98헌바37 자동차운수사업법 제24조 제1항 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원(위헌심사형)
• 당해 사건(대법원 97누20960 과징금부과처분 취소)이 계속 중이고, 위헌제청신청(98아28) 기각결정 통지 후 30일 이내 청구 — 적법요건 충족

본안 판단

• 자동차운수사업법 제24조 제1항 및 제4항의 "공공복리" 개념이 명확성 원칙에 위반되는지 여부
• 이 사건 조항들이 행복추구권 등 기본권을 과도하게 제한하는지 여부

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2) 사실관계

사건 개요

• 청구인은 전파법 제11조에 따라 전남체신청장으로부터 무선국허가를 받아 개인택시에 무전기를 설치함
• 광주광역시장은 자동차운수사업법 제69조 제1항 및 시행령 제9조 제1항 제11호에 따라 택시 내 불법부착물 제거지시명령을 발령함(1996. 9. 3.)
• 광주광역시 북구청장은 같은 날 청구인이 무전기를 설치한 것이 불법부착물에 해당한다고 보아, 이 사건 조항들과 법 제31조의2, 시행령 제3조 [별표 1]을 근거로 사업정지처분에 갈음한 과징금 20만원을 부과함
• 청구인은 과징금부과처분취소소송 제기 → 사건 대법원 계류 중 위헌제청신청(98아28) → 대법원이 1998. 4. 29. 기각 → 청구인이 같은 해 5. 13. 이 사건 헌법소원 청구

당사자 주장

• 청구인: "공공복리"는 헌법 수준에서나 사용할 다의적·추상적 개념을 하위 법률에서 차용한 것으로 법률 내용이 불명확하여 "막연하기 때문에 무효"임. 법집행자의 자의적 판단 및 "법창조행위"를 가능하게 하여 기본권(행복추구권)을 과도하게 제한함
• 대법원(위헌제청신청 기각 이유): 이 사건 조항들은 헌법 제37조 소정 국민의 자유와 권리의 존중·제한 원칙에 위반되지 않음
• 건설교통부장관: 이 사건 조항들은 1997. 12. 13. 전문개정(여객자동차운수사업법)으로 "공공복리" 관련 조항이 삭제됨. 현행 관련 규정은 여객자동차운수사업법 제22조, 제23조임

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
자동차운수사업법 제24조 제1항	자동차운송업자는 사업계획 미이행, 부당한 운송조건 제시, 정당한 사유 없는 운송인수 거부, 공공복리 저해 행위 금지
자동차운수사업법 제24조 제4항	건설교통부장관은 제1항~제3항 위반 행위 시 당해 행위 정지 기타 공공복리 확보를 위해 필요한 조치를 명할 수 있음
자동차운수사업법 제31조 제1항	법 또는 법에 의거한 명령·처분·면허 조건 위반 시 건설교통부장관은 6월 이내 사업정지 명령 또는 면허·등록 취소 가능
자동차운수사업법 제31조의2	제31조 제1항 해당 시 사업정지처분에 갈음한 500만원 이하 과징금 부과 가능
자동차운수사업법 제75조 제1항 제4호	제24조 명령 위반자에게 300만원 이하 과태료
자동차운수사업법 제1조	목적: 자동차운수사업 질서 확립, 종합적 발달 도모, 공공복리 증진
자동차운수사업법시행령 [별표 1] 위반행위 12. 차.	안전수송 관련 명령 위반 운행 시 과징금 20만원(근거: 법 제24조)
헌법 제37조 제2항	기본권 제한 법률 유보 및 과잉금지 원칙
행복추구권	일반적 자유권으로서 기본권 제한 심사 대상 — 헌법 제10조
명확성 원칙	법치국가원리의 요청으로 기본권 제한 입법에 요구되는 원칙 — 헌법 제12조, 제37조 제2항 등

결정요지

• 이 사건 조항들의 적용범위

  • 법 제24조 제1항·제4항은 운송사업자가 준수해야 할 사항을 규정하고 이에 위반되는 행위의 정지 기타 필요한 조치를 명령할 수 있는 근거 규정임. 이 조항들 자체가 처분의 구성요건이 되거나 처분을 규정하는 조항은 아님
  • 구체적 명령(불법부착물제거지시)에 위반하는 것이 구성요건이며, 처분규정은 법 제31조, 제31조의2, 제75조임
  • 다만 이 사건 조항들에 근거하여 구체적 명령이 발하여지므로, 이 사건 조항들 역시 명확하지 않으면 안 됨

