2014헌바156 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조 제2항 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 청구인들은 국토계획법 제65조 제2항 후단을 심판대상으로 삼았으나, 청구인들은 구 주택법상 사업주체로서 구 주택법 제30조 제1항에서 해당 조항을 준용함으로써 적용받게 된 것이므로, 직권으로 심판대상을 구 주택법 제30조 제1항 중 해당 준용 부분으로 변경함

본안 판단

• 심판대상조항(이하 '심판대상조항')의 법적 성격: 재산권 내용·한계 규정 해당 여부, 수용 보상 해당 여부
• 명확성원칙 위반 여부
• 평등원칙 위배 여부 (국가 등 사업주체와의 차별, 도시정비법상 사업시행자와의 차별)
• 재산권 침해 여부, 재판청구권 침해 여부, 계약의 자유 침해 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인들(주식회사 ○○ 및 □□ 주식회사)은 천안시 서북구 ○○동 일대 아파트 신축 사업을 공동 시행하기로 하고, 2007. 10. 22. 충청남도지사로부터 주택건설사업계획승인, 2008. 6. 11. 천안시장으로부터 도시계획시설사업 실시계획인가를 받음
• 청구인들이 2010. 11. 25. 천안시장에게 이 사건 사업으로 용도폐지되는 대한민국 소유 22필지 부동산(이하 '이 사건 부동산')에 대한 무상양도를 요청하였으나, 2010. 12. 7. 거부 회신을 받음
• 이후 청구인들은 2011. 1. 21. 대한민국으로부터 이 사건 부동산을 포함한 34필지를 매수하는 계약을 체결하고, 2011. 9. 8. 위 매매계약의 무효를 이유로 매매대금 상당의 부당이득반환 소를 제기하였으나 기각(서울중앙지방법원 2011가합94535), 항소도 기각(서울고등법원 2012나38270)됨
• 대법원(2013다200483)에 상고 후 국토계획법 제65조 제2항 후단에 대해 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 기각(대법원 2013카기2008)되자, 2014. 3. 7. 이 사건 헌법소원심판 청구

당사자 주장

• 청구인들: 재량권 행사 기준 미규정으로 명확성원칙 위반; 국가 등 사업주체 및 도시정비법상 사업시행자와 합리적 이유 없이 차별하여 평등원칙 위배; 새로 설치한 공공시설은 무조건 행정청에 귀속시키면서 용도폐지 공공시설 무상양도는 재량으로 규정하여 재산권 침해; 재량 부여로 재판청구권 침해; 계약내용형성의 자유 침해

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 주택법(2010. 4. 5. 개정, 2012. 1. 26. 개정 전) 제30조 제1항 [심판대상]	사업주체가 사업계획승인 받은 사업지구에 새로 공공시설 설치 또는 기존 공공시설 대체 시, 공공시설 귀속에 관하여 국토계획법 제65조 및 제99조 준용
구 국토계획법(2009. 2. 6. 개정, 2011. 4. 14. 개정 전) 제65조 제2항	비행정청 개발행위허가자가 새로 설치한 공공시설은 관리청에 무상 귀속; 용도폐지 공공시설은 새로 설치한 공공시설 설치비용에 상당하는 범위에서 무상으로 양도할 수 있음
구 국토계획법 제99조	도시계획시설사업에 의해 공공시설 설치·대체 시 제65조 준용
도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항 (비교조항)	시장·군수 등이 아닌 사업시행자에 대해 용도폐지 정비기반시설을 설치비용 상당 범위에서 무상 양도하도록 규정
헌법 제23조 제3항	재산권 수용·사용·제한 및 보상은 법률로써 하되 정당한 보상 지급
헌법 제11조 제1항	평등원칙

