2000헌마92 공직선거및선거부정방지법 제25조 제2항[별표1] 위헌확인
1) 쟁점
적법요건 판단
- 본문에 적법요건(청구인 적격, 청구기간, 보충성 등)에 관한 별도의 판단 기재 없음
- 청구인들은 해당 선거구 거주자로서 제16대 국회의원선거에서 선거권을 행사하려는 자로, 기본권 침해 주장의 주체성 및 직접성 충족으로 전제됨
본안 판단
- 「경기 안양시 동안구 선거구란」: 선거구간 인구편차가 평균인구수 기준 상하 50%의 허용한계를 초과하여 투표가치의 평등 및 평등선거 원칙 위반 여부
- 「인천 서구·강화군 을선거구란」: 지리적으로 분리된 지역을 하나의 선거구로 획정한 것이 게리맨더링에 해당하여 선거권·평등권 침해 여부
- 선거구구역표의 불가분성에 따른 위헌선언 범위
- 단순위헌 대 헌법불합치결정 선택 여부
2) 사실관계
사건개요
- 청구인 정○섭(2000헌마92): 「경기 안양시 동안구 선거구」에 주소를 두고 제16대 국회의원선거에서 선거권 행사 예정. 해당 선거구의 인구수(2000. 3. 22. 기준 328,383명)가 최소선거구인 「경북 고령군·성주군 선거구」(90,190명)의 3.64배에 달하여 평등선거 원칙 위반 주장. 2000. 2. 10. 헌법소원 청구.
- 청구인들 양○석 외 11인(2000헌마240): 「인천 서구·강화군 을선거구」(서구 검단동 + 강화군 일원)에 주소를 두고 선거권 행사 예정. 검단동과 강화군은 경기도 김포시를 사이에 두고 약 20㎞ 이격되고 사회·경제적 유대감이 없음에도 동일 선거구로 획정되어 선거권·평등권·행복추구권 침해 주장. 2000. 4. 7. 헌법소원 청구.
당사자 주장
- 선거구간 인구편차(최대·최소 비율 3.88：1, 당해 선거구 3.64：1)는 세계적 기준(최대·최소 3：1 이내) 및 헌재 95헌마224등 결정 취지에 정면 배치됨
- 인천 서구 검단동과 강화군은 지리적 비인접, 생활권 상이(공업 지역 대 농업 지역), 행정적 연관성 부재로 하나의 선거구 획정은 자의적
침해의 원인이 되는 공권력 행사
- 공직선거및선거부정방지법(2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정) 제25조 제2항에 의한 [별표1] 「국회의원지역선거구구역표」
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 헌법 제1조 제2항 | 국민주권주의 원리 |
| 헌법 제11조 제1항 | 평등의 원칙 — 모든 국민은 법 앞에 평등 |
| 헌법 제41조 제1항 | 국회의원 선거에서 평등선거의 원칙 선언 |
| 헌법 제41조 제2항 | 국회의원 수는 법률로 정하되 200인 이상 |
| 헌법 제41조 제3항 | 선거구·비례대표 기타 선거에 관한 사항은 법률로 위임 |
| 공선법 제25조 제1항 | 국회의원지역선거구 획정 시 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건 고려 |
| 공선법 제25조 제2항 [별표1] | 국회의원지역선거구구역표 |
| 평등선거의 원칙 | 1인 1표(수적 평등) + 1표 1가치(성과가치 평등) + 게리맨더링 금지. 헌법 제11조 제1항, 제41조 제1항 근거 |
| 평등권 | 자의적 차별 금지. 헌법 제11조 제1항 근거 |
결정요지
(1) 대의제민주주의와 평등선거의 원칙
- 대의제민주주의의 성공 여부는 국민의 의사가 얼마나 정확히, 효과적으로 정치의사결정에 반영되는지 여부에 달려 있으므로, 선거구 획정은 선거결과가 가능한 한 국민의 의사를 바르게 반영할 수 있도록 마련되어야 함
- 그릇된 선거구획정으로 선거권의 평등이 침해되면 국민의 의사가 왜곡되어 대의제민주주의의 본질과 정당성이 훼손됨
