96헌가18 주세법 제38조의7 등 위헌제청

1) 쟁점

적법요건 판단

• 심판대상: 주세법 제38조의7(희석식소주 자도소주 100분의 50 이상 구입명령) 및 제18조 제1항 제9호(구입명령 위반 시 판매업정지·면허취소)
• 재판의 전제성: 제청신청인 주식회사 천안상사가 천안세무서장의 주류판매업정지처분 취소소송(대전고법 96구2093)을 진행 중, 심판대상 조항의 위헌 여부가 재판 주문에 영향을 미침
• 제청법원: 대전고등법원 (1996. 7. 16. 제청)

본안 판단

• 직업행사의 자유(주류판매업자·소주제조업자)와 소비자의 자기결정권을 침해하는지 여부
• 평등권 침해 여부 (소주판매업자와 다른 상품 판매업자 간 차별)
• 신뢰보호이익 침해 여부
• 입법목적(주세보전, 물류비·교통량체증 방지, 독과점규제, 지역경제육성, 중소기업보호)의 정당성 및 비례원칙 준수 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 정부는 1970년대 초부터 소주시장 통폐합정책(1도1사 원칙)을 추진하여 1981년 현재의 10개 업체로 축소함
• 주정배정제도(1970년 도입) 및 자도소주구입제도(1976년 시행)를 병행하여 지역 소주시장 보호 정책 시행
• 경제행정규제완화위원회 결정(1990. 5.)에 따라 자도소주구입제도는 1991년 말, 주정배정제도는 1992년 말 각 폐지
• 주세법 중 개정법률(법률 제4956호, 1995. 8. 4. 공포, 1995. 10. 1. 시행)에 의해 자도소주구입제도가 제38조의7로 부활, 1995. 12. 29. 법률 제5036호로 재개정되어 1996. 1. 1.부터 시행
• 천안세무서장이 제청신청인에게 제38조의7 위반을 이유로 제18조 제1항 제9호에 근거한 주류판매업정지처분을 함
• 제청신청인이 처분취소 행정소송 제기 → 대전고법이 위헌법률심판제청신청을 받아들여 제청

당해 사건 및 위헌제청신청 경위

• 당해사건: 대전고법 96구2093 (주류판매업정지처분취소)
• 위헌제청신청: 대전고법 96부90 → 1996. 7. 16. 제청결정

당사자 주장 요지

• 제청신청인·제청법원: 구입명령제도가 주류판매업자의 직업행사의 자유(영업의 자유) 본질적 부분 침해, 소주제조업자와 다른 판매업자 간 불합리한 차별로 평등권 침해, 물류비·교통량체증 방지·주세보전이라는 입법목적의 상당성 결여, 비례원칙(헌법 제37조 제2항) 위반, 계약의 자유·기업의 자유 침해

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
주세법 제38조의7 (1995. 12. 29. 법률 제5036호)	국세청장은 주류판매업자에게 매월 희석식소주 총구입액의 100분의 50 이상을 당해 판매장 소재 지역 제조장으로부터 구입하도록 명하여야 함. 단, 전국시장점유율 100분의 10 이상 제조업자 소재 지역 판매업자는 적용 제외
주세법 제18조 제1항 제9호	주류판매업자가 제38조의7의 구입명령을 위반한 때 관할세무서장은 판매업 정지 또는 면허취소를 하여야 함 (단, 당해 지역 제조장의 생산량·출고량 현저 감소 등 판매업자 귀책 없는 사유 제외)
헌법 제15조	직업선택의 자유 — 영업의 자유·기업의 자유·경쟁의 자유 포함
헌법 제10조	행복추구권 — 소비자의 자기결정권 파생 근거
헌법 제11조	평등권
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 일반적 법률유보 — 비례원칙(과잉금지원칙) 근거
헌법 제119조 제2항	시장지배와 경제력남용 방지, 경제민주화를 위한 경제규제·조정 허용
헌법 제123조	지역경제의 균형있는 육성 의무, 중소기업 보호·육성 의무
주세법 제21조	주세는 제조장으로부터 출고한 주류의 수량 또는 가격에 응하여 제조자로부터 징수

결정요지

(적법요건 판단)

