89헌마107 토지수용법 제46조 제2항의 위헌여부에 관한 헌법소원
1) 쟁점
적법요건 판단
- 본문에 적법요건에 관한 별도 판단 없음 (본안 판단으로 진행됨)
본안 판단
- 토지수용 손실보상 산정 시 개발이익 배제 및 기준지가 기준 보상이 헌법 제23조 제3항의 정당보상 원칙에 위반되는지 여부
- 기준지가 고시 지역과 비고시 지역 간 보상기준 차등 및 수용 토지와 비수용 인근 토지 간 개발이익 귀속 차이가 헌법 제11조 제1항의 평등 원칙에 위반되는지 여부
2) 사실관계
사건개요
- 청구인들이 서울고등법원에 토지수용재결처분취소청구의 소(88구7318)를 제기함
- 재판의 전제가 된 토지수용법 제46조 제2항(1981.12.31. 법률 제3534호 개정)에 대해 위헌여부심판 제청신청을 하였으나 위 법원이 1989. 5. 19. 기각함
- 청구인들이 1989. 5. 24. 이 사건 헌법소원 심판청구에 이름
- 심판대상 조항은 토지수용에 관한 재결이 법률 제4120호 시행일인 1989. 7. 1. 이전에 이루어졌으므로 법률 제3534호에 의한 개정조항인 토지수용법 제46조 제2항임
심판대상 조문 내용
- 토지수용법 제46조 제2항: 기준지가 고시 지역에서의 토지 보상은 고시된 기준지가를 기준으로 하되, 기준지가 대상지역 공고일로부터 재결 시까지의 이용계획·인근토지 지가변동률·도매물가상승률 등을 참작하여 평가한 금액으로 행함
- 토지수용법 제46조 제1항(원칙 규정): 재결 당시 가격 기준으로 인근토지 거래가격을 고려한 적정가격으로 산정
당사자 주장
청구인 주장
- 헌법 제23조 제3항의 정당보상은 피수용재산의 객관적 가치를 기준으로 하는 완전보상을 의미하며, 기준지가 기준 보상은 경험칙상 객관적 거래가격에 미달하므로 정당보상 원칙 위반
- 도매물가상승률 참작은 소비자물가와 달리 거래가격에 미치지 못하는 가격을 결정하도록 하는 것임
- 개발이익 배제 목적은 토지거래신고제 확대·조세제도 개선 등 다른 수단으로도 달성 가능하므로 과잉금지 원칙 위반
- 기준지가 기준 보상은 실질적으로 수익자 부담금 성격인데, 수용된 토지 소유자에게만 환수하고 인근 토지 소유자에게는 미적용하여 합리적 이유 없는 차별로 평등 원칙 위반
- 기준지가 고시 지역과 비고시 지역 간 보상기준 차이도 평등 원칙 위반
법무부장관·건설부장관 의견
- 기준지가 기반 보상은 투기적 거래 억제 및 공공사업으로 발생하는 개발이익을 국민 모두에게 귀속시키기 위한 것
- 기준지가는 표준지의 정상가격을 조사·평가한 것으로 거래가격을 반영하고 있으며 시점보정으로 보상 당시 객관적 거래가격을 반영함
- 기준지가 고시 지역이 전국토의 약 97%에 이르므로 차별 문제는 실질적으로 거의 없음
- 국토이용관리법 제3조의2가 인근 토지 소유자에 대한 개발이익 환수 근거를 두고 있고, 개발이익환수에 관한 법이 제정 예정(1989. 12. 30. 법률 제4175호로 제정)이므로 차별 문제 없음
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 헌법 제23조 제3항 | 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 함 |
| 헌법 제11조 제1항 | 평등 원칙 — 모든 국민은 법 앞에 평등하며, 누구든지 합리적 이유 없는 차별을 받지 아니함 |
| 토지수용법 제46조 제2항 (법률 제3534호) | 기준지가 고시 지역에서의 토지 보상: 고시된 기준지가를 기준으로 하되, 공고일부터 재결 시까지의 이용계획·인근토지 지가변동률·도매물가상승률 등을 참작하여 평가한 금액으로 행함 |
| 토지수용법 제46조 제1항 | 기준지가 비고시 지역에서의 손실액 산정: 재결 당시 가격 기준으로 인근토지 거래가격을 고려한 적정가격으로 산정 |
| 재산권 | 토지 소유자의 피수용토지에 대한 재산적 가치 보장을 내용으로 하는 기본권; 헌법 제23조 |
결정요지
가. 정당보상의 원칙
(1) 완전보상의 의미
- 헌법 제23조 제3항의 정당보상이란, 손실보상의 원인이 되는 재산권 침해가 기존 법질서 안에서 개인의 재산권에 대한 개별적 침해인 경우에는, 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 뜻하는 것으로서, 보상금액뿐만 아니라 보상의 시기나 방법에 있어서도 어떠한 제한을 두어서는 아니됨을 의미함
- 재산권의 객체가 갖는 객관적 가치는 그 물건의 성질에 정통한 사람들의 자유로운 거래에 의하여 도달할 수 있는 합리적인 매매가능가격, 즉 시가에 의하여 산정되는 것이 보통임