- 평등선거의 원칙은 ① 투표의 수적 평등(1인 1표), ② 투표의 성과가치의 평등(1표 1가치), ③ 게리맨더링 금지를 내용으로 함
(2) 선거구획정에 관한 입법재량과 그 한계
- 헌법 제41조 제3항에 따라 국회는 행정구역·지세·교통사정·생활권·역사적·전통적 일체감 등 여러 정책적·기술적 요소를 고려하여 선거구 획정에 폭넓은 입법형성의 자유를 가짐
- 단, 다음과 같은 헌법적 한계 존재:
- 첫째, 인구비례원칙에 의한 투표가치의 평등은 다른 요소에 비하여 기본적이고 일차적인 기준이므로, 합리적 이유 없이 투표가치의 평등을 침해하는 선거구획정은 자의적인 것으로서 헌법에 위반됨. 국회가 통상 고려할 수 있는 제반 사정을 모두 참작하더라도 일반적으로 합리성이 있다고 도저히 볼 수 없을 정도로 투표가치의 불평등이 생긴 경우에는 헌법에 위반됨.
- 둘째, 특정 지역 선거인들이 자의적인 선거구획정으로 정치과정에 참여할 기회를 잃거나, 지지하는 후보의 당선 가능성을 의도적으로 박탈당하고 있음이 입증되어 차별하고자 하는 국가권력의 의도와 실질적인 차별효과가 명백히 드러난 경우(게리맨더링)에는 입법재량의 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위반됨
- 선거구 획정은 사회적·지리적·역사적·경제적·행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한, 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 함이 상당함. 특단의 불가피한 사정 없이 다른 지역을 사이에 두고 접경지역 없이 완전히 분리된 지역을 1개의 선거구로 획정한 경우 재량 범위를 일탈한 자의적인 선거구획정으로서 헌법에 위반됨.
(3) 인구편차의 허용기준
- 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 인구편차 허용기준을 판단(95헌마224등 결정의 방법 유지)
- 도시 유형과 농어촌 유형을 구별하여 다른 기준을 적용하는 방식은 구분 기준이 명확하지 않고 불필요하므로 채택하지 않음
- 외국 입법추세(독일: 상하 편차 15%를 원칙, 25%를 최대허용한도로 엄격화; 일본: 최대·최소 비율 2：1 미만 기준 채택) 등을 고려할 때 인구편차 허용한계는 점점 엄격해지는 경향
- 현시점에서는 평균인구수 기준 상하 50% 편차(상한·하한 인구수 비율 3：1)를 위헌 여부의 기준으로 채택
- 상하 33⅓% 편차 기준은 너무 엄격하여 우리나라 현실에서 시기상조
- 상하 60% 편차 기준(95헌마224등 결정 기준)은 5년 이상 경과한 현시점에서 그대로 답습하는 것은 곤란하고 세계적 추세에도 역행함
- 향후 상당한 기간이 지난 후에는 상하 33⅓% 편차(상한·하한 비율 2：1) 또는 그 미만의 기준에 따라 위헌 여부를 판단하여야 할 것임을 명시
(4) 선거구구역표의 불가분성
- 선거구구역표는 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가져 한 부분의 변동이 다른 부분에 연쇄적으로 영향을 미치므로 전체가 불가분의 일체를 이룸
- 어느 한 부분에 위헌적 요소가 있으면 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 띰
- 제소된 당해 선거구에 대해서만 위헌선언을 할 경우 청구기간 제한 때문에 더 불균형한 선거구의 획정이 그대로 효력을 유지하는 불공평한 결과 초래 가능
- 따라서 일부 선거구에 위헌성이 있으면 선거구구역표 전부에 관하여 위헌선언이 상당함