• 재판의 전제성 충족: 구입명령 위반을 이유로 한 판매업정지처분의 취소소송에서, 근거 법률인 제38조의7 및 제18조 제1항 제9호의 위헌 여부가 재판 주문에 직접 영향을 미침
• 위헌법률심판 요건 충족하여 본안 판단 진행

(본안 판단 — 법리)

[심사 범위 및 기준]

• 헌법재판소는 위헌법률심판절차에서 심판대상규범의 위헌성을 제청법원·제청신청인이 주장하는 법적 관점에 한하지 않고, 규범의 법적 효과를 고려하여 모든 헌법적 관점에서 심사함. 심판 대상은 법률조항이지 위헌심사 기준이 아님
• 구입명령제도는 소주판매업자의 직업행사의 자유를 직접 제한하고, 실질적으로 소주제조업자의 기업의 자유 및 경쟁의 자유를 제한하며, 소비자의 행복추구권에서 파생되는 자기결정권도 제한함

[직업의 자유 및 소비자 자기결정권 — 법리 일반론]

• 직업의 자유는 영업의 자유와 기업의 자유를 포함하고, 이를 근거로 원칙적으로 누구나 자유롭게 경쟁에 참여할 수 있음. 경쟁의 자유는 직업의 자유를 실제로 행사하는 데서 나오는 결과이므로 당연히 직업의 자유에 의하여 보장되고, 다른 기업과의 경쟁에서 국가의 간섭이나 방해를 받지 않고 기업활동을 할 수 있는 자유를 의미함
• 소비자는 물품 및 용역의 구입·사용에 있어서 거래의 상대방, 구입장소, 가격, 거래조건 등을 자유로이 선택할 권리를 가짐
• 기본권인 직업행사의 자유를 제한하는 법률이 헌법에 저촉되지 아니하기 위하여는 그 기본권의 침해가 합리적이고 이성적인 공익상의 이유로 정당화할 수 있어야 함. 자유로운 직업행사에 대한 침해는 그 침해가 공익상의 충분한 이유로 정당화되고 또한 비례의 원칙을 준수하여야 비로소 직업의 자유와 조화될 수 있음. 즉 입법자가 선택한 수단이 의도하는 입법목적을 달성하기에 적정해야 하고, 입법목적을 달성하기 위하여 똑같이 효율적인 수단 중에서 기본권을 되도록 적게 침해하는 수단을 사용하여야 하며, 침해의 정도와 공익의 비중을 전반적으로 비교형량하여 양자 사이에 적정한 비례관계가 이루어져야 함
• 헌법 제119조 이하의 경제 장에서 규정한 균형 있는 국민경제 성장·안정, 시장지배와 경제력남용 방지, 경제민주화, 균형 있는 지역경제 육성, 중소기업 보호·육성, 소비자보호 등은 경제영역에서 국가가 달성하여야 할 공익을 구체화한 것이나, 경제적 기본권 제한을 정당화하는 공익이 헌법에 명시된 목표에만 제한되는 것은 아니고 헌법은 전형적인 경제목표를 예시적으로 구체화하고 있을 뿐이므로 기본권 침해를 정당화할 수 있는 모든 공익을 아울러 고려하여야 함

[평등원칙 — 법리 일반론]

• 평등의 원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금함. 두 사실관계가 본질적으로 동일한가의 판단은 일반적으로 당해 법률조항의 의미와 목적에 달려 있음

[신뢰보호원칙 — 법리 일반론]

• 신뢰보호의 문제는 법치국가에서 종래의 법적 상태에서 새로운 법적 상태로 이행하는 과정에서 발생함. 개인은 일정 법상태의 존속에 대한 신뢰가 보호되기를 요구하나, 신뢰보호도 법률개정을 통한 보다 우월한 공익에 직면하여 종래 법적 상태의 존속을 요구할 수는 없고, 다만 적절한 경과규정을 통하여 고려되기를 요구할 수 있을 뿐임

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4) 적용 및 결론

가. 직업의 자유 및 소비자 자기결정권 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

• 소주판매업자의 직업행사의 자유: 어떤 소주제조업자로부터 얼마만큼의 소주를 구입할지 결정하는 직업활동 방법에 관한 자유
• 소주제조업자의 기업의 자유 및 경쟁의 자유: 능력경쟁을 통한 시장점유를 억제받음
• 소비자의 자기결정권: 자신의 의사에 따라 자유롭게 상품을 선택하는 권리(행복추구권 파생)

