그러나 위 기준에 의하면 1인의 투표가치가 다른 1인의 투표가치에 비하여 네 배의 가치를 가지는 경우도 발생하게 되어 투표가치의 불평등이 지나치고, 1차적 고려요소인 인구비례의 원칙보다 2차적 고려요소를 더 중시한 것으로 볼 수 있는 점, 위 기준을 채택한 지 11년이 지났고, 이 결정에서 제시하는 기준은 2022년에 실시되는 시·도의회의원선거에 적용될 것인 점 등을 고려하면, 현시점에서 인구편차의 허용한계를 보다 엄격하게 설정할 필요가 있음.

(2) 인구편차 기준 설정 — 2차적 요소 고려 필요성

선거구 획정에 있어서 인구비례의 원칙에 의한 투표가치의 평등은 헌법적 요청으로서 다른 요소에 비하여 기본적이고 일차적인 기준이므로, 입법자로서는 인구편차의 허용한계를 최대한 엄격하게 설정함으로써 투표가치의 평등을 관철하기 위한 최대한의 노력을 기울여야 함.

다만, 시·도의원은 지방 주민 전체의 대표이기는 하나 지방자치단체의 구역, 주민의 복지증진, 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치·관리 등 주로 지역적 사안을 다루는 지방의회의 특성상 지역대표성도 겸하고 있음(헌법 제117조 제1항, 지방자치법 제9조 제2항 참조). 우리나라는 급격한 산업화·도시화 과정에서 인구의 도시집중으로 인하여 도시와 농어촌 간의 인구격차가 크고 각 분야에 있어서의 개발불균형이 현저하다는 특수한 사정이 존재하므로, 시·도의원지역구 획정에 있어서는 행정구역 내지 지역대표성 등 2차적 요소도 인구비례의 원칙에 못지않게 함께 고려해야 할 필요성이 큼.

(3) 인구편차 상하 50% 기준 채택

선택 가능한 방안으로 인구편차 상하 33⅓%(인구비례 2:1) 기준 또는 인구편차 상하 50%(인구비례 3:1) 기준이 고려됨.

인구편차 상하 33⅓% 기준이 선거권 평등의 이상에 보다 접근하는 안이지만, 이 기준을 적용할 경우 각 자치구·시·군이 가지는 역사적·문화적·경제적인 측면에서의 지역대표성과 도시와 농어촌 간의 인구격차를 비롯한 각 분야에 있어서의 지역 간 불균형 등 2차적 요소를 충분히 고려하기 어려움.

반면 인구편차 상하 50% 기준은 최다인구선거구와 최소인구선거구의 투표가치의 비율이 인구비례를 기준으로 볼 때의 등가의 한계인 2:1의 비율에 그 50%를 가산한 3:1 미만이 되어야 한다는 것으로서, 인구편차 상하 33⅓% 기준보다 2차적 요소를 폭넓게 고려할 수 있음.

또한 인구편차의 허용기준을 엄격히 하면 행정구역을 분할하거나 기존 선거구를 통합하거나 시·도의원의 총 정수를 증가시키는 등의 방법으로 시·도의원지역구를 조정하여야 하는데, 조정안이 여러 분야에 미치게 될 영향에 대하여 면밀히 검토한 후 부정적인 영향에 대한 대책을 마련하고 사회적 합의를 형성할 필요가 있으므로, 인구편차 상하 60%의 기준에서 곧바로 인구편차 상하 33⅓%의 기준을 채택하는 경우 시·도의원지역구를 조정함에 있어 예기치 않은 어려움에 봉착할 가능성이 매우 큰 점도 고려되어야 함.

이에 현시점에서 시·도의원지역구 획정과 관련하여 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을 인구편차 상하 50%(인구비례 3:1)로 변경하는 것이 타당함.

(4) 도시·농어촌 유형별 기준 분리 불가

도시와 농어촌을 구분하는 기준이 명확하지 아니하여 도시와 농어촌의 혼합 비율에 따라 인구편차의 허용기준을 달리 정하는 것은 현실적으로 불가능하고, 같은 도시 유형 지역구나 농어촌 유형 지역구 사이에서도 역사적·문화적·경제적 측면에서 다른 고려요소가 서로 같지 아니한 사정 등을 감안할 때, 이러한 유형화는 부적절하거나 불필요함.

4) 적용 및 결론

인구편차 허용기준 적용

• 법리: 시·도의원지역구 획정에서 헌법상 허용되는 인구편차 기준은 인구편차 상하 50%(인구비례 3:1)로 변경됨
• 포섭: 심판대상 선거구구역표 획정에 있어 국회가 고려한 서울특별시의회의원 선거구의 평균인구수는 105,663명임. "서울특별시 송파구 제3선거구"는 평균인구수 대비 +42.1%, "서울특별시 송파구 제4선거구"는 -47.9%의 인구편차를 보이고 있어, 두 선거구 모두 인구편차 상하 50% 이내에 해당함
• 결론: 심판대상 선거구구역표는 입법재량의 범위 내에 있어 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해하지 않음

최종 결론(주문)

• 청구인들의 심판청구를 기각함 (관여 재판관 전원 일치)

참조: 헌법재판소 2018. 6. 28.자 2014헌마189 결정