95헌마224 공직선거및선거부정방지법 [별표1]의 국회의원지역선거구구역표 위헌확인
1) 쟁점
적법요건 판단
- 청구인들 각자의 거주 선거구가 확인되고, 제15대 국회의원선거에서 선거권을 행사하려는 자들로서 기본권 주체성 및 자기관련성·직접성·현재성 구비 여부
- 헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원 청구 — 공권력 행사(선거구구역표 입법)에 의한 평등권·선거권 침해 주장
본안 판단
- 이 사건 선거구구역표상 선거구간 인구편차가 헌법상 투표가치 평등 원칙(평등선거 원칙)에 위반되는지 여부
- "충북 보은군·영동군 선거구" 획정이 지리적으로 분리된 지역을 하나의 선거구로 묶어 선거권을 침해하는 이른바 게리맨더링에 해당하는지 여부
- 일부 선거구에 위헌성이 있는 경우 선거구구역표 전체에 대하여 위헌선언을 하여야 하는지(선거구구역표의 불가분성) 여부
2) 사실관계
사건개요
- 청구인들은 각자 아래 선거구에 주소를 두고, 1996. 4. 11. 실시 예정인 제15대 국회의원선거에서 선거권을 행사하려는 자들임
- 이○연: 서울 강남구 을선거구
- 이○환, 김○근 외 4인: 부산 해운대구·기장군 선거구
- 고○범: 서울 은평구 을선거구
- 이○석: 부천시 소사구 선거구
- 이○모: 충북 보은군·영동군 선거구
- 한○수: 서울 서대문구 을선거구
- 이 사건 선거구구역표(1995. 8. 4. 법률 제4957호로 개정)는 전국을 260개 소선거구로 분할
- 1995. 6. 30. 현재 인구통계 기준, 최소선거구인 "전남 장흥군 선거구" 인구 61,239명 대비 부산 해운대구·기장군 선거구 인구 370,537명(6.05배), 서울 강남구 을선거구 282,300명(4.60배), 서울 은평구 을선거구 273,681명(4.45배), 부천시 소사구 선거구 208,065명(3.39배), 서울 서대문구 을선거구 195,014명(3.18배)
- 전국 선거구 평균인구수 175,460명 기준 상하 60% 편차(상한 280,736명, 하한 70,184명)를 벗어나는 선거구 22개, 상하 50% 편차 벗어나는 선거구 54개
- "충북 보은군·영동군 선거구"는 사이에 옥천군이 위치하여 접경지역 없이 완전히 분리된 보은군(49,077명)과 영동군(63,623명)을 하나의 선거구로 획정함
당사자 주장
청구인들(이○모 제외)
- 평등선거 원칙은 투표의 수적 평등뿐 아니라 투표 성과가치의 평등(one vote, one value)을 핵심으로 함
- 최소선거구 인구 대비 2배 이상 인구를 가진 선거구 획정은 평등선거 원칙 위반
- 현재 인구편차(최대 5.87배)는 이를 현저히 초과하여 평등권·선거권 침해
청구인 이○모
- 선거구 획정은 사회적·지리적·역사적·경제적·행정적 연관성을 고려하여 인접지역이 하나의 선거구가 되어야 함에도, 옥천군을 사이에 두고 지리적으로 완전히 분리된 보은군과 영동군을 하나의 선거구로 획정함으로써 투표가치의 실질적 평등 침해
내무부장관
- 헌법 제41조 제3항이 선거구 획정을 국회 재량에 맡김
- 공직선거및선거부정방지법 제25조 제1항은 인구비례 외 행정구역·지세·교통 등 조건도 고려하도록 규정
- 도농간 인구편차 및 개발불균형 등 우리나라 특수사정을 고려하면 이 사건 선거구구역표는 합헌
- 청구인들이 3:1 이상 인구편차가 왜 위헌인지 입증하지 않음
중앙선거관리위원회
- 1993. 8. 국회에 "하나의 국회의원지역구 인구수가 평균인구수에서 상하 60%를 초과하지 않도록 해야 한다"는 의견 제출한 바 있다고 회신