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 법리: 직업행사 자유 제한은 합리적이고 이성적인 공익상의 이유로 정당화되어야 함
• 포섭:
  • 개정 전 구법(법률 제4956호) 제38조의7 제1항은 입법목적을 명시적으로 '물류비증가·교통량체증 방지 및 주세보전'으로 밝힘
  • 구입명령제도는 판매업자에게 자도소주 구입의무를 부과하고 결과적으로 소비자에게 자도소주 구매를 일정비율 강제하는 것이어서 국민보건과는 관계가 없음이 명백함
  • 주세는 제조장으로부터 출고한 주류의 수량 또는 가격에 따라 제조자로부터 징수되므로(주세법 제21조) 소주판매업자가 어느 제조업자로부터 구입하는가와 관계없이 징수 가능 → 구입명령제도는 주세보전과 아무런 관계가 없음
  • 결국 구입명령제도는 오로지 일정 주류시장의 중소기업을 경쟁으로부터 보호하는 것을 목적으로 하는 것으로밖에 볼 수 없음

(2) 수단의 적합성

• 법리: 입법자가 선택한 수단이 의도하는 입법목적 달성에 적정해야 함
• 포섭 — 독과점규제 측면: 독과점규제의 목적이 경쟁의 회복에 있다면 이 목적을 실현하는 수단 또한 자유롭고 공정한 경쟁을 가능하게 하는 방법이어야 함. 구입명령제도는 지방소주업체를 경쟁으로부터 직접 보호함으로써 오히려 경쟁을 저해하고 전국적으로 지역할거주의·지역 독과점적 현상의 고착화를 초래하므로, 공정하고 자유로운 경쟁을 유지·촉진하려는 독과점규제라는 공익 달성에 적정한 조치로 보기 어려움
• 포섭 — 지역경제육성 측면: 지역경제육성의 목적을 입법목적으로 주장하기 위하여는 문제되는 지역의 현존하는 경제적 낙후성이나 특정 입법조치를 취하지 않을 경우 발생할 지역 간의 심한 경제적 불균형과 같은 납득할 수 있는 구체적이고 합리적인 이유가 있어야 함. 전국 각 도에 균등하게 하나씩의 소주제조기업을 존속케 하는 것은 수정되어야 할 구체적인 지역 간의 차이를 확인할 수 없으므로 1도 1소주제조업체의 존속유지와 지역경제의 육성 간에 상관관계를 찾아볼 수 없음
• 포섭 — 중소기업보호 측면: 중소기업의 보호는 원칙적으로 경쟁질서의 범주 내에서 경쟁질서의 확립을 통하여 이루어져야 함. 현상태의 유지를 법률로 보장함으로써 중소기업을 대기업과의 경쟁에서 제외하는 방법은 바람직하지 않고, 구입명령제도는 자유경쟁질서 안에서 중소기업의 불리함을 보완하여 경쟁을 유지·촉진시키려는 중소기업보호 공익을 실현하기에 적합한 수단으로 보기 어려움

(3) 침해의 최소성

• 법리: 입법목적 달성을 위하여 똑같이 효율적인 수단 중 기본권을 되도록 적게 침해하는 수단 사용 요함
• 포섭: 구입명령제도는 지방소주제조업자에게 경쟁으로부터의 면제라는 특권을 부여하고, 소주판매업자는 자도의 소주제조업자로부터 의무적으로 반 이상의 자도소주를 구입해야 하며 이에 대응하는 계약체결의 강제 규정도 없어 지방소주제조업자의 거의 독점적 지위로 말미암아 소주판매업자의 경제적 활동의 자유에 큰 제약이 발생함. 지방소주업체에 대한 세제지원·자금지원 등 덜 침해적인 방법이 존재함에도 구입명령제도를 채택함

(4) 법익의 균형성

• 법리: 침해의 정도와 공익의 비중을 전반적으로 비교형량하여 적정한 비례관계가 이루어져야 함

• 포섭: 소주제품에만 국한된 자도소주구입명령제도는 현재 전체 물동량에 비추어 물류비증가 및 교통량체증을 방지하는 효과가 작은 데 반하여, 소주판매업자·제조업자·소비자의 기본권을 침해하는 정도와 효과는 상당히 큼. 구입명령제도가 물류비증가 및 교통량체증 방지에 기여하는 정도는 비교적 작은데 반하여 소주판매업자의 경우 상대적으로 심각한 기본권침해를 가져오므로, 침해를 통하여 얻는 성과와 침해의 정도가 합리적인 비례관계를 벗어남

