위반하였다고 볼 수 없음
• 헌법 제6조 제1항·제60조 제1항 위반: 이 사건 고시는 조약에 해당하지 않으므로 국회 동의 대상이 아님; 미국 법률 조항 원용은 국제통상적 성격과 전문·기술적 규율의 표기방식에 불과하여 미국 법령이 국내법과 같은 효력을 갖지 않음
• 법률유보 위반: 쇠고기 소비자인 청구인들은 이 사건 고시로 직접 기본권을 제한받는 자가 아니라 보호대상자이므로, 이 사건 고시가 수입자의 기본권을 제한함에 있어 법률유보에 위반하더라도 청구인들이 자신의 기본권 침해를 주장할 지위에 없음; 나아가 국가는 보호의무 이행의 형식에 관하여 폭 넓은 형성의 자유가 있고, 고시의 형태가 법령의 위임 범위를 벗어난 것이라는 사유만으로는 보호의무 위반이나 소비자 기본권 침해로 볼 수 없음
• 적법절차원칙 위반: 적법절차원칙은 모든 국가작용에 적용되나 구체적 절차의 요구 정도는 규율 사항의 성질, 관련 당사자 사익, 절차 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 절차 비용, 불복 기회 등 다양한 요소들을 형량하여 개별적으로 판단하여야 함; 이 사건 고시는 입법예고 대상인 '법령 등'에 해당하지 않아 재예고 절차가 법률상 요구되지 않고, 추가된 부칙 내용은 소비자에게 불리하거나 중대한 변경이 아니며, 고시 주요내용이 당초 예고 및 언론보도로 이미 알려진 점 등을 종합하면 재예고를 거치지 않았다 하여 보호의무 위반이라 볼 수 없음
• 명확성원칙 위반: 이 사건 고시는 쇠고기 수입자를 수범자로 하여 전문·기술적 사항을 규정하는 영역에 해당하고, 30개월령 이상 쇠고기 수입 허용 여부 등 조항들의 의미가 상호 모순되거나 불명확하다고 보기 어렵고 보완조치도 이루어졌으므로, 국민의 생명·신체 안전을 보호하기에 부족할 정도로 불명확하다고 단정할 수 없음

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4) 적용 및 결론

① 청구인 진보신당의 청구인 능력 (각하)

• 법리: 헌법소원심판은 기본권을 침해받은 자가 청구하여야 하며, 권리능력 없는 단체는 그 성질상 자연인에게만 인정되는 기본권의 주체가 될 수 없고, 타인을 위한 헌법소원도 원칙적으로 허용되지 않음
• 포섭: 진보신당은 권리능력 없는 단체로서 주장된 침해 기본권이 생명·신체의 안전에 관한 것이어서 성질상 자연인에게만 인정되는 기본권에 해당하고, 정당원·일반 국민을 위하거나 대신하는 청구도 불허됨
• 결론: 청구인 진보신당의 심판청구 → 각하

② 나머지 청구인들의 법적 관련성 (본안 적법)

• 법리: 직접 수범자가 아닌 제3자도 입법 목적·실질적 규율대상, 법규정이 제3자에게 미치는 효과 등을 종합하여 구체적·실질적 이해관계가 인정되면 자기관련성 인정 가능
• 포섭: 이 사건 고시는 소비자의 생명·신체 안전 보호를 실질적 목적으로 하고, 미국산 쇠고기 수입·유통 시 소비자가 직접 구매하거나 가공식품·식당 등 경로로 자신도 모르게 섭취할 가능성이 높으며, 수입검역 통과 후 별도 행정조치 없이 유통·소비될 것으로 예상되므로 자기관련성·현재성·직접성 모두 인정
• 결론: 적법요건 충족 → 본안 판단