공권력의 원인
- 이 사건 선거구구역표 입법 자체(공직선거및선거부정방지법 제25조 제2항에 의한 [별표 1])
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 헌법 제11조 제1항 | 모든 국민은 법 앞에 평등 — 평등의 원칙 |
| 헌법 제41조 제1항 | 국회는 보통·평등·직접·비밀선거에 의해 선출된 국회의원으로 구성 — 평등선거의 원칙 |
| 헌법 제41조 제3항 | 국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정함 — 국회 재량 위임 |
| 헌법 제1조 | 국민주권의 원리 — 대의제 민주주의의 정당성 근거 |
| 공직선거및선거부정방지법 제25조 제1항 | 국회의원지역선거구는 시·도 관할구역 안에서 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 획정 |
| 공직선거및선거부정방지법 제25조 제2항·[별표 1] | 국회의원지역선거구구역표(이 사건 심판대상) |
| 평등선거의 원칙 | 투표의 수적 평등(1인 1표)뿐 아니라 투표 성과가치의 평등(1표 1가치)을 의미 — 헌법 제11조 제1항, 제41조 제1항 |
결정요지
(가) 선거권의 평등과 국회의 재량권
- 헌법 제41조 제1항의 평등선거 원칙은 헌법 제11조 제1항의 평등 원칙이 선거제도에 적용된 것으로서, 투표의 수적 평등(복수투표제 부인, 1인 1표) 외에 투표 성과가치의 평등(1표의 투표가치가 대표자 선정이라는 선거 결과에 기여한 정도에서도 평등)을 의미함
- 다만 투표가치의 평등은 모든 투표가 선거 결과에 미치는 기여도·영향력에서 숫자적으로 완전히 동일할 것까지 요구하는 것은 아님. 투표가치는 그 나라 선거제도 구조와 밀접 관련되어 있어 어느 정도 차이 발생은 불가피하기 때문임
- 선거구 획정에서 1인 1표·투표가치 평등 외에도 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권, 역사적·전통적 일체감 등 정책적·기술적 요소가 고려될 수 있음
- 헌법 제41조 제3항은 구체적인 선거구 획정을 국회 재량에 맡기고 있으나, 적어도 선거구 획정에서는 인구비례의 원칙을 가장 중요하고 기본적인 기준으로 삼아야 하며, 여타 조건은 그 다음으로 고려되어야 함. 투표가치 평등의 확보는 국민주권의 원리(헌법 제1조)에 따른 대의제 민주주의에서 국가의사형성의 정당성을 밑받침하는 중심적 요소임에 반해 여타 요소들은 이러한 국가의사의 정당성과 직접적 관계가 없으므로, 투표가치의 평등은 여타 고려요소와 다른 본질적 중요성을 가짐
- 국회의 구체적 선거제도 결정에서 발생한 투표가치 불평등이 헌법 요청에 반하는지 판단할 때에는, 국회가 통상 고려할 수 있는 제반사정 즉 여러 가지 비인구적 요소를 모두 참작하더라도 일반적으로 합리성이 있다고 도저히 볼 수 없을 정도로 투표가치의 불평등이 생긴 경우에는 헌법에 위반됨
(나) 인구편차의 허용한계 — 재판관 5인 의견(다수)
- 인구편차 허용기준에서 전국 선거구 평균인구수를 기준으로 삼음
- 모든 선거인에게 "투표가치에 있어 중용을 취한 평균적인 선거권"을 향유케 하는 것이 헌법 이상이라 볼 수 있고, 각 선거구 선거인에 관하여 투표가치가 이 이상에서 크게 벗어나는 경우 투표가치 평등 요구에 반함
