2010헌바205 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제5항 위헌소원
1) 쟁점
적법요건 판단
- 심판대상: 구 공익사업법(2007. 10. 17. 개정 전) 제70조 제5항(2010헌바205), 구 공익사업법(2011. 8. 4. 개정 전) 제70조 제6항(2010헌바282, 296, 297)
- 재판의 전제성: 각 당해사건(수용보상금 증액 청구 소송) 계속 중 위헌제청신청 기각 후 청구 — 전제성 인정 전제로 본안 판단 진행
- 청구기간: 기각결정 통지일로부터 30일 이내 청구 여부 — 각 청구 적법
본안 판단
- ① 구체적 보상액 산정 및 평가방법을 하위법규에 위임한 것이 포괄위임입법금지원칙(헌법 제75조)에 위배되는지 여부
- ② 수용에 따른 보상의 본질적 내용을 법률로 규정하지 않아 헌법 제23조 제3항(법률에 의한 보상, 정당한 보상)에 위배되는지 여부
- ③ 시행규칙 제23조 제2항의 적용으로 개발제한구역 해제와 공익사업 개발계획 수립의 선후관계에 따라 보상액 차이가 발생하므로 평등원칙에 위배되는지 여부
2) 사실관계
사건개요
- 청구인 김○선: 군포시 임야 등이 군포○○동2지구 국민임대주택단지조성사업 구역에 편입, 중앙토지수용위원회가 개발제한구역 상태대로 평가한 보상금 재결 → 항소심 계속 중 위헌제청신청 기각 → 구 공익사업법 제70조 제5항에 대해 헌법소원 청구 (2010헌바205)
- 청구인 최○회 외 16인: 서울 서초구 토지 등이 서울추모공원·화장장 조성사업 구역에 편입, 동일하게 개발제한구역 상태대로 보상금 산정 → 위헌제청신청 기각 → 구 공익사업법 제70조 제6항에 대해 헌법소원 청구 (2010헌바282)
- 청구인 허○우, 조○형: 서울 서초구 임야 등이 서울추모공원 조성사업 구역에 편입, 동일 경위 → 구 공익사업법 제70조 제6항에 대해 헌법소원 청구 (2010헌바296)
- 청구인 이○영 외 9인: 서울 서초구 임야 등 동일 사업 편입, 이의재결 경유 후 소 제기 → 동일 경위로 헌법소원 청구 (2010헌바297)
- 공통 쟁점: 개발제한구역 지정 해제가 공익사업 시행을 직접 목적으로 이루어진 경우임에도 시행규칙 제23조 제2항에 따라 변경 전 용도지역(개발제한구역) 상태를 기준으로 보상액 산정
당사자 주장
- 청구인들: ① 이 사건 법률조항들이 구체적 보상액 산정·평가방법의 내용을 모두 하위법규에 위임 → 포괄위임입법금지원칙 위반, ② 정당한 보상의 내용은 법률로 직접 규정하여야 함 → 헌법 제23조 제3항 위반, ③ 시행규칙 제23조 제2항은 위임하지 않은 사항을 규정하고, 개발제한구역 지가하락분의 특별한 희생을 보상금 산정에 반영하지 못하게 하며, 시행규칙 제24조는 불법형질변경 토지를 현황대로 평가하지 않아 정당보상 원칙 위반, ④ 개발제한구역 해제와 공익사업 개발계획 수립의 선후관계에 따라 보상액 차이 발생 → 평등원칙 위반
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 구 공익사업법(2007. 10. 17. 개정 전) 제70조 제5항 | 취득하는 토지와 소유권 외 권리에 대한 구체적 보상액 산정 및 평가방법은 투자비용·예상수익 및 거래가격 등을 고려하여 건설교통부령으로 정함 |
| 구 공익사업법(2011. 8. 4. 개정 전) 제70조 제6항 | 동일 사항을 국토해양부령으로 정함 |
| 구 공익사업법 제67조 제2항 | 보상액 산정 시 당해 공익사업으로 인한 토지 등 가격 변동은 고려하지 않음 |
| 구 공익사업법 제70조 제1항 | 공시지가 기준 보상, 이용계획·지가변동률·생산자물가상승률·위치·형상·환경·이용상황 참작한 적정가격으로 보상 |
| 구 공익사업법 제70조 제2항 | 보상액은 현실적 이용상황과 일반적 이용방법에 의한 객관적 상황 고려 산정, 일시적 이용상황·주관적 가치 불고려 |
| 헌법 제75조 | 포괄위임입법금지원칙 — 대통령령은 법률에서 구체적 범위를 정하여 위임한 사항에 관하여 발할 수 있음 |
| 헌법 제23조 제3항 | 재산권의 공용수용·사용·제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하여야 함 |
| 헌법 제11조 제1항 | 평등원칙 |
| 공익사업법 시행규칙 제23조 제2항 | 당해 공익사업 시행을 직접 목적으로 용도지역·용도지구 등이 변경된 토지는 변경 전 용도지역·지구 등을 기준으로 평가 |
| 공익사업법 시행규칙 제24조 | 무허가건축물 부지 또는 불법형질변경 토지는 건축·형질변경 당시 이용상황을 상정하여 평가 |
| 재산권 | 헌법 제23조에 의하여 보장되는 사유재산에 관한 권리 |
결정요지
(가) 포괄위임입법금지원칙 위배 여부
- 법리 일반론: 법률의 시행령에 대한 위임은 반드시 필요한 경우에 구체적이고 개별적으로 한정된 사항에 대하여 행해져야 함. 헌법 제75조는 법률에 이미 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 하위법규에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미함. 이러한 구체성·명확성 내지 예측가능성의 유무는 당해 특정조항만이 아닌 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하고 위임된 사항의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 함. 위임의 구체성·명확성의 요구는 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 강화되어야 하는 반면, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 다소 완화될 수 있음.
