90헌바27 국가공무원법 제66조에 대한 헌법소원
1) 쟁점
적법요건 판단
- 일부 사건(90헌바32·37·38·39·41·42·44·45·46)에 대해 법무부장관이 청구기간(위헌심판제청신청 기각결정 고지일로부터 14일) 도과 주장
본안 판단
- 국가공무원법 제66조 제1항 본문이 공무원의 근로3권을 전면 금지하는 것이 헌법 제33조 제2항의 형성적 재량 범위 내인지 여부
- "노동운동" 개념이 명확성의 원칙(헌법 제37조 제2항, 죄형법정주의)에 위반되는지 여부
- 공무원을 일반 근로자와 달리 취급하는 것이 헌법 제11조 제1항 평등원칙에 위반되는지 여부
2) 사실관계
사건개요
- 청구인들은 교육공무원인 국·공립학교 교원으로 근무하면서 전국교직원노동조합에 가입·활동함
- 소속 교육위원회 교육감으로부터 국가공무원법 제66조 제1항 본문 위반(노동운동)을 이유로 해임 등 처분을 받음
- 서울고등법원 또는 광주고등법원에 해임처분취소 등 행정소송 제기
- 당해 소송 계속 중 위 각 법원에 국가공무원법 제66조 제1항 본문에 대한 위헌심판제청 신청 → 모두 기각
- 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 헌법소원심판 청구
심판대상
- 국가공무원법(제정 1963. 4. 17. 법률 제1325호, 개정 1963. 12. 16. 법률 제1521호, 1964. 5. 26. 법률 제1638호, 1973. 2. 5. 법률 제2460호) 제66조 제1항 중 본문의 "공무원은 노동운동을……하여서는 아니된다." 부분
당사자 주장
청구인 주장:
- "노동운동" 개념이 불명확하여 자의적 남용 우려 → 명확성 원칙 위반
- 헌법 제33조 제2항의 취지상 직무의 공공성 정도에 따른 구별 없이 모든 공무원에게 근로3권을 전면금지하고 단결권마저 박탈한 것은 본질적 내용 침해
- 공무원 신분만을 이유로 일반 근로자와 차별하는 것은 헌법 제11조 제1항 평등원칙 위반
법무부장관·교육부장관 의견:
- 일부 사건의 청구기간 도과로 부적법
- 교원은 전문성·자주성이 요구되므로 근로자적 성격 부정, 또는 국민의 교육권이 교원의 근로기본권에 우선함
- 헌법 제33조 제2항이 개별적 헌법유보규정이므로 위 법률조항은 그 자체로 합헌
- "노동운동" 규정은 입법형식상 불명확하지 않음
- 교원 직무의 특별한 공공성을 고려하면 불합리한 차별 아님
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 국가공무원법 제66조 제1항 | 공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니 됨. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외 |
| 국가공무원법 제78조 제1항 제1호 | 이 법에 위반한 공무원에 대해 징계의결 요구 및 징계처분 실시 |
| 국가공무원법 제84조 | 제66조 위반자에게 1년 이하 징역 또는 100만 원 이하 벌금 |
| 헌법 제33조 제2항 | 공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권·단체교섭권·단체행동권을 가짐 |
| 헌법 제33조 제1항 | 근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권·단체행동권을 가짐 |
| 헌법 제11조 제1항 | 모든 국민은 법 앞에 평등함. 누구든지 성별·종교·사회적 신분에 의한 차별 금지 |
| 헌법 제37조 제2항 | 기본권 제한의 일반원칙: 법률로써, 필요한 경우, 본질적 내용 침해 금지 |
| 헌법재판소법 제69조 제2항 | 제68조 제2항에 의한 헌법소원은 제청신청 기각결정을 통지받은 날로부터 14일 이내 청구 |
결정요지
(적법요건 판단)
- 헌법재판소법 제69조 제2항 소정 "제청신청이 기각된 날"이란 특별한 사정이 없는 한 제청신청에 대한 기각 결정을 고지받은 날로 해석함
- 문제된 각 사건에서 기각 결정 고지일과 헌법소원 접수일을 확인한 결과 모두 14일 이내에 접수된 사실 인정 → 모두 적법한 청구기간 내에 제기된 것으로 판단
