2000헌마735 입법부작위 위헌확인
1) 쟁점
적법요건 판단
- 진정입법부작위에 대한 헌법소원 허용 여부
- 헌법상 명시적 입법위임 존재 여부
- 헌법해석상 구체적 기본권 보장을 위한 국가의 행위의무·보호의무 발생 여부
- 주민투표권이 헌법이 보장하는 참정권에 해당하는지 여부
본안 판단
- 국회의 주민투표법 미제정이 헌법상 입법의무 위반에 해당하는지 여부 (결론적으로 적법요건 흠결로 각하, 본안 판단 불요)
2) 사실관계
사건개요
- 정부가 1998. 12. 29. 울산 울주군 등지에 핵발전소 8기 건설계획을 발표함
- 정부는 2000. 9. 6. 산업자원부 고시 제2000-88호로 울산 울주군 서생면 신암리·신리 일대를 원자력 발전소 건설을 위한 전원개발사업예정구역으로 지정·고시하고 신고리원전 1호기 건설을 최종 확정 발표함
- 울산 울주군 서생면 주민들인 청구인들은 원전유치 문제를 지방자치법 제13조의2 소정 주민투표에 붙이고자 하였으나, 주민투표의 대상·발의자·발의요건·기타 투표절차 등에 관한 법률이 미제정되어 실시 불가능함
- 청구인들은 2000. 11. 24. 위 입법부작위가 주민투표권(참정권), 주민자치권, 환경권, 행복추구권 등을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판 청구
당사자 주장 요지
청구인
- 지방자치법 제13조의2 제2항은 주민투표 관련 별도 법률 제정을 의무화함
- 주민투표권은 헌법상 기본권인 참정권의 일부이므로 이를 보장하기 위한 국가의 행위의무·보호의무가 발생하였고, 국회는 주민투표법을 제정할 헌법상 입법의무를 부담함
- 조례제정 및 개폐청구권, 감사청구권 등 직접민주주의적 장치는 이미 상세 규정이 마련된 반면 주민투표 시행규정이 아직까지 입법되지 않은 것은 재량 범위를 벗어난 입법부작위임
- 입법부작위로 인해 참정권, 주민자치권, 평등권, 행복추구권, 환경권 등 침해됨
행정자치부장관
- 헌법 어느 규정에도 주민투표에 관한 사항을 법률에 위임하는 규정이 없으므로 주민투표법 제정은 헌법상 의무가 아님
- 지방자치법 개정·공포일(1994. 3. 16.), 울주군수의 원전유치 요청일(1998. 11. 3.), 전원개발사업예정구역 지정·고시일(2000. 9. 6.) 등 각 날짜로부터 60일이 경과하여 청구기간 도과로 부적법
- 주민투표의 대상 확정 어려움, 실시지역 결정 문제, 투표운동 허용 문제, 결과의 기속력 부여 문제 등 입법기술상 어려움이 있으므로 재량 범위를 넘은 위헌적 입법부작위가 아님
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 지방자치법 제13조의2 (1994. 3. 16. 법률 제4741호) | ①지방자치단체의 장은 폐치·분합 또는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 주요 결정사항에 대하여 주민투표에 붙일 수 있음. ②주민투표의 대상·발의자·발의요건·기타 투표절차 등에 관하여는 따로 법률로 정함 |
| 헌법 제117조 | ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있음. ②지방자치단체의 종류는 법률로 정함 |
| 헌법 제118조 | ①지방자치단체에 의회를 둠. ②지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정함 |
| 헌법 제24조 | 선거권 — 간접적 참정권 |
| 헌법 제25조 | 공무담임권 — 간접적 참정권 |
| 헌법 제72조, 제130조 | 국민투표권 — 직접적 참정권 |
결정요지
진정입법부작위 법리
- 넓은 의미의 입법부작위에는 ① 헌법상 입법의무가 있는 사항에 전혀 입법을 하지 아니한 경우(진정입법부작위)와 ② 입법은 하였으나 그 내용·범위·절차 등이 당해 사항을 불완전·불충분·불공정하게 규율한 경우(부진정입법부작위)가 있음