(5) 헌법불합치결정의 사유
- 이미 이 사건 선거구구역표에 기한 국회의원선거가 실시된 상황에서 단순위헌결정을 하면 선거구구역표의 성격상 개정입법이 빠른 시일 내에 이루어지기 어려워 추후 재선거·보궐선거 시 법의 공백 발생 우려
- 국회의 동질성 유지 및 선거구구역표 변경으로 인한 혼란 방지를 위하여 재선거·보궐선거에 이 사건 선거구구역표를 적용하는 것이 바람직함
- 이에 입법자가 **2003. 12. 31.**을 시한으로 개정할 때까지 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정 선택
4) 적용 및 결론
① 「경기 안양시 동안구 선거구란」의 위헌 여부 (투표가치의 평등)
(가) 제한되는 기본권
- 평등선거의 원칙(헌법 제41조 제1항) 및 평등권(헌법 제11조 제1항): 투표의 성과가치 평등(1표 1가치) 보장
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(본 사안은 선거구획정의 자의성 여부를 다루므로 과잉금지원칙 심사 대신 인구편차 허용기준 초과 여부에 의한 심사 적용)
(1) 심사기준
- 현시점에서 평균인구수 기준 상하 50% 편차(상한·하한 인구수 비율 3：1)를 위헌 여부 판단 기준으로 채택
(2) 구체적 판단 (포섭)
- 2000. 3. 22. 기준 「경기 안양시 동안구 선거구」의 인구수 328,383명 → 전국 선거구 평균인구수 208,917명 대비 +57% 편차
- 상하 50%의 허용한도를 초과함
- 이 사건 선거구구역표 전체를 보면, 평균인구수로부터 상하 50% 편차를 벗어나는 선거구가 30개, 상하 60% 편차를 벗어나는 선거구도 10개에 달하여 95헌마224등 결정 당시 기준(상하 60%)마저 정면 위반한 선거구 존재
결론: 「경기 안양시 동안구 선거구란」은 인구편차 허용한계를 초과하는 자의적인 선거구획정으로서 청구인의 선거권 및 평등권 침해 → 위헌
② 「인천 서구·강화군 을선거구란」의 위헌 여부 (게리맨더링)
법리: 특단의 불가피한 사정 없이 다른 지역을 사이에 두고 접경지역 없이 완전히 분리된 지역을 1개의 선거구로 획정하거나, 차별 의도와 실질적 차별효과가 명백한 경우(게리맨더링)에는 헌법에 위반됨.
포섭
- 제정 경위: 헌재 96헌마54 결정에서 강화군이 같은 도서지역인 옹진군과 통합하거나 지리적으로 가까운 서구 일부 동과 통합하는 것이 더 합리적임을 지적 → 개정 시 이 취지를 고려하여 서구 검단동과 강화군을 합쳐 「서구·강화군 을선거구」 획정
- 강화군은 독립 선거구 구성에 필요한 최소인구수(90,000명) 미달, 옹진군과 합치더라도 미달 → 지리적으로 계양구보다 가까운 서구 일부를 분할하는 선택이 불가피하였음
- 서구 중 검단동을 선택한 이유: 서구 북쪽에 위치하여 강화군과 비교적 가까운 위치이고, 서구의 14개 동 중 인구수가 가장 많아(51,450명) 최소인구수 기준 충족에 가장 적합하다고 판단
- 검단동의 인구수가 「서구·강화군 을선거구」 전체 인구수의 약 43%에 달하여 검단동이 강화군에 일방적으로 편입되었다고 보기도 어려움
- 이러한 사정을 감안할 때 입법자가 서구 검단동에 대하여 차별의 의도를 가지고 자의적인 선거구획정을 하였다고 볼 수 없음
결론: 「인천 서구·강화군 을선거구란」은 헌법에 위반되지 아니함
③ 위헌선언의 범위 및 결정 형식
법리: 선거구구역표의 불가분성 → 일부 선거구에 위헌성이 있으면 전체에 위헌선언 상당
포섭: 「경기 안양시 동안구 선거구란」의 위헌성 확인 → 선거구구역표 전체에 위헌성이 미침. 단순위헌결정 시 법의 공백 발생 우려 및 재선거·보궐선거 실시 필요성 고려.