- 현재 우리나라 제반여건 아래에서는, 전국선거구 평균인구수(전국 인구수 ÷ 선거구수)에 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하는(상하 60% 편차 초과) 선거구가 있을 경우 그 획정은 국회의 합리적 재량 범위를 일탈한 것으로서 헌법에 위반됨
- 근거: 평등선거 원칙 엄격 적용 시 최대선거구 인구 ≥ 최소선거구 인구 × 2 이면 위헌인데, 제2차적 고려요소를 최대로 반영해도 그 갑절인 4배(최대:최소 = 4:1)를 넘는 경우에는 헌법합치적 설명이 불가능하며, 이를 평균인구수 기준으로 환산하면 상하 60% 편차에 해당함. 또한 독일 연방선거법·연방헌법재판소 기준, 우리 중앙선거관리위원회 의견, 선거구획정위원회 다수 의견도 같은 취지임
(나-보충) 재판관 김문희·황도연·신창언 보충의견
- 투표가치 불평등이 합리성을 가진다고 생각할 수 없는 정도에 이르면 특별한 이유 없는 한 위헌
- 법리상 허용한계는 최대선거구 인구가 최소선거구 인구의 2배를 넘지 않는 수준임. 다만 현재의 제반여건에서는 잠정적으로 평균인구수 기준 상하 60% 편차를 허용하되, 국회가 합리적 기간 내에 2배 미만 수준으로 조정해야 하며 헌재도 그 후에는 2:1 미만 기준으로 위헌 여부 판단해야 함
- 도시유형·농어촌유형 선거구를 구별하여 별도 기준을 적용하는 4인 의견은 헌법 근거 없는 것으로 비판. 국민은 거주 장소에 따라 투표권 가치에서 차별 받아서는 안 됨
(나-보충) 재판관 김진우 보충의견
- 국회의원은 전국민의 대표(헌법 제45조, 제46조)이므로 투표가치는 전국적 견지에서 1차적으로 인구비례 기준 등가이어야 함
- 최대:최소 인구비율 = 2:1 이면 이미 등가원칙에 반함. 다만 현실적 제반사정을 고려하여 전국적으로는 2:1의 50% 가산인 3:1 미만이어야 하며, 4:1 근접은 제2차적 고려요소가 제1차적 고려요소를 압도한 것으로 허용 불가. 따라서 4:1 초과 시 위헌이라는 5인 의견 결론에 찬성
- 도시 간·농어촌 간 동일 유형 선거구 사이에는 제2차적 고려요소 적용 필요성이 희박하므로 2:1 이상이 되어서는 안 됨. 잠정적으로도 동일 유형 간 3:1 이상이면 위헌
(다) 인구편차의 허용한계 — 재판관 4인 의견
- 선거구 획정 위헌 기준: 전국 선거구 평균인구수에서 상하 60% 편차 초과와 동시에 같은 유형(도시/농어촌) 선거구 평균인구수에서 상하 50% 편차 초과하는 경우에 국회 재량 일탈로 위헌
- 즉 전국 기준 60% 초과만으로는 위헌이 아니고, 같은 유형 내 기준 50% 초과도 동시에 충족해야 위헌
- 우리나라의 단원제로 인한 국회의원의 지역대표성, 도농간 극심한 인구편차 등 특수사정 반영 필요
(라) 게리맨더링 — "충북 보은군·영동군 선거구" 위헌성
- 선거구 획정은 사회적·지리적·역사적·경제적·행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 함이 상당하며, 이 또한 선거구 획정에 관한 국회 재량권의 한계임
- 이 사건 선거구구역표는 옥천군을 사이에 두고 접경지역 없이 완전히 분리된 보은군과 영동군을 하나의 선거구로 획정하였는바, 특단의 불가피한 사정을 찾아볼 수 없어 재량 범위를 일탈한 자의적 선거구 획정임. 인구수로도 보은·영동·옥천 세 군을 합쳐도 177,658명으로 허용한계 내이고, 인접한 "제천시·단양군 선거구" 인구 190,660명에도 못 미침
(마) 선거구구역표의 불가분성과 위헌선언 범위