③ 생명·신체의 안전에 관한 보호의무 위반 여부

• 법리: 과소보호금지원칙 — 국가가 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는가를 기준으로, 취한 조치가 법익을 보호하기에 전적으로 부적합하거나 매우 불충분한 것임이 명백한 경우에 한하여 보호의무 위반 확인
• 포섭:
  • 이 사건 고시는 미국의 OIE 위험통제국 지위(2007. 5. 획득) 및 OIE 국제기준에 부합하는 SRM 범위 설정
  • 부칙 제7항 QSA 프로그램·가축전염병예방법 부칙 제2조 제1항 국회 심의 요건에 의해 30개월령 이상 쇠고기 반입 실질적 제한
  • 부칙 제6항·개정 가축전염병예방법 제32조의2에 의해 긴급 수입중단 조치 권한 확보
  • 대표성 있는 표본에 대한 현지 점검권, 로트 불합격 조치·검사비율 강화·작업장 중단 등 수입검역 단계별 보호조치 마련
  • 원산지표시제·검역검사 지침 등 보완조치 병행
  • 이러한 제반 조치를 종합하면 보호조치가 전적으로 부적합하거나 매우 불충분하여 보호의무를 명백히 위반한 것이라고 단정하기 어려움
• 결론: 과소보호금지원칙 위반 없음

④ 기타 주장에 대한 판단

• 인간의 존엄·행복추구권·자기결정권·소비자의 권리·보건권 침해: 이 사건 고시는 수입자를 수범자로 하는 수입 제한 규정으로서 소비자 기본권이 수입 제한으로 인해 침해되지 않음; 보호의무 위반도 인정되지 않으므로 기각
• 검역주권 위반: OIE 국제기준 근거로 수입단계별 위험방지조치 규정, 검역주권 포기나 보호의무 위반으로 볼 수 없음
• 헌법 제6조 제1항·제60조 제1항 위반: 이 사건 고시는 조약이 아니므로 국회 동의 대상 아님; 미국 법률 원용은 기술적 표기방식에 불과
• 법률유보 위반: 청구인들은 보호대상자일 뿐 법률유보 위반을 이유로 자신의 기본권 침해를 주장할 지위 없음
• 적법절차원칙 위반: 재예고 절차 법률상 불요, 추가 부칙 내용이 소비자에게 불리하거나 중대한 변경이 아님, 보호의무 위반 해당 않음
• 명확성원칙 위반: 수범자 기준·소비자 기준 어느 쪽으로 보더라도 의미 내용 불명확하다 할 수 없음

최종 결론(주문)

• 청구인 진보신당의 심판청구: 각하
• 나머지 청구인들의 심판청구: 기각

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5) 반대의견

재판관 김종대의 별개의견 (기각, 법적 관련성 근거에 대한 보충)

• 결론(기각)에는 동의하나, 다수의견이 만연히 일반 소비자의 법적 관련성을 인정한 방식에 반대
• 직접 수범자가 아닌 제3자의 자기관련성 인정에는 단순히 미국산 쇠고기를 섭취할 가능성이 있다는 일반적·추상적 이해관계만으로는 불충분하고, 특별한 사정이 인정되어야 함
• 이 사건의 특별한 사정: ① 미국산 쇠고기는 국민이 직접 섭취할 일상적 먹거리로서 소비와 동시에 생명·신체에 대한 불가역적 위험이 현실화될 수 있고, ② BSE·vCJD의 발병·전이 기전이 명확히 규명되지 않아 소비자 스스로 위험을 인식·평가할 방법이 없으며, ③ 손해 발생 후 인과관계 규명이 사실상 불가능하여 사후적 민사 구제도 기대하기 어렵고, ④ 헌법소원 외에 사전 예방 수단이 없다는 점을 들어 자기관련성 인정
• 다수의견과 같이 일반 소비자의 법적 관련성을 광범위하게 인정할 경우 허용될 수 없는 민중소송 내지 일반적 소비자소송을 인정하는 결과가 될 수 있음을 지적

재판관 이공현, 재판관 이동흡의 각하의견

• 국가의 기본권 보호의무 위반을 이유로 한 헌법소원에서도 청구인은 제3자에 의해 초래되는 위험으로부터 자신의 기본권이 침해될 가능성을 어느 정도 구체적으로 밝혀야 함; 구체적이고 객관적인 위험상황이 드러나지 않은 상태에서는 본안 판단으로 나아갈 수 없음
• 포섭: 미국은 OIE 위험통제국으로 분류된 이후 추가 발병 보고 없고, 미국의 위험통제 조치로 발병 가능성 및 감염 부위 섭취 가능성이 상당히 낮아진 상태; 이 사건 고시에서 SRM 수입제한 조치를 두고 있어 변형 프리온 단백질 함유 SRM 섭취 가능성도 매우 낮음; 원산지표시 확인 등으로 섭취 회피 방법도 존재함; 이러한 사정을 고려하면 청구인들의 주장만으로 기본권 침해의 구체적이고 객관적인 위험상황이 드러났다고 볼 수 없음
• 결론: 나머지 청구인들의 심판청구도 부적법 → 각하