결론:
- 이 사건 선거구구역표 전체에 대하여 헌법불합치 선언
- 입법자가 2003. 12. 31.을 시한으로 개정할 때까지 계속 적용
- 「인천 서구·강화군 을선거구란」에 관한 청구는 이유 없으나, 선거구구역표 전체에 대한 헌법불합치결정의 범위 내에서 받아들여진 것이 되므로 별도의 청구기각 주문을 내지 않음
5) 반대의견
재판관 권성의 별개의견
- 투표가치의 산술적 평등(1：1)은 행정구역을 기초로 하는 소선거구제하에서 근본적으로 달성하기 어려우며, 3：1은 되고 4：1은 안된다는 것은 지나치게 작위적임
- 선거구획정에서 투표가치의 평등은 가장 우선시되어야 할 이념이 아니라, 고려하여야 할 여러 기준 중 하나에 불과함
- 소선거구제를 채택하는 이상 의원의 지역주민 대표성은 투표가치의 평등성과 대등한 이념으로 인정될 필요가 있음(역사적 연원, 소수자 보호, 국가통합 원리, 의원의 사명감 강화 등 근거)
- 투표가치의 산술적 평등에 접근시키기 위하여 어느 행정구역의 일부 주민을 다른 행정구역에 편입하여 하나의 선거구를 만드는 것은 의원의 주민대표성을 약화시키고, 자기 구역에서 분리되어 타구역에 편입당한 주민들의 선거권을 침해하므로 위헌임
- 공선법 제25조 제1항 후단("구·시·군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다")은 헌법의 요청을 반영한 규정이며, 이에 어긋나는 선거구획정은 위헌
- 이 사건에서 ① 부산 북구·강서구 을선거구(북구 금곡동·화명동·덕천제2동 + 강서구 일원), ② 해운대구·기장군 을선거구(해운대구 좌동·송정동 + 기장군 일원), ③ 인천 서구·강화군 을선거구(서구 검단동 + 강화군 일원) 등 3개 지역구가 원래 행정구역에서 분리된 일부 주민들의 선거권을 침해하므로 위헌이고, 불가분성에 의하여 구역표 전부가 위헌임
- 아울러 공선법 부칙 제3조(위 3개 지역구의 예외적 행정구역 분할을 허용한 규정)의 위헌성도 함께 지적하여야 함
재판관 한대현, 재판관 하경철의 반대의견
- 95헌마224등 결정의 취지에 의하면 전국 선거구 평균인구수 기준 상하 60% 편차를 초과하지 않는 한 위헌으로 볼 수 없음
- 2000. 3. 22. 기준 「경기 안양시 동안구 선거구」의 인구수는 평균인구수 대비 +57% 편차로서, 위 결정 기준에 의하면 위헌이라 할 수 없음
- 위 결정 이후 겨우 5년여밖에 지나지 않은 시점에서 태도를 바꾸는 것은 국회 입법권 존중 차원에서 바람직하지 않음
- 다만, 2004년 국회의원총선거에 적용될 선거구구역표는 평균인구수 기준 상하 50% 편차를 넘지 않아야 한다는 점에서는 다수의견과 견해를 같이 함
- 결론적으로, 위 선거구란이 위헌임을 이유로 선거구구역표 전체에 헌법불합치결정을 하기보다는 이 사건 심판청구를 기각하면서 향후 기준을 밝히는 것으로 족함
참조: 헌법재판소 2001. 10. 25. 선고 2000헌마92 결정