- 이 사건은 주민투표에 관한 법률이 전혀 입법되지 않은 상태이므로 진정입법부작위에 해당함
- 진정입법부작위에 대한 헌법소원은, ① 헌법에서 기본권보장을 위하여 법령에 명시적인 입법위임을 하였음에도 입법자가 이를 이행하지 아니한 경우이거나, ② 헌법해석상 특정인에게 구체적인 기본권이 생겨 이를 보장하기 위한 국가의 행위의무 내지 보호의무가 발생하였음이 명백함에도 불구하고 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 아니한 경우에 한하여 허용됨(헌재 1989. 9. 29. 89헌마13; 헌재 1994. 12. 29. 89헌마2; 헌재 1996. 11. 28. 93헌마258)
헌법의 명시적 입법위임 여부
- 헌법 제117조 및 제118조가 보장하는 본질적 내용은 자치단체의 존재 보장, 자치기능의 보장, 자치사무의 보장으로 어디까지나 지방자치단체의 자치권임(헌재 1994. 12. 29. 94헌마201)
- 헌법은 지역 주민들이 자신들이 선출한 자치단체의 장과 지방의회를 통하여 자치사무를 처리하는 대의제 또는 대표제 지방자치를 보장할 뿐, 주민투표에 대하여는 어떠한 규정도 두지 않음
- 주민발안·주민투표·주민소환 등은 대표제 지방자치제도를 보완하기 위한 것으로서 입법에 의하여 채택된 것일 뿐, 헌법이 이러한 제도의 도입을 보장하고 있는 것은 아님
- 헌법 제72조가 대표제 민주주의를 보완하기 위하여 '국민투표제'를 직접 도입한 것과 다름
- 따라서 지방자치법 제13조의2가 주민투표의 법률적 근거를 마련하면서 구체적 절차·사항에 관하여 따로 법률로 정하도록 하였다고 하더라도, 이에 관하여 입법하여야 할 헌법상 의무가 국회에 발생하였다고 할 수 없음
헌법상 참정권으로서 주민투표권 여부
- 참정권은 국민이 국가의 의사형성에 직접 참여하는 직접적 참정권과 국가기관의 형성에 간접적으로 참여하거나 구성원으로 선임될 수 있는 간접적 참정권으로 구분됨
- 우리 헌법은 간접적 참정권으로 공무원선거권(헌법 제24조)·공무담임권(헌법 제25조)을, 직접적 참정권으로 국민투표권(헌법 제72조, 제130조)을 규정함
- 지방자치법 제13조의2 소정의 주민투표권은 그 성질상 선거권·공무담임권·국민투표권과 다른 것이어서, 법률이 보장하는 참정권이라고 할 수 있을지언정 헌법이 보장하는 참정권이라고 할 수 없음
- 따라서 주민투표권이 헌법상 참정권에 해당한다는 점을 전제로 한 청구인의 주장은 받아들일 수 없음
4) 적용 및 결론
진정입법부작위에 대한 헌법소원 허용 여부
- 법리: 진정입법부작위에 대한 헌법소원은 헌법의 명시적 입법위임 불이행 또는 헌법해석상 국가의 행위의무·보호의무 발생이 명백한 경우에 한하여 허용됨
- 포섭:
- 헌법 제117조·제118조는 대의제 지방자치를 보장할 뿐 주민투표에 관한 명시적 규정이 없으므로 헌법의 명시적 입법위임이 존재하지 않음
- 주민투표권은 지방자치법이 입법으로 채택한 것이고, 헌법이 이 제도의 도입을 보장하는 것이 아니므로 주민투표권은 헌법이 보장하는 참정권에 해당하지 않음
- 따라서 헌법해석상 주민투표권 보장을 위한 국가의 행위의무·보호의무가 발생하였음이 명백한 경우에도 해당하지 않음
- 결국 주민투표와 관련하여 헌법의 명시적 입법위임도 존재하지 않고, 헌법해석상 그러한 입법의무가 새롭게 발생하는 것도 아님
- 결론: 주민투표에 대한 입법부작위의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판 허용되지 않아 부적법함
최종 결론(주문)
- 이 사건 심판청구를 모두 각하함 (관여재판관 전원 일치)
참조: 헌법재판소 2001. 6. 28. 선고 2000헌마735 결정
