2014헌가9 정신보건법 제24조 제1항 등 위헌제청

1) 쟁점

적법요건 판단

• 심판대상: 정신보건법(2011. 8. 4. 법률 제11005호로 개정된 것) 제24조 제1항, 제2항 — 형식적 의미의 법률에 해당함
• 재판의 전제성: 제청신청인이 당해 사건(서울중앙지방법원 2014인1 인신보호 구제청구) 계속 중 위헌제청신청 → 서울중앙지방법원이 위헌법률심판 제청. 심판대상조항의 위헌 여부가 당해 사건 재판의 주문에 영향을 미침
• 제청권자: 서울중앙지방법원(당해 사건 법원)이 직권으로 제청

본안 판단

• 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 정신질환자의 신체의 자유를 침해하는지 여부
• (자기결정권·통신의 자유는 신체의 자유 제한에 따른 부수적 결과로서 별도 판단하지 않음)
• 적법절차 문제는 과잉금지원칙 위반 여부 심사에서 포함하여 검토함

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2) 사실관계

사건개요

• 제청신청인은 2013. 11. 4. 보호의무자인 자녀 2인의 동의와 정신건강의학과전문의의 입원진단에 의하여 경기 화성시 소재 화성초록병원(정신의료기관)에 보호입원됨
• 제청신청인은 갱년기 우울증에 불과하여 정신의료기관 입원치료를 요할 정도의 정신질환이 없었음에도 강제입원 되었다고 주장하며 서울중앙지방법원에 인신보호법상 구제청구(서울중앙지방법원 2014인1)를 제기함
• 위 구제청구 계속 중이던 2014. 2. 3. 정신보건법 제24조에 대하여 위헌법률심판제청 신청, 서울중앙지방법원이 2014. 5. 14. 이를 받아들여 정신보건법 제24조 제1항·제2항에 대해 위헌법률심판 제청(서울중앙지방법원 2014초기408)

제청법원의 위헌 이유 주장

• 심판대상조항은 행정입원·응급입원보다 완화된 요건으로 보호입원을 허용하면서 보호의무자와 정신질환자 간 이해충돌에 대한 대책도 없고, 입원 필요성 판단 주체의 객관성도 담보되지 않아 과잉금지원칙에 위배되어 신체의 자유·자기결정권을 침해함

보호입원 제도 현황

• 2013년 기준 정신의료기관 입원 환자 80,462명 중 본인 의사에 반하는 입원이 73.5%(59,168명), 보호입원이 63.5%(51,132명)를 차지
• 평균 입원기간: 정신의료기관 176일, 정신요양시설 3,655일
• 기초정신보건심의위원회 계속입원심사 구제율: 2012년 3.5%, 2013년 3.8%; 퇴원심사 구제율: 2012년 9.5%, 2013년 10.9%

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
정신보건법(2011. 8. 4. 법률 제11005호) 제24조 제1항	정신의료기관등의 장은 보호의무자 2인 동의 + 정신건강의학과전문의 입원 필요 판단 시 정신질환자를 입원시킬 수 있음
정신보건법(2011. 8. 4. 법률 제11005호) 제24조 제2항	정신과전문의는 ① 입원치료·요양을 받을 만한 정도의 정신질환 해당, 또는 ② 자신의 건강·안전이나 타인의 안전을 위해 입원 필요 중 하나에 해당한다는 의견을 기재한 입원권고서를 첨부하여야 함
정신보건법 제24조 제3항	보호입원 기간은 6개월 이내, 이후 계속입원은 6개월마다 시장·군수·구청장에게 심사청구
정신보건법 제24조 제6항	환자·보호의무자의 퇴원신청 원칙 허용, 다만 정신과전문의가 위험성 고지 시 퇴원 거부 가능
정신보건법 제21조	민법상 부양의무자 또는 후견인이 보호의무자, 소송관계자·미성년자 등은 보호의무자 결격
헌법 제12조 제1항	신체의 자유 — 신체의 안전성이 외부 물리적·정신적 위험으로부터 침해당하지 아니할 자유 + 신체활동을 임의적·자율적으로 할 수 있는 자유
헌법 제37조 제2항	과잉금지원칙 — 국가는 국민의 자유와 권리를 제한할 때 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한하되 본질적 내용 침해 불가

