2008헌바160 청원경찰법 제5조 제3항 위헌소원
1) 쟁점
적법요건 판단
- 심판대상: 청원경찰법(1973. 12. 31. 법률 제2666호로 전부 개정된 것) 제5조 제3항 전부가 청구되었으나, 당해 사건이 징계처분 취소소송이고 청구인도 징계 사유·종류를 법률에 규정하지 않은 위헌성만 주장하므로 심판대상을 "징계" 부분으로 한정함
- 재판의 전제성: 당해 사건(부산지방법원 2008구합281 파면처분취소) 계속 중 위헌제청신청(2008아377) 기각 후 청구
본안 판단
- 이 사건 법률조항이 ① 법률유보원칙(헌법 제37조 제2항, 의회유보원칙) 위반 여부, ② 포괄위임입법금지원칙(헌법 제75조) 위반 여부, ③ 평등권 침해 여부
2) 사실관계
사건개요
- 청구인은 국가보훈처 소속 청원경찰로 근무하던 중 사기죄 등 벌금형 선고 및 성실의무 위반을 이유로 부산지방보훈청장으로부터 파면처분을 받음
- 파면처분 취소소송 제기 후 근거 조항인 청원경찰법 제5조 제3항에 대해 위헌법률심판제청 신청하였으나 기각되자, 헌법소원심판 청구
당사자 주장
- 청구인: 징계에 관한 모든 사항을 대통령령에 위임함으로써 법률유보원칙 및 포괄위임입법금지원칙 위반; 징계 종류·절차·사유를 법률에 명확히 규정하는 경찰공무원과 비교하여 청원경찰의 평등권 침해
- 경찰청장(이해관계인): 청원경찰은 공무원이 아니므로 징계 규정을 법률로 직접 규정할 필요 없음; 대통령령에 징계 종류 등을 규정한 것은 청원경찰 기본권 보호를 위한 것으로 법률유보원칙 위반 아님
당해 사건 및 위헌제청신청 경위
- 당해 사건: 부산지방법원 2008구합281 파면처분취소
- 위헌제청신청(2008아377) — 법원은 청원경찰이 완전한 공무원은 아니므로 입법자 재량이 인정되고, 합리적 이유 있는 차별로서 법률유보원칙·포괄위임입법금지원칙·평등원칙에 모두 위반되지 않는다는 이유로 기각
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 청원경찰법(1973. 12. 31. 법률 제2666호) 제5조 제3항 | 청원경찰의 징계에 관하여는 대통령령으로 정한다 |
| 청원경찰법 제3조 | 청원경찰은 청원주·관할 경찰서장의 감독을 받아 경비구역 안에서 경찰관직무집행법상 경찰관 직무 수행 |
| 청원경찰법 제5조 제4항 | 복무에 관하여 국가공무원법·경찰공무원법 규정 준용 |
| 청원경찰법 제10조의4 | 형의 선고·징계처분·신체·정신상 이상으로 직무를 감당하지 못할 경우를 제외하고 의사에 반하여 면직 불가 |
| 청원경찰법 시행령 제17조 | 징계사유(법령 위반, 직무의무 위반·태만, 품위손상 행위), 징계 종류(파면·감봉·견책), 징계규정 제정·신고 의무 규정 |
| 헌법 제75조 | 대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령 발할 수 있음 — 포괄위임입법금지원칙 근거 |
| 헌법 제37조 제2항 | 국민의 자유와 권리는 법률로써 제한 — 법률유보원칙 근거 |
| 법률유보원칙·의회유보원칙 | 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에서는 행정에 맡길 것이 아니라 입법자 스스로 본질적 사항을 결정하여야 함 |
| 평등권 | 합리적 이유 없는 차별 금지 — 헌법 제11조 제1항 |
결정요지
(가) 법률유보원칙 적용 여부
- 법률유보원칙은 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에서는 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 의회유보원칙까지 내포함
- 법률유보원칙의 준수는 기본권과 관련하여 국가 행정권에 의한 기본권 침해가 문제되는 경우에 요청되는 것이지, 기본권 규범과 관련 없는 경우에까지 적용되는 것은 아님
- 헌법 제7조 제2항은 공무원의 신분보장을 정함으로써 공무원 신분관계에 대하여 헌법적 규율을 받게 하는바, 이는 국가 행정권의 주체가 공무원을 임면함으로써 기본권 규범과 관련되기 때문임
