2006헌마72 서울특별시 자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 해당 선거(2006. 5. 31. 자치구·시·군의회의원 선거) 종료로 주관적 기본권 침해상태 종료 → 권리보호이익 소멸 여부
• 단, 헌법질서의 수호·유지를 위해 헌법적 해명의 필요성이 있고 반복 위험이 있는 경우 예외적으로 심판이익 인정 여부

본안 판단

• 이 사건 조례 [별표]가 1선거구 2인 선출제를 채택하여 다른 지역(4인 선거구 조례)과 비교해 표의 등가성 면에서 차별함으로써 평등선거권을 침해하는지 여부
• 이 사건 조례 [별표]가 공직선거법이 위임한 한계를 일탈하여 청구인들의 선거권을 침해하는지 여부
• 강동구 선거구 획정이 게리맨더링에 해당하여 평등선거권을 침해하는지 여부
• 이 사건 조례 [별표]의 2인 선거구제 채택이 청구인들의 정당활동의 자유를 침해하는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인 민주당 서울특별시당은 정당법에 의한 민주당의 시·도당이고, 나머지 청구인들은 청구인 당의 부위원장 겸 당원으로서 2006. 5. 31. 실시 예정이던 제4회 서울특별시의회의원 선거에서 선거권을 행사하려던 서울특별시 거주자들임
• 서울특별시의회는 2005. 12. 13. 조례 제4339호로 '서울특별시 자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례' 개정, 서울특별시장이 같은 달 29. 공포함(이하 '이 사건 조례')
• 침해의 원인이 되는 공권력 행사: 이 사건 조례 [별표] '서울특별시 자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수'
• 청구인들은 위 [별표]가 평등권·정당활동의 자유 등 기본권을 침해한다고 주장하며 2006. 1. 18. 헌법소원심판 청구

조례 개정 경위 — 강동구 선거구

• 선거구획정위원회는 2005. 10. 20.경 천호 제1동·천호 제4동 → 강동구 마 선거구(인구 56,133명), 천호 제2동·천호 제3동 → 강동구 바 선거구(인구 44,398명)로 획정안 결정 (최대인구편차 20% 이하 기준)
• 서울특별시의회는 이를 변경하여 천호 제1동·천호 제3동 → 강동구 마 선거구(인구 62,822명), 천호 제2동·천호 제4동 → 강동구 바 선거구(인구 37,709명)로 수정 의결·공포 → 인구편차 확대

당사자 주장

• 청구인: ① 2인 선거구제 채택으로 4인 선거구 채택 지역과 비교해 표의 등가성 차별, ② 강동구 천호 지역 선거구 수정이 게리맨더링에 해당, ③ 공직선거법 취지에 반하여 위임 한계 일탈, ④ 2인 선거구제가 소수정당의 지방의회 진출을 실질적으로 봉쇄하여 정당활동의 자유 침해
• 서울특별시의회: ① 공직선거법 제26조에 따라 인구 외 행정구역·지세·교통 및 해당 자치구 의견 고려하여 획정, ② 2인 선거구제 채택이 곧바로 소수정당 배제를 의미하지 않음, ③ 강동구의 경우 지리적 인접성 등을 충분히 감안하여 획정한 것임

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제11조 제1항	평등권 — 모든 국민은 법 앞에 평등하며 차별받지 아니함
헌법 제24조	선거권 — 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가짐
헌법 제41조 제1항	국회의원 보통·평등·직접·비밀선거 원칙 선언
헌법 제8조 제1항	정당설립·활동의 자유
헌법 제118조 제2항	지방의회의원 선거 등 지방자치단체 조직·운영은 법률로 정함
공직선거법 제23조 제1항	시·도별 자치구·시·군의회 의원 총 정수 별표3 규정 및 선거구획정위원회가 인구·지역대표성 고려하여 정함
공직선거법 제26조 제2항	자치구·시·군의원지역구 획정 기준 — 인구·행정구역·지세·교통 등 고려, 1선거구 의원정수 2인 이상 4인 이하, 명칭·구역·의원정수는 시·도 조례로 정함
공직선거법 제26조 제4항	하나의 시·도의원지역구에서 4인 이상 선출 시 2개 이상 선거구로 분할 가능
공직선거관리규칙 제4조	자치구·시·군의회 의원정수 산정 기준 — 인구비율·읍면동수 비율 고려, 선거구별 1인당 인구수 편차 최소화 노력
평등선거의 원칙	투표의 수적 평등(1인 1표)과 투표의 성과가치 평등(1표 1가치) 및 게리맨더링 부정 포함 — 헌법 제11조, 제24조, 제41조 제1항, 제118조 제2항
정당활동의 자유	정당설립·가입·활동·해산·합당·분당 등 포함 — 헌법 제8조 제1항