결정요지

• 심판대상조항은 정신질환자의 보호의무자 2인 동의 + 정신과전문의 1인 진단만으로 본인 의사에 반하여 최장 6개월까지 정신의료기관에 입원시킬 수 있게 하므로, 정신질환자의 신체의 자유를 제한함
• 신체의 자유를 제한하기 위해서는 헌법 제37조 제2항에 따른 과잉금지원칙을 준수하여야 함
• 입법목적(정신질환자의 신속·적정한 치료, 본인과 사회의 안전 보호)의 정당성 및 수단의 적절성은 인정됨
• 침해의 최소성 위반:
  • (보호입원 대상·진단 문제) 정신보건법은 정신질환자를 광범위하게 정의하면서 입원치료·요양을 받을 정도의 정신질환 기준을 구체적으로 제시하지 않음. '자신의 건강 또는 안전이나 타인의 안전'이라는 요건이 매우 추상적이고 행정입원·응급입원의 '자신 또는 타인을 해할 위험성' 요건보다 지나치게 넓음. 판단을 신뢰성이 확보되지 않은 정신과전문의 1인에게 전적으로 맡겨 자의적 판단·남용 가능성 배제 불가
  • (보호의무자 동의 요건 문제) 보호의무자가 정신질환자를 위하여 최대한 이익이 되는 방향으로 판단하리라는 선의에 기초하나, 보호의무자가 부양의무 회피·재산 탈취 등 자신의 이익을 위해 동의를 악용할 수 있음. 소송 제기 전 단계의 이해충돌·갈등을 결격사유만으로 예방하지 못하고, 보호의무자 자격 확인절차도 불충분함. 보호입원의 객관성을 담보할 후견인 제도는 거의 활용되지 않음
  • (정신과전문의 진단 요건 문제) 정신과전문의 1인에게 판단권한을 전적으로 부여하여 경제적 이익 등을 위한 자의적 판단·권한 남용을 차단할 제도적 장치 부재
  • (보호의무자 동의 요건 + 정신과전문의 진단 요건의 결합 문제) 두 요건의 문제점이 결합하면 보호입원 필요성 없는 자 또는 정신질환자가 아닌 자도 입원될 수 있고, 사설 응급이송단에 의한 불법이송·감금·폭행도 빈번히 발생함
  • (입원기간 문제) 최초부터 6개월이라는 장기 입원기간은 행정입원(2주 진단입원 후 최대 3개월)에 비해 지나치게 길어 치료보다 격리 목적으로 이용될 우려가 큼. 퇴원신청권도 정신과전문의의 위험성 고지 시 거부 가능하여 실효적 보호책 되기 어려움. 6개월마다 갱신으로 사실상 무제한 연장이 가능하여 보호의무자·의료기관 이해 합치 시 장기입원 가능
  • (보호입원 대상자 의사 확인 및 절차보조인 관여 배제) 심판대상조항은 정신질환자의 판단능력이 전혀 없는 것으로 간주하여 그 의사를 고려하지 않음. 입원 전·당시 사전고지 제도 없이 사후통지만 규정. 공적기관이 제공하는 절차보조인 관여도 허용하지 않음. 기초정신보건심의위원회는 대부분 서류심사 위주로 피보호입원자를 직접 대면하지 않고, 최초 진단 정신과전문의 1인 판단에 의존할 수밖에 없어 실효적 구제를 기대하기 어려움. 인신보호법상 구제청구도 보호입원 요건 구비 여부만 심사할 가능성·사후적 수단으로서의 한계·격리수용 상태에서의 접근 곤란·전원 등을 통한 절차 무력화 가능성 등으로 충분한 보호를 제공하지 못함
  • 결론: 입원 필요성 판단의 객관성·공정성 담보 장치 부재, 보호입원 대상자 의사 확인 및 불복제도 불충분 → 침해의 최소성에 반함
• 법익의 균형성 위반: 정신질환자의 신속·적정한 치료 및 사회 안전이라는 공익이 인정되나, 보호의무자 2인 동의 + 정신과전문의 1인 판단만으로 보호입원을 가능하게 하면서 신체의 자유 침해 최소화 방안을 마련하지 않아 지나치게 기본권을 제한함
• 소결: 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 신체의 자유를 침해함
• 헌법불합치 결정 이유: 단순위헌결정으로 심판대상조항의 효력을 즉시 상실시키면 보호입원의 법률적 근거가 사라져 보호입원 필요성이 인정되는 경우에도 입원시킬 수 없는 법적 공백 상태 발생 → 헌법불합치 결정을 선고하되, 입법자가 합헌적 내용으로 법률을 개정할 때까지 계속 적용

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4) 적용 및 결론

제한되는 기본권

(가) 제한되는 기본권

• 신체의 자유(헌법 제12조 제1항): 신체의 안전성이 외부 물리적·정신적 위험으로부터 침해당하지 아니할 자유 + 신체활동을 임의적·자율적으로 할 수 있는 자유
• 심판대상조항은 정신질환자를 본인 의사에 반하여 최장 6개월까지 정신의료기관에 입원시킬 수 있게 하므로 신체의 자유를 제한함
• 자기결정권·통신의 자유에 대한 제한은 신체의 자유 제한에 따른 부수적 결과이므로 별도 판단하지 않음