- 토지의 경우 시가의 산정은 위치나 용도가 비슷한 인근유사토지의 거래가격을 기준으로 추산할 수밖에 없으며, 평가는 피수용토지나 인근유사토지의 일반적 이용방법에 의한 객관적 상황을 기준으로 하여야 하고, 소유자의 주관적 가치, 투기적 성격의 거래가격, 객관적 가치에 기여하지 못한 투자비용 등에 좌우되어서는 아니됨
(2) 개발이익 배제의 정당성
- 공익사업의 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 개발이익은 기업자의 투자에 의하여 발생하는 것으로서 피수용자인 토지 소유자의 노력이나 자본에 의하여 발생한 것이 아님
- 개발이익은 형평의 관념에 비추어 볼 때 토지 소유자에게 당연히 귀속되어야 할 성질의 것이 아니고, 투자자인 기업자 또는 궁극적으로는 국민 모두에게 귀속되어야 할 성질의 것임
- 개발이익은 공공사업의 시행에 의하여 비로소 발생하는 것이므로 피수용토지가 수용 당시 갖는 객관적 가치에 포함된다고 볼 수 없음
- 공익사업 시행 전에 미리 그 시행으로 기대되는 이용가치 상승을 감안한 지가 상승분을 보상액에 포함시키는 것은 피수용토지의 사업시행 당시 객관적 가치를 초과하여 보상액을 산정하는 것이 됨
- 따라서 개발이익은 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고 볼 수 없으므로, 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정한다 하여 헌법이 규정한 정당보상의 원리에 어긋나는 것이라고 판단되지 않음
(3) 기준지가의 적정성
- 개발이익을 배제한 객관적 가치를 적정하게 산정하기 위해서는 ① 기준지가가 대상지역 공고일 당시 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하여야 하고, ② 표준지 선정이 적정하여야 하며, ③ 시점보정의 방법 또한 적정하여야 함
- 기준지가는 국토이용관리법에 의하여 건설부장관이 조사·평가하여 중앙토지수용위원회의 확인을 받아 고시하는 것으로, 당해 표준지의 객관적 가치를 반영하는 가격이어야 하는 것으로 규정되어 있음
- 기준지가 평가는 토지이용상황·주위환경 등이 유사한 표준지에 대해 대상지역 공고일 현재의 단위면적당 정상가격을 인근유사토지의 거래가격·임료 등을 종합적으로 고려하여 산정함
- 토지평가사 제도를 두어 성실의무·공정의무·겸직금지·보수제한 등으로 공정성을 담보하고, 건설부장관이 지정한 2인 이상의 토지평가사에 의하여 실제 조사·평가가 이루어지며, 중앙토지수용위원회의 확인을 받아 고시하도록 하여 평가 절차에 있어서도 공정성이 넉넉히 확보됨
- 따라서 기준지가는 대상토지가 대상지역 공고일 당시 갖는 객관적 가치를 평가하기 위한 것으로서 부적절하다고 볼 수 없음
(4) 시점보정 방법의 적정성
- 시점보정을 행함에 있어 일반물가 변동과 달리 지가를 별도로 고려할 필요가 있으며, 인근토지의 지가상승률은 피수용토지의 추정지가상승률에 가장 근사한 값을 가짐
- 지가는 화폐의 구매력 변동, 즉 일반적인 물가 변동에 의하여도 영향을 받으므로 물가상승률도 참작하여야 하며, 도매물가상승률이나 소매물가상승률 어느 편을 참작하더라도 특별히 합리성을 결여하는 것이라고는 보이지 않음
- 법 제46조 제2항은 인근토지의 지가변동률·도매물가상승률 외에도 시행령에서 투기적 거래가격이 포함되지 않은 인근유사토지의 정상 거래가격, 법령상 제한이나 해제, 도시계획 결정·변경, 공공사업 시행, 토지 형질변경, 지목 변경, 유익비 지출, 금융기관 이자율 변동 등을 보충적으로 참작하도록 규정함
- 시점보정 방법은 보정결과의 적정성에 흠을 남길 만큼 중요한 기준이 누락되었거나 적절치 아니한 기준을 적용한 것으로 판단되지 않음
- 따라서 법 제46조 제2항이 개발이익을 배제하고, 기준지가 고시일 이후 시점보정을 인근토지 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 헌법상 정당보상의 원리에 위배되지 않음
나. 평등 원칙과의 관계
(1) 제1항·제2항 간의 차별 문제
- 법 제46조 제1항도 그 규정 취지상 개발이익을 배제한 금액으로 보상액을 정하는 것으로 해석되어야 하며, 대법원도 기준지가 비고시 지역의 경우에도 당해 공익사업으로 인한 개발이익을 보상액 산정에 포함해서는 안 된다고 일관하여 판시하고 있음