(본안 판단 — 공무원 근로기본권 제한의 합헌성)
- 헌법 제33조 제2항은 공무원의 근로자적 성격을 인정하면서도, 공무원이 국민전체에 대한 봉사자로서 직무상 공공성·공정성·성실성·중립성이 요구되는 특별한 지위에 있음을 이유로, 근로3권이 보장되는 공무원의 범위를 법률로 정하도록 입법권에 위임함
- 이 위임의 취지는 ① 공무원의 지위 특수성과 직무 공공성을 고려하여 공무원제도를 보장·보호하려는 것, ② 공무원제도의 유지·발전과 주권자인 전체국민의 복리를 조화·통합하는 입법권의 형성적 재량을 의미함
- 공무원의 보수 등 근로조건 향상에 소요되는 재정적 부담은 궁극적으로 전체 국민 부담이므로, 그 결정은 국회의 민주적 입법·예산 심의를 통하여 합목적적으로 이루어져야 함
- 위 법률조항이 근로3권을 사실상 노무에 종사하는 공무원으로 한정한 것은, 공무원이 일반적으로 담당하는 직무의 공공성 정도와 현실의 국가·사회적 사정을 고려하여 사실상 노무 종사 여부를 기준으로 범위를 정한 것으로서, 헌법 제33조 제2항이 입법자에게 부여한 형성적 재량권의 범위를 벗어나지 않음
(본안 판단 — 명확성의 원칙)
- 법률의 명확성 원칙: 법률은 적용대상자에게 규제내용을 미리 알 수 있도록 공정한 고지를 하고 법집행자에게 객관적 판단지침을 주어야 함. 특히 형벌법규에서는 더욱 엄격히 요구됨. 왜냐하면 불명확한 법률에 의한 처벌은 적용대상자에게 가혹하고, 범죄 결정의 입법권을 법관에게 위임하는 것으로 되어 권력분립 원칙에 반하기 때문
- 다만 법률의 구성요건은 규율대상의 복잡 다양성 및 간결성 요청으로 인해 필연적으로 일반적·포괄적으로 규정될 수밖에 없으므로, 법관의 보충적 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하여 반드시 명확성 원칙에 배치된다고 할 수 없음. 다만 통상의 해석방법에 의하더라도 보호법익, 금지된 행위, 처벌의 종류와 정도를 보통의 상식을 갖춘 사람이라면 누구나 알 수 있도록 규정되어야 함. 구성요건이 어느 정도 명확해야 하는가는 각 구성요건의 특수성과 법적 규제의 원인이 된 여건, 처벌 정도 등을 종합적으로 판단하여야 함
- "노동운동" 개념: 이 법에 명백한 개념 정의는 없으나, 헌법 제33조 제2항에 근거하여 제정된 조항이므로 그 취지에 비추어 단결권·단체교섭권·단체행동권 등 근로3권에 직접 관련된 행위를 의미하는 것으로 좁게 해석함이 상당함. 법원도 "노동운동" 개념을 근로3권에 명백히 한정 해석하고 있어, 위 법률조항은 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람에게 적용대상자와 금지 행위를 미리 알 수 있도록 하므로, 일반적 명확성의 원칙 및 적법절차·죄형법정주의가 요구하는 엄격한 명확성 원칙에도 위배되지 않음
(본안 판단 — 평등의 원칙)
- 헌법 제11조 제1항의 평등원칙은 절대적 평등이 아니라 불합리한 조건에 따른 차별을 금지하는 것이며, 합리적 근거에 의한 차별은 허용됨. 형식적 법적용상의 평등만이 아니라 모든 국가작용에서 실질적 평등원리의 구현을 목표로 하며, 법의 실질적 내용까지 종합적으로 살펴 합리적으로 판단할 것을 요구함
- 단순노무직 외 공무원은 직무의 공공성·공정성·성실성·중립성이 고도로 요구되고, 교육공무원의 경우 직무 특성상 전문성·자주성·중립성·사회적 책임성이 존중되어야 함. 공무원과 국가·지방자치단체(실질적으로는 전체 국민이 사용자)는 공무원제도의 승계·유지·발전을 공동 목적으로 협력·존중 관계에 있으므로, 공무원의 근로관계는 노동법 관계보다 공무원의 지위와 직무 공공성에 적합하게 형성·발전시키는 것이 합리적임. 위 법률조항의 차별 취급은 헌법 제33조 제2항에 근거하고 합리적 이유가 있으므로 헌법 제11조 제1항 평등원칙에 위반되지 않음
4) 적용 및 결론
[쟁점 1] 청구기간 적법 여부
- 법리: "제청신청이 기각된 날"은 기각 결정을 고지받은 날을 의미함
- 포섭: 문제된 각 사건(90헌바32·37·38·39·41·42·44·45·46)에 대해 기각 결정 고지일과 헌법소원 접수일을 확인한 결과, 각 사건 모두 고지일로부터 14일 이내에 접수된 사실이 인정됨