- 그러나 청원경찰의 임면주체는 국가 행정권이 아니라 청원경찰법상의 청원주이므로, 그 신분관계에 대하여는 기본권 규범과 직접 관련되지 않아 헌법적 규율을 받을 필요가 없음
- 청원경찰의 근로관계는 근본적으로 사적 고용계약의 성질을 가지고 있으며, 이 사건 징계는 최후에 가서 청원경찰의 근로관계를 종료시키는 것으로 사적 고용계약의 종료를 뜻하는 것에 불과함
- 일반 근로자의 경우 근로기준법 제23조는 정당한 이유 없는 징벌 금지만 규정하고 구체적 사유·종류·절차는 사용자가 취업규칙으로 정하도록 하고 있는바(근로기준법 제93조, 제95조), 청원경찰에 대하여 이를 대통령령으로 정하도록 한 것은 오히려 규율 수준을 높인 것임
- 청원경찰의 징계로 사적 고용계약의 존속에 영향을 받더라도 이는 사적 고용계약상의 문제일 뿐, 국가 행정주체와 관련되고 기본권 보호가 문제되는 것이 아니므로 법률유보원칙이 적용될 여지 없음
(나) 포괄위임입법금지원칙
- 헌법 제75조는 위임입법의 근거를 마련함과 동시에 위임은 '구체적으로 범위를 정하여' 하도록 그 한계를 제시함
- 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만으로 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 함
- 징계 사유·종류·효력·절차 등은 청원경찰이 배치된 기관·시설 또는 사업장의 특성에 따라 달라질 수 있고, 경영자가 소요경비를 부담하며 임용도 청원주가 결정하는 점을 감안하면 탄력적 규율의 필요성 인정됨
- 청원경찰이 경찰관 직무를 수행하고 복무에 관하여 국가공무원법 및 경찰공무원법상 의무규정이 준용되는 점 등을 감안하면, 이 사건 법률조항에 의해 대통령령에 규정될 징계 사유·종류·효력 및 절차 등의 내용의 대강이 '일반 근로자를 기본으로 하되 국가공무원 내지는 경찰공무원의 성질이 가미되는 복합적 내용'이 될 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있음
- 따라서 위임의 필요성을 부정할 수 없고, 청원경찰의 신분·업무의 특성 및 관련조항의 유기적·체계적 해석을 통하여 하위법규에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있으므로 헌법 제75조의 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 않음
(다) 평등권 침해 여부
- 청원경찰은 기본적으로 공무원이 아니고 청원주가 임명하는 일반 근로자이므로 공무원과 청원경찰을 동일한 비교집단이라 보기 어려움
- 가사 동일한 비교집단으로 보더라도, 징계 사유·종류·효력·절차 등은 배치된 기관·시설 또는 사업장의 특성에 따라 달라질 수 있고 청원주의 의사를 일정 정도 고려해야 하는 사정을 감안하면, 징계에 관한 규정형식이 일반 공무원과 다르다고 하여 합리적 이유 없는 차별에 해당한다고 보기 어려움
- 이 사건 법률조항이 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수 없음
4) 적용 및 결론
① 법률유보원칙 위반 여부
- 법리: 법률유보원칙(의회유보원칙 포함)은 국가 행정권에 의한 기본권 침해가 문제되는 경우에 요청되는 것으로, 기본권 규범과 관련 없는 영역에는 적용 여지 없음
- 포섭: 청원경찰의 임면주체는 국가 행정권이 아닌 청원주(사적 주체)이므로 신분관계가 기본권 규범과 직접 관련되지 않음; 청원경찰 징계는 사적 고용계약의 종료를 뜻하는 것에 불과하고, 일반 근로자의 경우 징계 사유·종류가 취업규칙 사항에 불과한데 대통령령으로 정한 것은 오히려 규율 수준을 높인 것임; 국가 행정주체와 관련되어 기본권 보호가 문제되는 것이 아님
- 결론: 법률유보원칙 위반 아님
② 포괄위임입법금지원칙 위반 여부
- 법리: 대통령령에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 법률에 구체적·명확하게 규정되어 누구라도 그 법률로부터 대강을 예측할 수 있어야 함; 예측가능성은 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하고 각 법률의 성질에 따라 개별적으로 검토함