- 결국 제1항과 제2항은 산정방법에 차이가 있으나 개발이익을 배제한 금액으로 보상액을 정하는 데에는 일치하고 있으므로, 기준지가 고시 여부라는 우연한 사정에 의해 보상액에 개발이익 포함 여부를 달리하여 합리적 이유 없이 차별한다고 볼 수 없음
(2) 수용 토지와 비수용 인근 토지 간의 차별 문제
- 헌법 제11조 제1항의 평등 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라, 법의 적용이나 입법에 있어서 불합리한 조건에 의한 차별을 하여서는 안 된다는 것을 뜻함
- 헌법이 보장하는 평등 원칙은 개인의 기본권 신장이나 제도의 개혁에 있어 법적 가치의 상향적 실현을 보편화하기 위한 것이지, 하향적 균등까지 수용하고자 하는 것은 결코 아님
- 헌법이 규정한 평등 원칙은 국가가 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 기본권에 관한 상황이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 방해하지 않음. 국가는 합리적인 기준에 따라 능력이 허용하는 범위 내에서 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적 개선을 추진할 수 있어야 하며, 이는 제도의 개선에 과다한 재원이 소요되거나 제도적 여건을 동시에 갖추기 어려운 경우에 더욱 두드러짐
- 모든 경우에 동시에 제도 개선을 추진하는 경우를 제외하고는 어떠한 개선도 평등 원칙 때문에 시행이 불가능하다는 결과에 이르게 되어 불합리할 뿐 아니라 평등 원칙이 실현하고자 하는 가치와도 어긋남
- 개발이익환수를 위한 제도 개선은 전국토의 지가 정기 평가, 개발이익 발생 여부 및 범위 확정을 위한 합리적 기준 설정 등 기술적으로 어려운 제도적 전제 조건이 일시에 강구되어야 하므로 동시에 모든 개발이익을 대상으로 제도 개선을 도모하는 것은 사실상 불가능함. 따라서 지가 공시지역을 확대하는 등 점진적 개선 방안을 모색할 수밖에 없고, 그 점진적 개선에 평등 원칙이 장애가 될 수 없음
- 따라서 일체의 개발이익을 환수할 수 있는 제도적 장치가 마련되지 아니한 상황에서 기준지가 고시 지역 내 피수용 토지 소유자로부터만 개발이익을 환수한다고 하여 합리적 이유 없이 수용 여부에 따라 토지 소유자를 차별한 것이라고 인정되지 않음
4) 적용 및 결론
쟁점 1: 정당보상 원칙 위반 여부
- 법리 — 정당보상은 피수용재산의 객관적 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 뜻하나, 개발이익은 기업자의 투자로 발생하는 것으로 피수용자의 손실에 해당하지 않으므로 완전보상의 범위에 포함되지 않음
- 포섭 — 법 제46조 제2항은 기준지가 고시일 당시 객관적 가치를 반영하는 기준지가를 기초로, 인근토지 지가변동률·도매물가상승률 등 시점보정을 통해 재결 당시의 객관적 가치에 근사하게 보상액을 산정하도록 규정함. 기준지가 평가절차(토지평가사 제도, 공정성 담보 장치, 중앙토지수용위원회 확인)와 시점보정 방법(인근토지 지가변동률, 도매물가상승률, 정상 거래가격, 법령상 제한 변동 등 보충 참작)이 적정하여 개발이익을 배제한 피수용토지의 수용 당시 객관적 가치를 충실히 반영함
- 결론 — 법 제46조 제2항은 헌법 제23조 제3항의 정당보상 원리에 위반되지 않음
쟁점 2: 평등 원칙 위반 여부
- 법리 — 평등 원칙은 절대적 평등이 아니라 불합리한 차별 금지를 의미하며, 법적 가치의 상향적 실현을 위한 제도의 단계적 개선에 평등 원칙이 장애가 될 수 없음
- 포섭 — ① 제1항·제2항 간 차이: 두 조항 모두 개발이익을 배제한 금액으로 보상액을 정하는 데 일치하므로 합리적 이유 없는 차별 없음. ② 수용 토지와 비수용 인근 토지 간 차이: 개발이익환수를 위해서는 전국토 지가 정기 평가 등 기술적으로 어려운 제도적 전제가 필요하여 동시에 모든 개발이익 환수가 사실상 불가능하고, 점진적 개선 과정에서의 단계적 차이는 평등 원칙 위반이 아님
- 결론 — 법 제46조 제2항은 헌법 제11조 제1항의 평등 원칙에 위반되지 않음
최종 결론(주문)
- 1989. 4. 1. 개정 전의 토지수용법 제46조 제2항(1971. 1. 19. 법률 제2293호 신설, 1981. 12. 31. 법률 제3534호 개정)은 헌법에 위반되지 아니함
- 관여 재판관 전원 일치 의견
참조: 헌법재판소 1990. 6. 25. 선고 89헌마107 결정