결정요지

(1) 심판대상조항의 법적 성격

• 국토계획법 제65조 제2항은 공공시설의 설치와 관련된 비용의 적정한 분담과 효율적 유지·관리를 위하여 공공시설과 그 부지의 소유·관리·유지 관계를 정한 규정임
• 전단 부분의 입법취지: 주택건설사업 시행으로 사업구역에 새로운 공공시설 수요가 유발되는 점을 고려하여, 비행정청 사업주체가 새로이 설치한 공공시설을 관리청에 무상으로 귀속시킴으로써 "공공시설의 원활한 확보와 효율적인 유지·관리" 실현 목적
• 국토계획법 제65조 제2항 전단은 재산권의 법률적 수용이라는 외관을 가지나 그 실질은 공공시설의 설치와 비용부담자 등을 규율하고, 사업지구 안의 공공시설 소유관계를 일반적·추상적으로 규율하여 사업주체의 지위를 장래를 향하여 획일적으로 확정하고자 하는 것이므로, 재산권의 내용과 한계를 정한 규정으로 이해하여야 함
• 따라서 공공시설 소유권 귀속은 헌법 제23조 제3항의 수용에 해당하지 않고, 심판대상조항이 그에 대한 보상의 의미를 가지는 것도 아니므로, 정당한 보상 원칙 위배 여부는 문제되지 않음
• 심판대상조항은 새로 설치한 공공시설의 설치비용 범위 안에서 기존 공공시설 부지 확보 비용을 보전하여 주되, 금전 지급 및 매입 과정 대신 용도폐지 공공시설 소유권을 무상으로 이전하는 방법을 선택할 수 있도록 하여 원활한 사업시행을 도모한 것임
• 결국 심판대상조항은 공공시설 설치에 소요되는 비용부담의 형평 등을 고려하여 입법자가 재량으로 정할 수 있도록 규정한 시혜적 입법에 해당함

(2) 명확성원칙 위반 여부

• 명확성원칙에서 요구되는 명확성의 정도는 법률의 성격에 따라 차이가 있고, 부담적 성격의 경우 수익적 성격에 비해 더욱 엄격하게 요구되며, 형사관련 법률에서는 명확성의 정도가 강화됨
• 심판대상조항은 시혜적 성격을 가지므로 명확성 기준이 상대적으로 완화됨
• 심판대상조항은 무상양도 대상을 "주택개발사업으로 용도가 폐지되는 공공시설"로, 그 범위를 "새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위"로 한정하여 기준을 이미 규정하고 있음
• 입법취지를 고려하면, 행정청은 ① 공공시설 수요의 정도, ② 사업주체가 얻게 될 개발이익, ③ 무상귀속 공공시설의 설치비용, ④ 무상귀속을 전제로 사업주체에게 부여하는 이익 등을 종합 고려하여 무상양도 여부를 결정할 것임을 일반국민이 충분히 예측 가능함
• 따라서 행정청에 아무런 기준 없이 자의적 법적용을 허용할 정도로 지나치게 광범위한 재량권을 부여하고 있다고 볼 수 없어 명확성원칙에 위배되지 않음

(3) 평등원칙 위배 여부

• 헌법 제11조 제1항의 평등원칙은 합리적 근거 없는 차별을 금지하는 상대적·실질적 평등을 의미함

• 시혜적 법률에 관하여는 입법자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로, 그 내용이 현저하게 합리성이 결여되었다고 보이지 않는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없음

• 사업주체인 국가 등과의 차별: 사업주체가 국가 등인 경우와 국가 등이 아닌 경우는 비용부담 주체, 사업의 공공성 등에 현저한 차이가 있고, 국가 등이 아닌 사업주체는 수익성 있다고 판단하여 주택건설사업을 시행하는 것으로 상당한 이익을 얻는 점 등을 고려하면, 국가 등인 사업주체에게 많은 혜택을 부여하는 것이 입법재량의 범위를 벗어나 현저하게 합리성이 결여된 것으로 보기 어려움

• 도시정비법상 사업시행자와의 차별: 주택법은 주택의 건설·공급·관리에 관한 기본법적 성격인 반면, 도시정비법은 도시기능 회복을 위한 정비사업의 공공성을 강조한 특별법적 성격; 도시정비법상 사업시행자는 주택법상 사업주체와 달리 행정주체로서의 지위를 가지고 행정처분 권한(수용, 청산금·부과금 징수 등)을 부여받음; 사업시행절차에서도 도시정비법은 10년 단위 도시·주거환경정비기본계획 수립 후 도시계획결정절차(주민의견청취, 도시계획위원회 심의 등)를 거치는 "선계획-후개발" 원칙에 따른 종합적 도시관리를 지향; 이 외에도 주택 규모·규모별 비율 고시, 시행자 자격 제한, 시공사 경쟁입찰 선정 의무 등 정비사업에 대한 공적 규율을 강화; 이와 같이 목적, 사업주체의 지위, 사업의 공공성, 행정청의 관여 정도, 사업시행절차 등에서 차이가 있으므로 다르게 취급하더라도 입법재량의 범위를 벗어나 현저하게 합리성이 결여되었다고 보기 어려움

