2015헌바358 전원개발촉진법 제2조 제1호 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원에서 재판의 전제성이 충족되려면 당해사건이 법원에 '적법'하게 계속될 것을 요함
• 별지 2, 3 목록 기재 청구인들의 당해사건이 원고적격 흠결로 각하 확정된 경우 재판의 전제성 존부가 쟁점

본안 판단

• 이 사건 승인조항(전원개발사업 실시계획 승인권한을 산업통상자원부장관에게 부여)이 원전 건설·운영과 관련된 국민의 생명·신체 안전에 관한 국가의 기본권 보호의무를 위반하는지 여부
• 이 사건 의견청취조항(전원개발사업자가 의견청취절차를 시행하도록 규정)이 적법절차 원칙에 위반되는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 산업통상자원부장관이 2014. 1. 29. 한수원을 사업시행자로 하여 울산 울주군 일대 2,570,466㎡에 신고리 원자력발전소 5, 6호기를 건설하는 전원개발사업 실시계획을 승인·고시함(이 사건 처분)
• 청구인들이 2014. 4. 28. 이 사건 처분 취소소송 제기(서울행정법원 2014구합7978), 소송계속 중 전원개발촉진법 제2조 제1호, 제5조 제1항 본문 및 구 전원개발촉진법 제5조의2 제1항 본문에 대해 위헌법률심판제청신청(서울행정법원 2015아10804)
• 서울행정법원이 2015. 9. 24. 별지 2, 3 목록 청구인들(방사선환경영향평가 대상지역인 부지 반경 80km 밖 거주자)에 대해 원고적격 없음을 이유로 소 각하, 별지 1 목록 청구인들에 대해 청구기각, 위헌법률심판제청신청 모두 기각
• 청구인들이 서울고등법원에 항소 제기(2015누61810)하는 한편, 2015. 10. 20. 이 사건 헌법소원심판 청구
• 별지 2, 3 목록 청구인들에 대한 항소가 2016. 1. 28. 기각, 상고가 2016. 5. 26. 심리불속행 기각되어 소 각하 판결 확정(대법원 2016두34295)

당사자 주장(청구인)

• 이 사건 승인조항: 전문성·독립성을 갖추지 못한 산업통상자원부장관으로 하여금 원전 건설 실시계획을 승인하도록 하는 것은 기본권 과도 침해 및 적법절차 원칙 위반
• 이 사건 의견청취조항: 사업추진에 이해관계를 가진 전원개발사업자가 의견수렴절차를 주도하도록 한 것은 독립성·공정성 결여로 기본권 과도 침해 및 적법절차 원칙 위반

심판대상

• 전원개발촉진법 제2조 제1호는 '전원설비' 정의 규정에 불과하므로 심판대상에서 제외
• 이 사건 심판대상: ① 전원개발촉진법(2013. 3. 23. 법률 제11690호) 제5조 제1항 본문(이 사건 승인조항), ② 구 전원개발촉진법(2009. 1. 30. 법률 제9376호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13862호로 개정되기 전의 것) 제5조의2 제1항 본문(이 사건 의견청취조항)

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
전원개발촉진법 제5조 제1항 본문 (2013. 3. 23. 법률 제11690호)	전원개발사업자는 전원개발사업 실시계획을 수립하여 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 함
구 전원개발촉진법 제5조의2 제1항 본문 (2009. 1. 30. 개정, 2016. 1. 27. 개정 전)	전원개발사업자는 실시계획 승인 신청 전 사업시행계획 열람·설명회를 통해 영향을 받는 지역의 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 함
원자력안전법 제10조, 제11조, 제20조, 제21조	원전 건설·운영을 위한 원자력안전위원회의 건설허가·운영허가 및 그 기준(방사성물질 재해방지, 환경위해 방지 등)
원자력안전법 시행규칙 제7조 제1항	부지 사전승인에 따른 공사 범위 = 원자로시설 설치 지점 굴착 및 암반 보호·보강을 위한 콘크리트공사
구 전원개발촉진법 제6조 제1항 제17호	전원개발사업 실시계획 승인 시 원자력안전법 제10조 제3항에 따른 부지 사전승인을 받은 것으로 의제 (2016. 1. 27. 개정 시 삭제)
생명·신체의 안전에 관한 기본권	국가의 기본권 보호의무의 대상이 되는 기본권; 헌법 제10조, 제12조 등에서 근거
적법절차 원칙	모든 국가작용 전반에 적용되는 헌법 원칙; 헌법 제12조 제1항

결정요지

(적법요건 판단)