- 포섭: 청원경찰이 배치된 기관·사업장의 특성에 따라 징계 사유·종류 등이 달라질 수 있고 청원주의 의사 고려 필요 — 탄력적 규율의 필요성 인정됨; 복무에 관하여 국가공무원법·경찰공무원법상 의무규정이 준용되는 점에 비추어 대통령령 규정 내용의 대강이 '일반 근로자를 기본으로 하되 국가공무원 내지 경찰공무원의 성질이 가미되는 복합적 내용'이 될 것임을 충분히 예측할 수 있음
- 결론: 포괄위임입법금지원칙 위반 아님
③ 평등권 침해 여부
- 법리: 합리적 이유 없는 차별만이 평등권 침해에 해당함; 비교집단의 동질성 판단 선행
- 포섭: 청원경찰은 공무원이 아닌 청원주가 임명하는 근로자로서 공무원과 동일한 비교집단이라 보기 어려움; 설령 동일 비교집단으로 보더라도 배치된 사업장의 특성·청원주의 의사 고려 필요성 등 합리적 이유 있는 차별에 해당함
- 결론: 평등권 침해 아님
최종 결론(주문): 청원경찰법(1973. 12. 31. 법률 제2666호로 전부 개정된 것) 제5조 제3항 중 "징계" 부분은 헌법에 위반되지 아니함 (재판관 7인 다수의견, 재판관 민형기·목영준 반대의견)
5) 반대의견
재판관 민형기, 재판관 목영준
요지: 이 사건 법률조항은 포괄위임입법금지원칙에 반하여 헌법에 위반됨
위임의 필요성
- 청원경찰은 기본적으로 청원주와의 고용계약에 의한 근로자이나, 업무성격 및 신분보장에 비추어 일반 근로자와 달리 규율되어야 함
- 청원경찰은 경찰관직무집행법에 의한 경찰관 직무를 행하고, 배치·임용에 지방경찰청장의 결정·승인을 요하며, 국가공무원법이 준용됨; 형법상 공무원으로 간주되고 집단행동 금지; 의사에 반한 면직 금지 등 공무원에 준하는 신분보장 받음
- 업무내용·의무·신분이 공무원과 매우 유사한 청원경찰에 대한 징계의 사유·종류 등은 공무원에 대한 징계와 마찬가지로 기본적 사항이 법률에 규정되어야 함
- 각 사업장의 특성으로 준수의무가 다소 다를 수 있다 하더라도, 청원경찰 징계의 사유·종류가 지극히 다양하거나 가변적이어서 위임입법 필요성이 있는 사항이라 볼 수 없음
- 청원경찰의 신분 박탈과 직접 관련되는 '의사에 반한 면직, 배치의 폐지, 당연퇴직'은 청원경찰법 개정(2001. 4. 7.)으로 시행령에서 법률로 상향 규정되었음에 반해, 징계는 여전히 시행령에 위임된 것은 비교가능한 사례로서 위임 필요성 부정을 뒷받침함
위임입법의 예측가능성
- 징계는 청원경찰의 신분박탈 또는 근무조건의 악화를 직접 발생시키는 제재적 처분으로서 기본권을 직접 제한·침해할 소지가 있는 법규임; 따라서 그 내용을 하위법령에 위임할 경우 구체성·명확성의 요구가 강화되어 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 함
- 다수의견이 제시하는 '일반 근로자를 기본으로 하되 국가공무원 내지 경찰공무원의 성질이 가미되는 복합적 내용'이라는 개념 자체로는 하위법령에 규정될 내용을 예상하기 어려움; 국가공무원법과 경찰공무원법상 징계 내용이 서로 달라 예측이 더욱 불명확함
- 오히려 공무원과 일반 근로자의 복합적 성질을 겸유하는 청원경찰의 특수한 신분 때문에 징계사유·종류·효력·절차에 관한 기본적 사항의 대강 조차도 예측하기 어려움
- 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하더라도 대통령령에 규정될 청원경찰 징계의 사유·종류 등 기본적 사항의 대강을 예측할 수 없음
반대의견 결론: 이 사건 법률조항은 업무내용·의무·신분에 있어 공무원과 유사한 청원경찰의 신분에 변동을 주는 징계 사유·종류 등에 대하여 기본적 사항도 정함이 없이 전부 하위법령에 위임함으로써 내용의 대강과 윤곽조차 전혀 예측할 수 없게 하였고, 위임의 필요성도 인정되지 아니하므로 포괄위임입법금지원칙에 반하여 헌법에 위반됨
참조: 헌법재판소 2010. 2. 25. 선고 2008헌바160 결정