• 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 않음

(4) 재산권 등 침해 여부

• 재산권 침해 여부: 심판대상조항은 비용부담의 형평을 위한 시혜적 입법에 해당하고, 청구인들이 용도폐지 공공시설을 무상으로 양도받는 것은 단순한 경제적인 기회 내지 이익에 불과할 뿐 헌법이 보호하는 재산권의 영역에 포함되지 않음. 따라서 무상양도 여부를 행정청이 재량으로 결정할 수 있도록 하여 청구인들이 무상양도받지 못하는 경우가 발생하더라도 그 자체로 재산권을 침해한다고 볼 수 없고, 자의적 입법으로서 입법재량의 한계를 일탈하였다고도 볼 수 없음

• 재판청구권 침해 여부: 행정청의 재량권 행사가 한계를 벗어나면 재량권 행사의 일탈 또는 남용으로서 사법심사의 대상이 되고(대법원 2010. 12. 23. 선고 2010두21204 판결 참조), 당해사건에서 재량권 행사의 일탈·남용 여부를 다투고 있는 이상, 심판대상조항이 청구인들의 재판청구권을 제한하는 규정이라고 볼 수 없음

• 계약의 자유 침해 여부: 심판대상조항은 기존 공공시설 부지 확보 비용을 보전받을 수 있도록 하는 시혜적 규정에 불과하고, 용도폐지 공공시설에 관한 계약의 내용에 관하여 직접적인 제약을 가하는 것으로 볼 수 없으므로 계약의 자유를 침해하지 않음

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4) 적용 및 결론

① 심판대상조항의 법적 성격

• 법리: 공공시설 소유관계를 일반적·추상적으로 규율하여 사업주체 지위를 획일적으로 확정하는 규정은 재산권의 내용과 한계를 정한 규정이며, 헌법 제23조 제3항의 수용에 해당하지 않음
• 포섭: 심판대상조항은 공공시설 설치 비용부담의 형평 및 원활한 사업시행 도모를 위한 규정으로, 사업지구 안의 공공시설 소유관계를 일반적·추상적으로 규율하는 재산권의 내용·한계 규정에 해당함. 무상귀속이 수용이 아닌 이상 심판대상조항이 보상에 해당하지도 않으며, 시혜적 입법으로서 입법자의 재량에 속함
• 결론: 정당한 보상 원칙 위배 여부는 문제 안 됨

② 명확성원칙 위반 여부

• 법리: 시혜적 성격의 법률에는 완화된 명확성 기준 적용; 행정청에 지나치게 광범위한 재량권이 부여되지 않는 한 명확성원칙 위반 아님
• 포섭: 무상양도 대상(용도폐지 공공시설)·범위(설치비용 상당)가 규정되어 있고, 입법취지상 공공시설 수요·개발이익·설치비용·기타 이익 등을 종합 고려한 결정임을 예측 가능함. 자의적 법적용을 허용할 정도의 광범위한 재량 부여에 해당하지 않음
• 결론: 명확성원칙 위배 없음

③ 평등원칙 위배 여부

• 법리: 시혜적 법률에서는 현저한 합리성 결여가 없는 한 차별이 허용되는 광범위한 입법형성의 자유 인정
• 포섭(국가 등과의 차별): 비용부담 주체·사업의 공공성 등에 현저한 차이 존재; 비공공 사업주체의 수익성 추구 특성 등 고려 시 현저한 합리성 결여 없음
• 포섭(도시정비법상 사업시행자와의 차별): 목적(기본법 vs. 특별법), 사업주체의 지위(사적 주체 vs. 행정주체), 사업의 공공성, 행정청 관여 정도, 사업시행절차(개별승인 vs. 선계획-후개발) 등 본질적 차이 존재; 현저한 합리성 결여 없음
• 결론: 평등원칙 위배 없음

④ 재산권·재판청구권·계약의 자유 침해 여부

• 법리: 재산권으로 보호받으려면 헌법이 보호하는 재산권의 영역에 해당하여야 함; 재량권 행사의 일탈·남용은 사법심사 대상임; 직접적 제약이 없으면 계약의 자유 침해 없음
• 포섭: 용도폐지 공공시설 무상양도 기대는 단순한 경제적 기회·이익에 불과하여 헌법상 재산권의 영역에 불포함; 재량권 남용 여부는 당해사건에서 사법심사 가능; 심판대상조항은 시혜적 규정으로 계약 내용에 직접적 제약 없음
• 결론: 재산권·재판청구권·계약의 자유 침해 없음

최종 결론(주문) 구 주택법 제30조 제1항 중 '공공시설의 귀속에 관하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조 제2항 후단 및 제99조 중 제65조 제2항 후단에 관한 부분'을 준용하는 부분은 헌법에 위반되지 아니함 (재판관 전원 일치)

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참조: 헌법재판소 2015. 3. 26. 선고 2014헌바156 결정