- 판단: 이 사건 법률조항들의 규율대상은 공법상 제한 유무, 적법 이용 여부, 토지 형상·이용상황 등에 따라 매우 다양하고, 경제상황·공법상 제한의 변화에 대응하기 위해 하위법규에서 탄력적으로 규율할 필요성이 있어 위임의 구체성·명확성의 정도가 완화됨. 이 사건 법률조항들은 '투자비용·예상수익 및 거래가격 등'이라는 기준을 직접 규정하고 구체적·기술적 부분만 하위법규에 위임함. 관련 조항(제67조 제2항, 제70조 제1항·제2항·제3항·제4항)을 유기적·체계적으로 종합하면, 공시지가에 의한 보상, 공시지가 기준일, 공익사업으로 인한 토지 가격 변동 배제 등 기본적 원칙과 기준이 법률에 자세히 규정되어 있고, 추가적·세부적 기준의 대강 예측이 가능함 → 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 않음.
(나) 헌법 제23조 제3항 위배 여부
- 법리 일반론(공용수용 합헌 요건): 공용수용이 합헌적이기 위해서는 ① 공익적 필요성이 있을 것, ② 수용과 보상은 모두 법률에 의거할 것, ③ 정당한 보상을 지급할 것을 요건으로 함.
- 법률로써 하는 보상 법리: 법률유보의 원칙은 '법률에 의한 규율'만을 요청하는 것이 아니라 '법률에 근거한 규율'을 요청하는 것이기 때문에 기본권의 제한에는 법률의 근거가 필요할 뿐이고 기본권제한의 형식이 반드시 모두 법률의 형식일 필요는 없음. 법률의 위임에 따르거나 반하는 하위법령은 그 자체가 위헌·위법으로 되는 것은 별론으로 하고, 법률 그 자체까지 위헌으로 되는 것은 아님.
- 정당한 보상 법리: 헌법이 규정한 '정당한 보상'이란 손실보상의 원인이 되는 재산권의 침해가 기존의 법질서 안에서 개인의 재산권에 대한 개별적인 침해인 경우에는 그 손실보상은 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 것이어야 한다는 완전보상을 뜻하는 것으로서 보상금액뿐만 아니라 보상의 시기나 방법 등에 있어서도 어떠한 제한을 두어서는 아니 된다는 것을 의미함. 재산권의 객체가 갖는 객관적 가치란 그 물건의 성질에 정통한 사람들의 자유로운 거래에 의하여 도달할 수 있는 합리적인 매매가능가격 즉 시가에 의하여 산정되는 것이 보통임.
- 판단: 이 사건 법률조항들과 관련 법률조항들을 합쳐 보면, 공익사업법은 법률로 공익사업으로 취득하는 토지 등에 대한 구체적인 보상액 산정·평가방법의 내용 및 범위의 기본사항을 규정하고 있으므로 보상은 법률에 근거하여 이루어지며, 보상에 관한 본질적 내용이 법률에서 직접 규정됨. 이 사건 법률조항들이 규정한 '투자비용·예상수익 및 거래가격'은 피수용재산의 객관적 재산가치를 완전하게 보상하기 위하여 시가를 산정하는 데 참고할 수 있는 적정한 기준임 → 정당한 보상 원칙에 위배되지 않음.