- 결론: 모두 적법한 청구기간 내에 제기되어 적법
[쟁점 2] 공무원 근로3권 전면 제한의 합헌성
- 법리: 헌법 제33조 제2항은 입법자에게 근로3권 향유 주체인 공무원의 범위를 정하는 형성적 재량권을 부여하되, 근로3권 보장의 헌법 정신과 공무원의 직무 공공성·국민전체에 대한 봉사자 지위를 고려하여 합리적으로 정하도록 함
- 포섭: 이 법 제66조 제1항이 사실상 노무에 종사하는 공무원에 한하여 근로3권을 보장하고 그 외 공무원에게는 제한한 것은, 직무의 성질에 따른 공공성 정도와 현실의 국가·사회적 사정을 고려하여 사실상 노무 종사 여부를 기준으로 삼은 것으로서 형성적 재량 범위 내에 있음
- 결론: 헌법 제33조 제2항 위반 아님
[쟁점 3] 명확성의 원칙 위반 여부
- 법리: 형벌법규는 보통의 상식을 갖춘 사람이 보호법익·금지 행위·처벌 종류와 정도를 알 수 있어야 하나, 법관의 보충적 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하여 곧바로 명확성 원칙 위반이 아님
- 포섭: "노동운동"은 이 법에 별도 정의 규정이 없으나, 헌법 제33조 제2항에 근거한 조항임을 고려하여 단결권·단체교섭권·단체행동권에 직접 관련된 행위로 좁게 해석되고, 법원 역시 이와 같이 한정 해석하고 있음. 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람에게 적용대상자와 금지 행위를 미리 알 수 있도록 하고 있음
- 결론: 일반적 명확성 원칙 및 적법절차·죄형법정주의상 엄격한 명확성 원칙에도 위배되지 않음
[쟁점 4] 평등원칙 위반 여부
- 법리: 헌법 제11조 제1항의 평등원칙은 합리적 근거에 의한 차별을 금지하지 않으며, 법의 실질적 내용까지 종합하여 합리적으로 판단함
- 포섭: 위 법률조항이 사실상 노무 종사 공무원 이외의 공무원(교육공무원 포함)에게 근로3권을 제한하는 것은, 직무의 고도한 공공성·공정성·성실성·중립성, 교육공무원의 전문성·자주성·중립성·사회적 책임성, 그리고 사용자가 실질적으로 전체 국민이라는 점에서 합리적 이유가 있고 헌법 제33조 제2항에 근거함
- 결론: 헌법 제11조 제1항 평등원칙 위반 아님
최종 결론(주문)
- 국가공무원법 제66조 제1항은 헌법에 위반되지 아니함 (재판관 전원 일치)
5) 별개의견 (재판관 변정수)
요지 및 근거
- 헌법 제33조 제1항의 근로3권 향유 주체인 "근로자"는 직업 종류를 불문하고 임금 등 수입에 의존하여 생활하는 자로서, 국·공립학교 교사를 포함한 공무원도 당연히 포함됨
- 헌법 제33조 제2항은 공무원의 근로자성을 인정하면서도 신분만을 이유로 노동3권을 원칙적으로 박탈·제한할 수 있도록 한 특별유보조항인데, 공무원이 국민전체의 봉사자라는 점은 노동3권 박탈의 합리적 이유가 되지 못함. 노동3권의 제한은 신분이 아니라 직무의 성격에 따라 최소한도로 이루어져야 함
- 헌법 제33조 제2항은 헌법의 기본이념이자 헌법핵(憲法核)이라 할 수 있는 헌법 제11조 제1항 평등원칙과 헌법 제10조(인간의 존엄과 가치·행복추구권)에 위배되는 조항으로서, 제3공화국 헌법에서 신설된 이래 권위주의시대의 잔재임. 공익상 필요한 제한은 헌법 제37조 제2항 일반유보조항으로 충분함에도 별도의 특별유보조항을 둔 것은 공무원 노동3권을 무한정 제한하려는 권위주의적 발상에서 비롯된 것
- 그러나 헌법 제33조 제2항이 존재하는 이상 그에 근거한 국가공무원법 제66조 제1항에 대해 위헌선언을 할 수 없음
적용·결론
- 국가공무원법 제66조 제1항의 근거인 헌법 제33조 제2항이 헌법 기본이념에 배치되는 규정임을 고려할 때, 노동운동이 허용되는 공무원의 범위를 사실상 노무 종사자에 한정할 것이 아니라 국·공립학교 교원을 포함하는 방향으로 되도록 넓혀 공무원 노동3권 침해를 최소화하는 방향으로 입법 개정이 이루어져야 함
- 헌법 제33조 제2항의 특별유보조항 때문에 어쩔 수 없이 합헌 결론에는 동의하나, 다수의견의 논거(합리적 이유 있는 차별로서 평등원칙 위반 아님)에는 반대함
참조: 헌법재판소 1992. 4. 28. 선고 90헌바27 결정