• 명확성 원칙 법리

  • "법률은 명확한 용어로 규정함으로써 적용대상자에게 그 규제내용을 미리 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 장래의 행동지침을 제공하고, 동시에 법집행자에게 객관적 판단지침을 주어 차별적이거나 자의적인 법해석을 예방할 수 있다. 따라서 법률은 국민의 신뢰를 보호하고 법적 안정성을 확보하기 위하여 되도록 명확한 용어로 규정하여야 하는 것이다"(헌재 1992. 4. 28. 90헌바27등)
  • "법치국가원리의 한 표현인 명확성의 원칙은 기본적으로 모든 기본권제한입법에 대하여 요구된다. 규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 될 것이고, 또한 법집행 당국에 의한 자의적 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다"(헌재 1998. 4. 30. 95헌가16)
  • 이 사건 조항들 자체는 구성요건 또는 처벌 규정이 아니므로 법치국가원칙에서 파생되는 일반적 명확성 원칙이 적용되고, 적법절차나 형사처벌에 관련된 보다 엄격한 의미의 명확성 원칙이 적용되는 경우는 아님

• "공공복리" 개념의 명확성 여부

  • "공공복리"는 헌법 조항(제37조 제2항, 제23조 제2항)뿐 아니라 국적법, 항만운송사업법, 해운법, 항공법 등 하위 법률에서도 널리 사용되는 개념임. 입법자가 법률에서도 사용할 필요가 있다는 인식이 반영된 것임
  • 법 제1조 목적 조항("자동차운수사업에 관한 질서를 확립하고 자동차운수의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진함을 목적으로 한다")으로부터 이 사건 조항들의 "공공복리"는 자동차운수사업에 관한 질서확립과 운수 발달 도모를 통한 운송에 있어서의 안전과 쾌적 및 편의에 관한 것이라고 예측 가능함
  • 자동차운송사업은 공중의 편의와 복리를 위하여 긴요하면서도 위험성과 공익에 해로운 상황이 수반되는 영역으로, 시의적절하게 규제할 필요성이 크고 이를 미리 법률에 구체적으로 다 규정하기란 전문성·기술성·시의성에 비추어 어려움
  • 이 사건 조항들의 적용을 받는 사람은 일반 국민이 아닌 사업면허·등록을 받은 자동차운송사업 종사자로서, 이들은 "공공의 복리를 저해하는 행위"와 "공공복리를 확보하기 위하여 필요한 조치"가 운행의 안전을 해하거나 승객에게 불편·불쾌감을 주는 행위 등이 이에 해당하고, 그런 행위의 정지나 제거지시 명령이 내려질 수 있다는 것을 충분히 예측할 수 있는 지위에 있음
  • 따라서 이 사건 조항들이 일반적 명확성 원칙에 위배된다고 할 수 없고, 법집행자의 자의에 내맡긴 것도 아니며, 기본권(행복추구권)을 과도하게 제한하는 규정이라고도 볼 수 없음
  • 다만 이 사건 조항들이 처분의 전제가 되는 규정이므로 가능한 범위에서 개별화하여 보다 세부적이고 예측 가능하며 행정청의 자의적 법집행을 더욱 억제할 수 있는 개념으로 규정되는 것이 바람직함. 이러한 관점에서 "공공복리"를 지양하고 보다 세분·개별화한 전문개정 여객자동차운수사업법의 관련 규정은 진일보한 것임

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4) 적용 및 결론

이 사건 조항들의 명확성 원칙 위반 여부

• 법리 — 일반적 명확성 원칙: 구성요건·처벌 규정이 아닌 수권 근거 규정에 대하여는 법치국가원리에서 파생되는 일반적 명확성 원칙이 적용되며, 수범자가 법관의 보충적 해석으로 규정 내용을 예측할 수 있으면 요건 충족