결정요지

(가) 적법요건 — 권리보호이익

헌법소원은 심판청구 당시 기본권 침해가 있었다 하더라도 결정 당시 이미 그 침해상태가 종료되었다면 권리보호이익이 없음이 원칙임. 다만 헌법소원제도는 청구인들의 주관적 기본권 구제뿐만 아니라 객관적 헌법질서의 수호·유지를 위한 제도이므로, 가사 주관적 권리구제에 도움이 되지 않더라도 헌법질서의 수호·유지를 위해 헌법적 해명이 긴요하고 그러한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있는 경우에는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정하여 이미 종료된 침해행위가 위헌이었음을 확인할 필요가 있음.

(나) 본안 — 평등선거의 원칙 법리

평등선거의 원칙은 헌법 제41조 제1항 등에서 선언된 원칙으로, 투표의 수적 평등(1인 1표)과 투표의 성과가치 평등(1표 1가치)을 내용으로 할 뿐만 아니라, 일정 집단의 의사가 정치과정에서 반영될 수 없도록 차별적으로 선거구를 획정하는 '게리맨더링'에 대한 부정을 의미하기도 함. 이 원칙은 헌법 제118조 제2항에서 규정하는 지방의회의원 선거에도 그대로 적용됨.

(다) 본안 — 선거구 획정의 입법재량과 한계

헌법 제118조 제2항에 의해 국회는 지방의회의원 선거구 획정에 있어서 행정구역·지세·교통·생활권·역사적 전통 등 여러 정책적·기술적 요소를 고려할 수 있는 폭넓은 입법형성의 자유를 가짐. 공직선거법은 총 정수만을 법률로 정하고 선거구 명칭·구역·의원정수는 선거구획정위원회의 획정안을 존중하여 시·도 조례로 정하도록 함으로써 시·도의회에도 일정한 범위 내에서 입법형성의 자유를 보장함.

그러나 이러한 광범한 재량이 있다 하여도, 선거구 획정은 헌법적 통제로부터 자유로울 수 없으며 다음 두 가지 한계가 존재함:

• 첫째, 인구비례 원칙에 의한 투표가치의 평등은 헌법적 요청으로서 기본적·일차적 기준임. 투표가치의 불평등이 여러 비인구적 요소를 모두 참작하더라도 합리적이라고 판단할 수 없는 경우에는 입법재량을 일탈한 것으로서 헌법에 위반됨.
• 둘째, 특정 지역 선거인들이 자의적인 선거구 획정으로 정치과정 참여 기회를 잃거나 지지 후보의 당선 가능성을 의도적으로 박탈당하여 차별 의도와 실질적 차별효과가 명백히 드러난 경우(게리맨더링)에는 입법재량의 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위반됨. 특단의 불가피한 사정 없이 다른 지역을 사이에 두고 접경지역 없이 완전히 분리된 지역을 1개 선거구로 획정한 경우도 마찬가지임.

(라) 본안 — 인구편차 허용기준

자치구·시·군의회의원 선거구 획정의 위헌 여부는 인구비례 원칙과 지역대표성·도농 간 극심한 인구편차 등 2차적 요소를 합리적으로 참작하여 결정함. 자치구·시·군의회의원 선거구 획정에서는 국회의원 선거구 획정보다 완화된 기준을 적용할 수 있고, 시·도의회의원 선거구 획정 선례(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등)와 동일하게 평균인구수로부터 상하 60%의 편차를 허용기준으로 삼음.

(마) 본안 — 정당활동의 자유 법리

헌법 제8조 제1항 전단의 정당설립의 자유는 정당설립의 자유만이 아니라 정당활동의 자유를 포함함. 정당의 자유는 개개인의 자유로운 정당설립·가입의 자유, 조직형식 내지 법형식 선택의 자유, 정당해산·합당·분당의 자유, 정당에 가입하지 아니할 자유 및 탈퇴할 자유 등 소극적 자유도 포함함. 정당이 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 가장 중요한 형태는 공직선거에서 후보자를 추천·지지하는 선거를 통한 참여이며, 여기에 정당 본래의 존재의의가 있음.