• 결론: 주세법 제38조의7이 규정한 구입명령제도는 소주판매업자의 직업의 자유, 소주제조업자의 경쟁의 자유 및 기업의 자유, 소비자의 자기결정권을 지나치게 침해하는 위헌적 규정임

나. 평등권 침해 여부

• 법리: 두 사실관계가 본질적으로 동일한가의 판단은 당해 법률조항의 의미와 목적에 달려 있음. 본질적으로 같은 것을 자의적으로 달리 취급하면 평등권 침해
• 포섭: 구입명령제도의 목적을 독과점규제 및 중소기업 보호로 볼 때, 소주시장의 중소기업이냐 다른 제조기업이냐는 본질적인 차이가 될 수 없고, 시장지배적 대기업과 경쟁해야 하는 본질적으로 동일한 상황에 처한 다른 모든 중소기업을 제외하고 오로지 소주시장 중소기업만을 보호하는 것을 정당화할 합리적인 이유가 없음. 또한 물류비증가·교통량체증 방지의 관점에서도 소주와 다른 상품을 달리 규율할 합리적 이유가 없음. 지방 소주제조업자의 존속 자체가 국가적으로 포기할 수 없는 전통적·문화적 유산이라거나 국민일반의 이익을 위해 불가결한 공익으로 격상하는 경우도 해당하지 않음
• 결론: 소주시장과 다른 상품시장, 소주판매업자와 다른 상품 판매업자, 중소소주제조업자와 다른 상품 중소제조업자 사이의 차별을 정당화할 합리적 이유를 찾을 수 없으므로 평등원칙에도 위반됨

다. 신뢰보호이익 침해 여부

• 법리: 신뢰보호는 적절한 경과규정을 통하여 고려되어야 하나, 법률개정을 통한 보다 우월한 공익에 직면하여 종래 법적 상태의 존속을 요구할 수 없음
• 포섭: 국가가 장기간의 주정배정제도·1도1사 통폐합정책·자도소주구입명령제도를 통하여 신뢰의 근거를 제공하고 소주제조업자의 의사결정을 유도하였으므로 소주제조업자의 강한 신뢰보호이익이 인정됨. 그러나 이러한 신뢰보호도 법률개정을 통한 능력경쟁의 실현이라는 보다 우월한 공익에 직면하여 종래 법적 상태의 존속을 요구할 수는 없음
• 결론: 지방소주제조업자는 신뢰보호를 근거로 구입명령제도의 합헌성을 주장할 수 없고, 다만 경과기간이 지나치게 짧거나 경쟁력 회복을 위한 위헌적이지 않은 다른 적절한 조치를 주장할 수 있을 뿐임

라. 제18조 제1항 제9호의 위헌성

• 포섭·결론: 주세법 제18조 제1항 제9호는 위헌적인 법률조항인 제38조의7을 근거로 하여 구입명령 위반 시 주류판매업자에 대한 주류판매정지 또는 면허취소를 명하는 규정이므로, 위헌인 근거조항에 종속하여 역시 헌법에 위반됨

마. 최종 결론

• 주문: 주세법(1950. 4. 28. 법률 제132호 제정, 1995. 12. 29. 법률 제5036호 최종 개정) 제38조의7 및 제18조 제1항 제9호는 헌법에 위반됨
• 재판관 조승형·정경식·고중석의 반대의견 있음

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5) 반대의견

(재판관 조승형, 재판관 정경식, 재판관 고중석)

요지

• 이 사건 법률조항은 입법자가 여러 사정을 입법정책적으로 고려하여 입법형성권 범위 내에서 입법한 것으로서 헌법 제37조 제2항이 정한 한계 내의 필요하고 합리적인 기본권 제한이어서 헌법에 위반되지 아니함