• 포섭

  • 이 사건 조항들은 구성요건·처분 규정이 아닌 운송사업자 준수사항 및 시정조치 명령 수권 규정임 → 일반적 명확성 원칙 적용
  • "공공복리"는 법 제1조 목적 조항으로부터 자동차운수사업 질서확립·운수 발달 도모를 통한 안전과 쾌적 및 편의로 예측 가능
  • 적용 대상이 자동차운송사업 종사자(사업면허·등록자)로서 운행 안전 저해 행위·승객 불편·불쾌 행위가 규제 대상임을 충분히 예측할 수 있는 지위에 있음
  • 자동차운송사업의 위험성·공익 저해 상황이 다양하고 시의적 규제 필요성이 크므로 법률에 전부 구체적으로 규정하기 어려운 분야임

• 결론 — 이 사건 조항들은 명확성 원칙에 위배되지 않고, 기본권(행복추구권)을 과도하게 제한하지도 않음

최종 결론(주문)

• 자동차운수사업법(1997. 12. 13. 법률 제5448호로 전문개정되기 전의 것) 제24조 제1항 및 제4항은 헌법에 위반되지 아니함 — 합헌 결정(재판관 3인 반대의견 있음)

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5) 반대의견

재판관 김용준, 김문희, 이영모의 반대의견

• 요지: 법 제24조 제1항 및 제4항은 과징금 처분의 구성요건이 되는 규정이므로 더 엄격한 명확성 기준이 적용되어야 하며, "공공복리" 개념은 법률 해석을 통해서도 객관적 기준을 파악할 수 없어 명확성 원칙에 위반하여 위헌임

• 근거

  • 다수의견과의 구별: 법 제31조 제1항 제1호는 "이 법에 의거한 명령 위반"을 과징금 부과의 구성요건으로 삼고 있는데, 그 명령의 수권 근거가 바로 법 제24조 제4항임. 따라서 이 사건 조항들은 과징금 처분 구성요건과 내용상 분리 불가능한 관계에 있어 결국 과징금 처분 구성요건 규정으로 보아야 함
  • 명확성 원칙의 의의: 법률의 명확성 원칙은 행정부에 대한 수권이 내용·목적·범위에서 충분히 규정·제한되어 국민이 행정청의 행위를 어느 정도 예견할 수 있도록 요청함. 행정부가 다양한 과제에 대처하기 위해 불확정 개념 사용이 불가피하더라도, 어떠한 경우라도 법률 해석을 통해 행정청과 법원의 자의적 법적용을 배제하는 객관적 기준을 얻는 것이 불가능하면 명확성 원칙에 위반됨. 또한 기본권 제한 효과가 크면 클수록 수권법률의 명확성에 더욱 엄격한 요구를 해야 함
  • "공공복리"의 불명확성:
    • 법 제1조 목적 조항은 "자동차운수사업의 질서확립과 종합적 발달을 통한 공공복리 증진"을 규정하나, 이로부터 법 제24조의 "공공복리" 내용이 전혀 구체화되지 않음
    • 법 제24조 제1항의 준수사항(사업계획 이행, 부당한 운송조건 제시 금지, 운송인수 거부 금지, 공공복리 저해 행위 금지)의 연관관계로부터는 "운송과 관련된 공공복리" 또는 "운송의 조건·방법에 관련된 공공복리"라는 정도만 알 수 있을 뿐, 수범자에게 그 이상의 행위지침을 제시하지 않음
    • 과징금 처분 대상 행위가 법률이 아닌 행정청의 명령에 의해 비로소 구체화·인식될 수 있다면, 이는 수권 법률이 법치국가적 법률로서의 최소한의 명확성을 갖추지 못한 것임
    • 법률의 명확성 원칙의 본질은 법률 그 자체에 근거한 해석으로 행위지침의 대강을 객관적으로 파악할 수 있는가이며, 처분 이전에 명령에 의해 구체화되는 경우에도 법률 자체의 불명확성이 치유되지 않음

• 결론 — 법 제24조 제1항 및 제4항은 명확성 원칙에 위반되므로 위헌으로 선언되어야 함

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참조: 헌법재판소 2000. 2. 24. 선고 98헌바37 결정