- 시행규칙 관련 주장에 대한 판단: 법률의 위임에 따른 하위법령의 위헌성 여부는 그 하위법령이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고 수권법률까지 위헌으로 되는 것은 아니므로, 공익사업법 시행규칙 제23조 제2항·제24조의 위헌 여부는 이 사건 법률조항들의 헌법 제23조 제3항 위배 여부와 무관함.
(다) 평등원칙 위배 여부
- 법리: 법률의 위임에 따른 하위법령의 위헌성 여부는 그 하위법령이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고 수권법률까지 위헌으로 만들지 않음. 따라서 하위법령 또는 그 구체적 적용결과가 차별취급을 한다고 가정하더라도 그 차별취급의 근거가 위임한 법률 자체에 있지 아니한 이상 이 사건 법률조항이 헌법에 합치되는지 여부와 무관함.
- 판단: 개발제한구역 해제와 공익사업 개발계획 수립의 선후관계에 따른 보상액 차이는 시행규칙 제23조 제2항의 적용에서 비롯된 것으로, 그 차별취급의 근거가 이 사건 법률조항들 자체에 있지 않음 → 평등원칙에 위배되지 않음.
4) 적용 및 결론
가. 포괄위임입법금지원칙 위배 여부
- 법리: 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 하위법규에 규정될 내용의 대강이 예측 가능하면 족하고, 규율대상이 다양하거나 수시로 변화하는 경우 구체성·명확성의 요구가 완화됨.
- 포섭: 이 사건 법률조항들은 '투자비용·예상수익 및 거래가격 등'이라는 기준을 직접 규정하고 구체적·기술적 부분만 건설교통부령 또는 국토해양부령에 위임함. 공법상 제한 유무·적법 이용 여부·토지 형상 등 규율대상이 매우 다양하고 탄력적 규율 필요성이 있어 완화된 기준 적용. 관련 조항(제67조 제2항, 제70조 제1항 ~ 제4항)을 합쳐보면 공시지가에 의한 보상, 공익사업으로 인한 토지 가격 변동 배제 등 기본 원칙이 법률에 자세히 규정되어 있어 하위법규 내용의 대강 예측 가능함.
- 결론: 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 않음.
나. 헌법 제23조 제3항(법률에 의한 보상) 위배 여부
- 법리: 법률유보 원칙은 '법률에 근거한 규율'을 요청하는 것이므로 기본권제한의 형식이 반드시 모두 법률의 형식일 필요는 없음. 하위법령이 위헌·위법으로 되는 것은 별론으로 하고 법률 자체까지 위헌이 되는 것은 아님.
- 포섭: 이 사건 법률조항들과 구 공익사업법 제67조 제2항, 제70조 제1항·제2항·제3항·제4항을 종합하면 보상에 관한 본질적 내용(공시지가 기준, 공익사업으로 인한 가격 변동 배제 등)이 법률에서 직접 규정되어 있어 보상은 법률에 근거함. 시행규칙 제23조 제2항·제24조가 위임하지 않은 사항을 규정하는지 여부는 수권법률의 위헌 여부와 무관함.
- 결론: 헌법 제23조 제3항의 법률에 의한 보상 원칙에 위배되지 않음.
다. 헌법 제23조 제3항(정당한 보상) 위배 여부
- 법리: 정당한 보상이란 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하며, 객관적 가치는 시가에 의하여 산정됨.
- 포섭: 이 사건 법률조항들이 규정한 '투자비용·예상수익 및 거래가격'은 피수용재산의 객관적 재산가치인 시가를 산정하기 위한 적정한 기준에 해당함. 시행규칙 제23조 제2항·제24조의 정당보상 원칙 위반 여부는 수권법률의 위헌 여부와 무관하므로 별도 판단 불요.
- 결론: 정당한 보상 원칙에 위배되지 않음.
라. 평등원칙 위배 여부
- 법리: 하위법령 또는 그 적용결과가 차별취급을 한다 하더라도 그 차별취급의 근거가 수권법률 자체에 있지 않은 한 수권법률의 위헌 여부와 무관함.
- 포섭: 개발제한구역 해제와 공익사업 개발계획 수립의 선후관계에 따른 보상액 차이는 시행규칙 제23조 제2항에서 비롯된 것이고, 그 차별취급의 근거가 이 사건 법률조항들 자체에 있지 않음.
- 결론: 평등원칙에 위배되지 않음.
최종 결론(주문)
이 사건 법률조항들(구 공익사업법 제70조 제5항 및 제70조 제6항)은 헌법에 위반되지 아니함. 관여 재판관 전원 일치 의견.
참조: 헌법재판소 2011. 12. 29. 선고 2010헌바205 결정