- 선거구구역표는 의원 총수와 관련하여 행정구역·인구·경제·지리적·역사적·정치적 사정 등을 복합적으로 고려하여 결정되며, 각 선거구가 유기적으로 관련되어 한 부분의 변동이 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가짐. 이런 의미에서 선거구구역표는 전체로서 **"불가분의 일체"**를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적 요소가 있다면 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 띠게 됨
- 인구과다 선거구 부분만 위헌선언 시 분구(의원정수 증가)의 방법만 허용하여 인구과소 선거구 통합 방식을 봉쇄하는 결과가 되어 입법부 재량 침해 우려 있음
- 제소된 선거구에만 위헌선언 시 청구기간 제한으로 더 불균형이 심한 선거구 획정이 효력을 유지하는 불공평 초래
4) 적용 및 결론
쟁점 ①: 인구편차에 의한 투표가치 불평등 — 평등권·선거권 침해 여부
(가) 제한되는 기본권
- 평등권(헌법 제11조 제1항): 불합리한 차별을 받지 않을 권리
- 선거권 중 투표 성과가치의 평등(헌법 제41조 제1항의 평등선거 원칙): 1표의 투표가치가 대표자 선정 결과에 기여하는 정도에서도 평등할 권리
(나) 법리: 국회가 통상 고려할 수 있는 비인구적 요소를 모두 참작하더라도 일반적으로 합리성이 있다고 도저히 볼 수 없을 정도로 투표가치 불평등이 생긴 경우 헌법 위반. 현재 우리나라 제반여건에서 전국 평균인구수 기준 상하 60% 편차 초과 시 국회 재량 일탈로 위헌(5인 의견 기준; 4인 의견은 이와 더불어 동일 유형 내 상하 50% 초과 동시 충족 요건 추가)
(다) 포섭
- 1995. 6. 30. 현재 전국 평균인구수 175,460명 기준 상한 280,736명 초과 선거구: "부산 해운대구·기장군 선거구" 370,537명(평균 대비 111.18% 초과, 장흥군 대비 6.05배), "서울 강남구 을선거구" 282,300명(평균 대비 60% 초과)
- "부산 해운대구·기장군 선거구"는 5인 의견 기준으로도 위헌(평균 대비 60% 초과), 4인 의견 기준으로도 위헌(전국 기준 60% 초과 + 같은 광역시 유형 내 50% 초과 = 77.96% 초과). 어느 기준에 의하더라도 재량 한계 일탈 확인됨
- "서울 강남구 을선거구"는 5인 의견에서 위헌이나, 인용결정 정족수(헌법재판소법 제23조 제2항 제1호에 의한 재판관 6인 이상 찬성) 미달로 위헌선언 불가
- "서울 은평구 을선거구"(273,681명), "부천시 소사구 선거구"(208,065명), "서울 서대문구 을선거구"(195,014명)는 5인 의견·4인 의견 어느 기준에 의하더라도 허용한계 내
(라) 결론: "부산 해운대구·기장군 선거구" 획정은 어느 기준에 의하더라도 위헌. 해당 청구인들(이○환 외 4인)의 심판청구 인용
쟁점 ②: 게리맨더링 — 충북 보은군·영동군 선거구 위헌성
법리: 선거구 획정은 지리적·역사적·경제적·행정적 연관성 및 생활권을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지역이 하나의 선거구를 구성하도록 해야 하며, 이 또한 국회 재량권의 한계임
포섭: 충북 옥천군이 보은군과 영동군 사이에 위치하여 두 군은 접경지역 없이 완전히 분리되어 있음. 특단의 불가피한 사정을 인정할 사유 없음. 세 군 합산 인구(177,658명)도 허용한계 내이고 인접 "제천시·단양군 선거구" 인구(190,660명)에도 못 미쳐, 지리적 연속성 무시한 자의적 획정임. 이로써 보은군 거주 청구인 이○모의 정당한 선거권 침해