재판관 조대현의 각하의견

• 이 사건 고시는 쇠고기 수입자의 자유를 제한하는 것이고, 소비자 기본권을 침해하는 내용을 포함하고 있지 않으며 오히려 소비자 건강 위험을 예방하기 위한 조치임
• 국가의 보호의무 불이행으로 기본권이 침해되었다고 하려면 생명·신체 안전에 대한 위험이 구체적으로 현존하고 그대로 방치하면 침해될 것이 명백한 경우여야 하는데, 미국이 OIE 위험통제국으로 인정받은 상황에서 그러한 구체적·명백한 위험이 현존한다고 인정할 자료 없음
• 이 사건 고시가 충분하지 않더라도, 소비자가 미국산 쇠고기를 수입·소비하는 행위가 있어야 비로소 위험에 접촉하게 되는 것이어서 이 사건 고시로 인한 기본권 침해의 직접성도 인정할 수 없음
• 결론: 나머지 청구인들의 심판청구도 각하

재판관 송두환의 위헌의견

• 심사기준에 관하여: 생명·신체·보건 등 매우 중요한 기본권이 문제되고, 특히 위험성을 내포한 식재료가 대량 수입·유통됨으로써 소비자에게 초래될 위험이 매우 중대하고 돌이킬 수 없는 사안에서는, 단순히 보호의무 위반이 '명백한 경우'에만 위헌으로 보는 기준은 헌법의 기본정신에 부합하지 않음; 제3자의 권리나 공익을 침해함 없이 채택할 수 있는 더 개선된 보호수단이 존재하거나, 위험 최소화를 위한 충분한 노력을 다하였다는 점이 명백하지 않은 한 충분한 보호조치를 취한 것이라 할 수 없음; 나아가 고시와 같이 하위 법령으로 보호조치 수준이 결정되는 경우에는 더욱 엄격한 기준으로 심사할 필요 있음
• 이 사건 고시의 문제점:
  • OIE 국제기준은 단지 권고적 의미만을 가질 뿐이므로 이에만 기초하여 보호의무 위반 여부를 판단할 수 없음
  • 이 사건 고시는 수입허용 범위를 확대하면서 검역·통제는 축소함: 30개월령 이상 소의 경우 뇌·눈·척수 등 극히 일부 부위만 제외하고 수입 허용; 부칙 제7항 유예조치는 한시적이고 '강화된 사료조치' 의미도 불분명; 30개월령 미만 소의 뇌·눈·머리뼈·척수도 수입자 주문 시 수입 가능(부칙 제8항); SRM 중 내장 부위를 막연히 회장원위부만으로 제한하여 내장을 광범위하게 식재료로 사용하는 우리 국민의 식생활 습관을 충분히 고려하지 않음
  • 수출작업장에 대한 우리 정부의 관여 정도가 개정 전 고시에 비해 현저히 약화됨(승인권·현지점검권 → 대표성 있는 표본 현지 점검으로 축소)
  • 수출위생증명서에서 소해면상뇌증 비감염 확인 사항 제외로 검역 책임이 수입국으로 전환되었고, 개봉검사 비율이 3% 수준에 불과하여 수입위생조건 자체를 유명무실하게 만들 우려
  • 미국의 교차오염 위험 해소 미흡, 사료금지조치에서도 30개월령 미만 소 유래 동물성 사료 사용 금지 여부 규제 없어 BSE 발병 위험 상존
  • 이 사건 고시 발령 당시 원산지표시제 미시행, 군대·학교 급식 관리 불충분 등 소비자 선택권 보장 미흡한 상황이었음
• 결론: 이 사건 고시는 OIE 위험통제국 지위 획득에 기초하여 수입위생조건을 완화하면서 우리 국민의 식생활 습관 등 특수한 사정과 미국에서의 실질적 위험통제 상황을 충분히 고려하지 않아 기본권 보호의무를 불충분하게 이행한 것으로, 청구인들의 생명·신체의 안전에 관한 기본권을 침해 → 위헌

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참조: 헌법재판소 2008. 12. 26. 선고 2008헌마419 결정