과잉금지원칙에 의한 심사

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 법리: 입법목적이 헌법상 허용된 정당한 공익 실현을 위한 것이어야 함
• 포섭: 정신질환자의 신속·적정한 치료와 정신질환자 본인 및 사회의 안전 보호를 위한 것으로서 입법목적 정당함
• 결론: 목적의 정당성 인정

(2) 수단의 적합성

• 법리: 선택한 수단이 입법목적 달성에 기여할 수 있어야 함
• 포섭: 보호의무자 2인 동의 + 정신과전문의 1인 진단을 요건으로 정신의료기관에 입원시켜 치료받도록 하는 것이 위 입법목적 달성에 어느 정도 기여할 수 있음
• 결론: 수단의 적합성 인정

(3) 침해의 최소성

• 법리: 입법목적 달성을 위해 기본권을 덜 제한하는 수단이 존재하는 경우 그 수단을 선택하여야 하고, 보호입원은 신체의 자유를 인신구속에 버금가는 수준으로 제한하므로 신체의 자유 침해 최소화 및 악용·남용 방지 장치가 요구됨
• 포섭:
  • (보호입원 대상·진단) 정신보건법이 정신질환자를 광범위하게 정의하고 입원치료를 요할 정도의 정신질환 기준을 구체적으로 제시하지 않아 정신과전문의 소견만 있으면 누구나 보호입원될 가능성이 있음. '자신의 건강 또는 안전이나 타인의 안전' 요건이 행정입원·응급입원의 '자신 또는 타인을 해할 위험성' 요건보다 대상이 지나치게 넓어 남용 가능성 큼. 판단을 신뢰성이 확보되지 않은 정신과전문의 1인에게 전적으로 맡겨 자의적 판단·권한 남용 가능성 배제 불가
  • (보호의무자 동의 요건) 보호의무자가 부양의무 회피·재산 탈취 등 자신의 이익을 위해 동의를 악용할 수 있음에도 이해충돌·갈등이 소송으로 발전하지 않은 단계에서의 이해충돌 예방 장치가 결격사유만으로는 부족. 보호의무자 자격 확인절차도 충분하지 않음
  • (정신과전문의 진단 요건) 입원 필요성 판단권한을 정신과전문의 1인에게 전적으로 부여하여 경제적 이익을 위한 자의적 판단·남용 차단 장치 부재
  • (두 요건의 결합) 보호의무자의 이익 추구 동의 + 경제적 이익을 위한 정신과전문의 진단이 결합될 경우 보호입원 필요성 없는 자 또는 정신질환자가 아닌 자도 입원 가능. 사설 응급이송단에 의한 불법이송·감금·폭행도 빈발
  • (입원기간) 최초 6개월의 장기 입원기간은 행정입원(최대 3개월)에 비해 지나치게 길어 격리 목적 이용 우려. 사실상 6개월마다 무제한 갱신 가능하여 2013년 기준 평균 입원기간이 정신의료기관 176일, 정신요양시설 3,655일에 달함
  • (의사 확인·절차보조인 관여 배제) 정신질환자의 판단능력이 전혀 없는 것으로 간주하여 의사를 고려하지 않고, 사전고지 제도 없이 사후통지만 규정. 공적기관 절차보조인 관여 불허. 기초정신보건심의위원회는 서류심사 위주로 최초 정신과전문의 진단에 의존하여 계속입원심사 구제율이 3.5~3.8%에 불과함. 인신보호법상 구제청구도 요건 구비 여부만 심사 가능하고, 격리수용 상태에서 접근 곤란하며, 전원 등으로 절차 무력화 가능하여 충분한 보호 불가
• 결론: 입원 필요성 판단의 객관성·공정성 담보 장치 부재 및 의사 확인·불복제도 불충분 → 침해의 최소성 위반

(4) 법익의 균형성

• 법리: 달성되는 공익과 제한되는 사익 사이에 균형이 유지되어야 함
• 포섭: 정신질환자의 신속·적정 치료 및 사회 안전이라는 공익이 인정되나, 보호의무자 2인 동의 + 정신과전문의 1인 판단만으로 보호입원을 가능하게 하면서 신체의 자유 침해 최소화 방안을 충분히 마련하지 않아 기본권을 지나치게 제한함
• 결론: 법익의 균형성 미충족

최종 결론

• 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 신체의 자유를 침해하여 헌법에 합치되지 아니함
• 단순위헌 시 보호입원 법률근거 소멸로 법적 공백 발생 → 헌법불합치 결정, 입법자가 개정할 때까지 계속 적용
• 주문: 정신보건법(2011. 8. 4. 법률 제11005호로 개정된 것) 제24조 제1항, 제2항은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항들은 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다(재판관 전원 일치).

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참조: 헌법재판소 2016. 9. 29. 선고 2014헌가9 결정