근거

(가) 제한되는 기본권 및 심사기준

• 직업행사의 자유에 관하여는 직업선택의 자유에 비하여 입법자에게 보다 폭넓은 형성의 자유가 인정됨. 직업행사의 자유는 공공복리를 합리적으로 고려하여 합목적적이라 판단되는 한 제한될 수 있으며, 다만 수인할 수 없을 정도의 과잉제한은 허용되지 않음
• 희석식소주와 같은 고도증류주는 국민보건에 직접적 영향을 미치는 물품으로서 강한 국가적 규제를 받지 않을 수 없고, 세계 각국도 증류주에 전매제도 내지 면허제도를 채택하여 다른 직업분야와 달리 광범위한 국가적 개입을 인정함. 따라서 주류제조·판매와 관련되는 직업의 자유에 대하여는 폭넓은 국가적 규제가 가능하고 입법형성권의 범위도 광범위하게 인정됨

(나) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성

• 구입명령제도는 헌법 제119조 제2항의 독과점규제와 헌법 제123조 제2항의 지역경제육성이라는 헌법상 경제목표를 실현하고자 하는 것으로 정당한 입법목적을 가짐
• 독과점규제 측면: 독과점규제의 목적 실현을 위하여 수단이 반드시 경쟁을 강화하는 것일 필요는 없음. 이미 시장지배적 지위가 형성되어 더욱 심화될 염려가 있는 경우 경쟁제한요소 철폐라는 원론적 방법에 집착하면 오히려 시장지배·독과점화를 부채질하는 우를 범할 수 있음. 특정 대기업 제조업자의 시장지배율이 60%를 넘고 확대될 전망이어서 구입명령제도 폐지 시 지역적 독과점 대신 전국적 독과점이 나타날 것이 명약관화함. 경쟁완화적 보호책으로 독과점규제라는 궁극적 목적을 달성하려는 입법자의 의도는 충분히 존중되어야 함
• 지역경제육성 측면: 지역경제의 육성은 각 지역 간 경제력의 균형 있는 배분을 지향하는 모든 노력을 포함하며, 수도권이외 지역의 경제력 향상도 포함됨. 구입명령제도로 보호받는 8개 지역소주제조업체는 모두 수도권이외 지역에 소재하며, 이 업체들이 건실하게 사업할 수 있도록 보호하는 것만으로도 지역경제육성 목적에 부합함. 지역소주제조업체는 고용창출 및 지역경제 전반에 상당한 파급효과를 가짐

(다) 침해의 최소성 및 법익의 균형성

• 구입비율 100분의 50은 1995년 개정 당시 각 지역소주제조업체의 지역별 시장점유율(대부분 100분의 50 초과 또는 근접)을 기초로 독과점화 방지를 위해 정한 것으로 과도한 입법형성권 일탈이 아님
• 세제지원·보조금 지급 등 덜 침해적 방법은 막대한 경제적·사회적 비용이 소요되므로 그 방법을 채택하지 않았다고 과잉금지원칙에 반하지 않음
• 구입명령제도를 통해 얻는 공익(독과점규제·지역경제육성)은 헌법 경제조항으로부터 직접 요청되는 중대한 공익임. 이에 반하여 제한되는 이익은 궁극적으로 특정 대기업 제조업자의 영업이익에 불과하고, 대기업 독과점하에서는 주류판매업자의 영업의 자유·소비자의 선택권도 결국 보장되지 못할 것임
• 지역소주제조업자의 신뢰보호이익(장기간의 국가주도 통폐합·구입명령제도의 경위)도 법익형량에서 충분히 고려되어야 함

(라) 평등원칙 및 자기결정권 관련

• 소주의 특성상 국민보건에 직접적 영향을 미치는 상품이어서 강한 규제가 불가피하고, 구입명령제도는 독과점규제·지역경제육성이라는 헌법상 경제목표를 구체화하는 것이므로 약간의 차별이 생긴다 해도 합리적 이유가 있음
• 구입명령제도는 주류판매업자의 자도소주 구입비율을 100분의 50으로 정한 것에 불과하므로 소비자의 소주선택권이 제약된다고 할 수 없고, 설사 약간의 제약이 있더라도 입법목적에 비추어 합리적 이유가 있음. 경쟁이 독과점을 촉진하고 결과적으로 소비자 권리를 형해화할 수 있다는 점을 고려해야 함

결론

• 이 사건 법률조항은 헌법 제37조 제2항의 한계 내에서 행한 필요하고 합리적인 기본권 제한으로 헌법에 위반되지 아니함

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참조: 헌법재판소 1996. 12. 26. 선고 96헌가18 결정