• 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구에서 재판의 전제성이 충족되려면 당해사건이 법원에 '적법'하게 계속될 것을 요하므로, 당해사건이 그 자체로 부적법하여 법률의 위헌 여부를 따져 볼 필요조차 없이 각하를 면할 수 없는 것일 때에는 재판의 전제성이 결여되어 부적법함(헌재 2005. 3. 31. 2003헌바113; 헌재 2012. 11. 29. 2011헌바251 등 참조)
• 별지 2, 3 목록 기재 청구인들에 대한 당해사건 재판이 원고적격 흠결로 각하 확정된 이상, 위 청구인들의 심판청구는 재판의 전제성 요건이 흠결되어 부적법함

(본안: 이 사건 승인조항 — 심사기준)

• 이 사건 승인조항은 전원개발사업자를 수범자로 하는 규정으로, 청구인들의 기본권이 위 조항에 의하여 직접 제한되는 것은 아님. 그러나 원전 건설·운영 시 인근 주민들의 생명·신체의 안전에 위험이 발생할 수도 있으므로, 원전의 건설·운영과 관련된 국민의 생명·신체의 안전을 위한 조치로서 국가의 기본권 보호의무 위반 여부를 살펴볼 필요가 있음
• 국가가 국민의 생명·신체의 안전을 보호할 의무를 진다 하더라도, 보호의무를 어떻게 실현할 것인가는 원칙적으로 권력분립과 민주주의 원칙에 따라 민주적 정당성을 부여받고 정치적 책임을 지는 입법자의 책임범위에 속하므로, 헌법재판소는 단지 제한적으로만 보호의무 이행을 심사할 수 있음. 국가가 국민의 생명·신체의 안전에 대한 보호의무를 다하지 않았는지 여부를 심사할 때에는, 국가가 이를 보호하기 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는지를 기준으로 삼아야 함(헌재 1997. 1. 16. 90헌마110등; 헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419등 참조)

(본안: 이 사건 의견청취조항 — 심사기준)

• 이 사건 의견청취조항은 불이익을 받는 당사자에게 제공되는 절차 참여의 의미를 가지고, 청구인들 주장 취지도 의견청취절차의 공정성 담보 문제이므로, 가장 밀접하게 관련된 적법절차 원칙 위반 여부에 관하여만 살펴봄
• 헌법 제12조 제1항이 천명하고 있는 적법절차 원칙은 형사소송 절차에 국한되지 않고 모든 국가작용 전반에 대하여 적용됨(헌재 1992. 12. 24. 92헌가8; 헌재 1998. 5. 28. 96헌바4; 헌재 2007. 4. 26. 2006헌바10 등 참조). 다만 이 원칙이 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도로 요구하는지 일률적으로 정하기 어렵고, 규율되는 사항의 성질, 관련 당사자의 사익, 절차의 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 절차에 소요되는 비용, 불복의 기회 등 다양한 요소들을 형량하여 개별적으로 판단할 수밖에 없음(헌재 2003. 7. 28. 2001헌가25; 헌재 2005. 12. 22. 2005헌마19; 헌재 2006. 5. 25. 2004헌바12 등 참조)

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4) 적용 및 결론

① 별지 2, 3 목록 청구인들의 적법요건 — 재판의 전제성

• 법리: 당해사건이 그 자체로 부적법하여 각하를 면할 수 없는 경우 재판의 전제성 결여
• 포섭: 별지 2, 3 목록 청구인들의 당해사건(서울행정법원 2014구합7978)은 원고적격 흠결을 이유로 소 각하 판결이 선고되었고, 항소 기각(서울고등법원 2015누61810), 상고 심리불속행 기각(대법원 2016두34295)으로 확정됨. 당해사건 재판이 부적법한 것으로 확정된 이상 재판의 전제성 요건 흠결
• 결론: 별지 2, 3 목록 기재 청구인들의 심판청구 각하

② 이 사건 승인조항 — 국가의 기본권 보호의무 위반 여부

• 법리: 국가가 생명·신체 안전에 관한 기본권 보호의무를 이행하였는지는, 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는지를 기준으로 심사함

• 포섭:

  • 전원개발촉진법은 전력수급 안정 및 국민경제 발전을 목적으로, 에너지 정책 부합 여부 등을 종합 검토하기 위해 수력·화력·원자력 불문 일률적으로 산업통상자원부장관의 승인을 받도록 한 것은 타당성이 있음
  • 원전은 다른 전원 개발과 달리 취급할 필요성이 있으나, 국가는 이 사건 승인조항에 의한 실시계획 승인만으로 원전 건설·운영이 가능하도록 한 것이 아니라, 원자력안전법에서 별도로 원자력안전위원회의 건설허가(제10조 제1항) 및 운영허가(제20조 제1항)를 받도록 하는 절차를 마련함
  • 원자력안전법은 건설허가 신청 시 방사선환경영향평가서·예비안전성분석보고서·품질보증계획서·해체계획서 등 첨부를, 운영허가 신청 시 최종안전성분석보고서·사고관리계획서·방사선환경영향평가서 등 첨부를 요구하고, 허가 기준으로 방사성물질에 의한 인체·물체·공공의 재해방지 및 국민의 건강·환경상 위해 방지를 위한 대통령령 기준 충족을 요구함
  • 원자력안전위원회는 '원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관한 법률' 제3조, 제4조에 따라 9명 위원으로 구성되고 정부조직법상 중앙행정기관으로서 독립성과 공정성이 확보됨
  • 구 전원개발촉진법 제6조 제1항 제17호의 부지 사전승인 의제 규정과 관련하여, 전원개발촉진법은 전원개발사업자가 부지 사전승인을 받고자 할 경우 원자력안전법 제10조 제5항에 따른 부지사전승인신청서·방사선환경영향평가서·부지조사보고서를 실시계획에 포함시키도록 하여 실시계획 승인 단계에서 원자력안전법상 부지 사전승인 요건을 함께 심사하도록 하고 있음. 또한 산업통상자원부장관은 실시계획 승인 전 관계 중앙행정기관의 장(원자력안전위원회 포함)과 협의 절차를 거침(구 전원개발촉진법 제5조 제4항). 부지 사전승인에 따라 원전사업자가 사전 공사를 할 수 있는 범위는 원자로시설 설치 지점의 굴착과 암반 보호·보강을 위한 콘크리트공사에 불과하고(원자력안전법 시행규칙 제7조 제1항), 본격적인 건설·운영은 원자력안전위원회의 별도 허가를 받아야 하므로, 의제 규정만으로 원자력안전법의 안전규제 취지가 몰각된다고 볼 수 없음. 나아가 위 의제 규정은 2016. 1. 27. 전원개발촉진법 개정 시 삭제됨
  • 종합하면, 국가가 원전 건설·운영으로 인한 위험으로부터 국민의 생명·신체 안전을 보호하기 위해 필요한 최소한의 보호조치를 취하지 않은 것으로 보기 어려움

• 결론: 이 사건 승인조항은 국가의 기본권 보호의무에 위반되지 아니함

③ 이 사건 의견청취조항 — 적법절차 원칙 위반 여부

• 법리: 적법절차 원칙은 모든 국가작용에 적용되나, 구체적으로 요구되는 절차의 내용·수준은 규율 사항의 성질, 관련 당사자의 사익, 절차 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 비용, 불복 기회 등 다양한 요소를 형량하여 개별 판단함

• 포섭:

  • 전원개발사업 실시계획 승인 결정 시 이해관계인의 의견을 사전에 충분히 수렴하는 것이 바람직하나, 국가에게 폭 넓은 형성의 자유가 인정되어 객관성과 공정성 담보에 특별한 문제가 없다면, 의견수렴 주체를 반드시 행정기관이나 독립된 제3의 기관으로 해야 하는 것이 적법절차 원칙상 필수적으로 요구되는 것이라고는 할 수 없음
  • 이 사건 의견청취조항은 형식적으로 전원개발사업자를 의견청취 주체로 정하고 있으나, 전원개발촉진법 시행령 제18조 내지 제18조의4는 사업시행자가 시장·군수·구청장 등 지방자치단체의 장에게 사업시행계획을 제출하고, 지방자치단체의 장이 일간신문 공고 및 인터넷 홈페이지 게재로 열람 가능하게 하며, 주민등이 지방자치단체의 장에게 의견 제출 → 지방자치단체의 장이 의견을 전원개발사업자에게 통지 → 전원개발사업자가 검토서 작성하는 일련의 절차를 마련함. 이는 지방자치단체의 장을 통해 절차를 실질적으로 진행하도록 하여 객관성과 공정성을 담보하고 전원개발사업자의 자의적 진행을 방지하는 보완장치에 해당함
  • 또한 구 전원개발촉진법 제5조 제4항에 따라 산업통상자원부장관이 실시계획 승인 전 해당 구역 관할 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사의 의견을 별도로 청취하도록 하고 있고(2016. 1. 27. 개정으로 기초 지방자치단체장도 추가), 이들이 주민의 선거로 선출된 민주적 정당성을 가진 기관이라는 점에서 의견청취 주체가 사업실시 주체인 전원개발사업자로 정해짐으로써 발생할 수 있는 객관성·공정성에 대한 우려를 어느 정도 제거하고 있음

• 결론: 이 사건 의견청취조항은 적법절차 원칙에 위반되지 아니함

최종 결론(주문)

• 이 사건 승인조항 및 이 사건 의견청취조항은 헌법에 위반되지 아니함 (합헌)
• 별지 2, 3 목록 기재 청구인들의 심판청구를 모두 각하함
• 관여 재판관 전원의 일치된 의견

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참조: 헌법재판소 2016. 10. 27. 선고 2015헌바358 결정