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4) 적용 및 결론

① 권리보호이익 — 적법요건

• 법리: 기본권 침해상태 종료 시 권리보호이익 없음이 원칙이나, 헌법적 해명의 긴요성·반복 위험이 있으면 예외적으로 심판이익 인정
• 포섭: 이 사건 심판청구는 의원정수 획정이 헌법상 허용된 기준을 초과하여 국민들의 평등권과 선거권을 침해하는지 여부를 가리는 헌법적으로 해명의 필요성이 있는 중요한 사안이고, 앞으로도 반복될 수 있는 성질임
• 결론: 예외적으로 심판청구의 이익 인정, 본안 판단으로 나아감

② 2인 선출제로 인한 평등권 침해 주장

• 법리: 헌법상 평등권 문제는 동일한 법적 효과를 받아야 할 자들에게 동일한 법적 효과를 주지 않는 입법을 한 경우에 발생하며, 조례의 제정 주체가 서로 다른 경우에는 동일한 법적 효과가 미치는 것을 전제로 하는 차별취급 문제가 발생하지 않음
• 포섭: 서울특별시 내 자치구 선거구 입법 주체는 서울특별시의회이고, 서울특별시 외 자치구·시·군 선거구 입법 주체는 각 해당 시·도의회임. 따라서 서울특별시 내 거주자와 서울특별시 외 지역 거주자 간에는 평등권 침해를 논할 비교집단이 설정되지 않음
• 결론: 이유 없음

③ 위임한계 일탈로 인한 선거권 침해 주장

• 법리: 공직선거법 제26조 제2항은 2인, 3인, 4인 자치구·시·군의원 선거구를 모두 허용하고 있으며, 한 선거에서 선출될 의원수를 특정 수로 제한하는 내용이 선거권의 보호범위에 포함되는 사항이라고 볼 수 없음
• 포섭: 이 사건 [별표]는 공직선거법이 허용한 범위 내의 규율이고, 2인 선거구제 채택 자체가 선거권의 보호범위에 속하는 사항이라 할 수 없음
• 결론: 공직선거법 위임 한계 일탈로 인한 선거권 침해 인정되지 않음

④ 게리맨더링으로 인한 평등선거권 침해 주장 — 강동구 선거구

• 법리: 차별 의도와 실질적 차별효과가 명백히 드러난 게리맨더링에 해당하는 경우 입법재량 한계 일탈로 헌법 위반. 자치구·시·군의회의원 선거구 획정의 인구편차 허용기준은 평균인구수로부터 상하 60%
• 포섭: 서울특별시의회가 획정안을 변경하여 인구편차가 커진 사실은 인정됨. 그러나 ① 천호 4개 동은 지세·교통·생활편의 면에서 큰 차이 없고, ② 천호 제3동은 지리적으로 천호 제1동에 더 인접하고 경계접촉면도 훨씬 큰 점, ③ 강동구 마 선거구 의원 1인당 인구수 31,411명, 강동구 바 선거구 18,854명으로 최소선거구 대비 1.66:1 비율에 이르나, ④ 강동구 의회의원 1인당 평균인구수(29,199명) 기준으로 강동구 마 선거구 +7%, 강동구 바 선거구 -35%로 8개 선거구 중 상하 60% 편차를 초과하는 선거구 없음이 인정됨
• 결론: 이 사건 조례로 인구편차가 증가한 점을 감안하더라도 재량을 일탈한 자의적·차별적 선거구 획정이라거나 평등선거권 침해에 해당한다고 볼 수 없음

⑤ 정당활동의 자유 침해 주장

• 법리: 선거구제나 1선거구 선출 의원수를 정하는 문제는 기본적으로 입법에 맡겨진 것이며, 국가가 특정 선거구제 채택을 통해 특정 정당이나 소수 정당의 지방의회 진출을 반드시 보장하거나 모든 정당의 현실적 진출을 보장할 의무는 없음. 입법에 따라 일부 정당의 정치참여 기회에 현실적 영향이 미치는 경우가 있다 하더라도 이는 사실적·간접적 효과에 불과함
• 포섭: 이 사건 [별표]의 2인 선거구제 채택은 선거권자의 후보자 선택을 제한하거나 소수 정당 후보자의 당선기회를 봉쇄하는 것이 아니고, 단지 1선거구에서 선출할 의원의 수에 관한 규정에 불과함. 일부 정당 정치참여 기회에 미치는 영향은 사실적·간접적 효과에 불과하여 청구인들의 정당활동의 자유를 제한하는 것이라고 볼 수 없음
• 결론: 정당활동의 자유 침해 인정되지 않음

최종 결론(주문)

• 청구인들의 심판청구를 모두 기각함 (관여 재판관 전원 일치)

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참조: 헌법재판소 2009. 3. 26. 선고 2006헌마72 결정