결론: "충북 보은군·영동군 선거구" 획정 위헌. 청구인 이○모의 심판청구 인용
쟁점 ③: 위헌선언의 범위 — 선거구구역표 전체 위헌 여부
법리: 선거구구역표는 전체로서 불가분의 일체를 이루어 한 부분 위헌은 전체에 영향을 미침
포섭: "부산 해운대구·기장군 선거구" 및 "충북 보은군·영동군 선거구"에 위헌성이 확인되었고, 위 두 선거구의 위헌성은 전체 선거구구역표와 불가분적으로 연결됨. 일부만 위헌선언 시 입법재량 침해 및 불공평한 결과 초래 우려
결론: 이 사건 선거구구역표 전체에 대하여 위헌 선언
기각 부분
- 청구인 이○연(서울 강남구 을선거구): 5인 의견에서 위헌으로 판단하였으나 인용결정 정족수(6인) 미달로 위헌 선언 불가 → 기각
- 청구인 고○범(서울 은평구 을선거구), 이○석(부천시 소사구 선거구), 한○수(서울 서대문구 을선거구): 어느 기준에 의하더라도 허용한계 내 → 기각
최종 결론 (주문)
- 주문 제1항: 공직선거및선거부정방지법 제25조 제2항에 의한 [별표 1] 국회의원지역선거구구역표(1995. 8. 4. 법률 제4957호로 개정된 것)는 헌법에 위반됨
- 주문 제2항: 청구인 이석연, 고성범, 이해석, 한경수의 각 심판청구는 기각
5) 반대의견
재판관 조승형 — 주문 제1항에 관한 반대의견
요지: 위헌선언의 범위를 선거구구역표 전체가 아닌, 위헌이 인정된 2개 선거구(부산 해운대구·기장군 선거구 및 충북 보은군·영동군 선거구) 부분에 한정해야 한다는 의견
근거
- 법규 일부에 하자 있는 경우 위헌의 범위를 가능한 한 확대하지 않는 것이 위헌심사의 기본 태도임. 일부 선거구의 위헌적 불평등이 전체 선거구와 밀접불가분한 관련성을 갖는다고 단정하기 어렵고, 평균적 투표가치를 가진 선거구는 헌법 이념에 합치함
- 의원정수배분규정의 개정은 대체로 인구과다 선거구를 분구하는 방식으로 이루어져 왔으므로 가분적으로 보는 것이 입법자 의도에 부합함. 전국구 의원 수 조정 또는 의원정수 증가 등의 방법으로 현행 선거법에 배치됨 없이 해결 가능
- 법령의 위헌성은 가능한 한 한정적으로 해석하는 것이 헌법 관련 법해석 원칙임
- 4인 의견 기준에 의하면 위헌인 선거구는 부산 해운대구·기장군 선거구와 충북 보은군·영동군 선거구 2개뿐. 이 2개 선거구의 하자를 전국 258개 합헌 선거구에 전가하는 것은 불합리함
- 주문 내적 모순 지적: 전체 선거구구역표를 위헌이라 하면서도 일부 청구인 청구를 기각하는 것은 논리적 모순
- 주문 제1항의 올바른 형태: "공직선거및선거부정방지법 제25조 제2항에 의한 [별표 1] 중 부산광역시 해운대구·기장군 선거구 및 충북 보은군·영동군 선거구에 관한 부분은 헌법에 위반된다"로 함이 마땅함
재판관 김진우 — 주문 제2항에 관한 반대의견
요지: 선거구구역표의 불가분성을 인정하는 이상, 일부 청구인들의 청구를 기각해서는 안 된다는 의견
근거
- 선거구구역표 불가분성을 인정하면, 청구인들이 거주하는 선거구가 개별적으로는 인구편차 허용한계 내에 있더라도 다른 선거구의 위헌성으로 인해 그 선거구를 포함한 전체 선거구구역표가 위헌이 됨. 따라서 고성범 등 청구인들의 청구도 그 범위에서 받아들여진 것이 되어 기각할 수 없음
- 주문 제1항과 주문 제2항이 충돌하여 불합리한 결과 초래: 특히 이석연이 거주하는 선거구는 5인 재판관이 위헌으로 보았으나 정족수 미달로 인용 못하는 경우로서, 이는 해당 부분이 위헌이 아닌 것으로 됨으로써 전체 위헌을 선언한 주문 제1항과 충돌
참조: 헌법재판소 1995. 12. 7. 선고 95헌마224 결정
