2014헌마346 변호인 접견 불허처분 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 청구인 적격 및 자기관련성: 외국인의 기본권 주체성, 변호인 접견 거부와 청구인 기본권 침해 가능성
• 보충성: 행정심판·행정소송이라는 권리구제절차 이행 가능성 여부
• 심판의 이익: 청구인 입국허가 후 주관적 심판이익 소멸 여부, 객관적 심판이익 존부

본안 판단

• 헌법 제12조 제4항 본문의 "구속"에 행정절차상 구속이 포함되는지 여부
• 피청구인이 청구인을 송환대기실에 수용한 주체인지 여부
• 청구인의 송환대기실 수용이 헌법 제12조 제4항 본문의 "구속"에 해당하는지 여부
• 변호인 접견신청 거부의 법률상 근거 존부 및 헌법 제37조 제2항 위반 여부
• (별개의견) 재판청구권 침해 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 수단 국적 외국인인 청구인이 2013. 11. 20. 인천국제공항에 도착하여 입국 심사 과정에서 난민인정신청을 함
• 인천국제공항 출입국관리공무원은 같은 날 입국불허결정을 하였고, 피청구인은 운수업자(중국남방항공)에 송환지시서를 발부하되 "난민심사를 위해 대기"하도록 부기하여 즉각 집행을 보류함
• 청구인은 2013. 11. 20.부터 인천국제공항 환승구역 내 송환대기실(전용면적 약 330㎡, 철문·출입통제, 자발적 외출 불가)에 수용됨
• 피청구인은 2013. 11. 26. 난민인정심사불회부 결정을 함. 청구인은 2013. 11. 28. 불회부결정 취소의 소, 2013. 12. 19. 인신보호청구의 소를 각 제기함
• 청구인의 변호인은 2014. 4. 25. 접견을 신청하였으나, 피청구인은 법적 근거가 없고 자신이 관리·운영 주체가 아니라는 이유로 이를 거부함(이하 '이 사건 변호인 접견신청 거부')
• 인신보호 항소심 법원이 2014. 4. 30. 수용 즉시 해제를 명하였고, 피청구인은 2014. 5. 4. 청구인에 대한 수용을 해제함. 피청구인은 2014. 5. 26. 인도적 견지에서 입국을 허가함
• 청구인은 난민인정심사불회부결정 취소소송 최종 승소 후 2016. 3. 17. 난민인정결정을 받음

공권력 행사

• 피청구인의 2014. 4. 25.자 변호인 접견신청 거부행위

당사자 주장

• 청구인: 행정기관에 의해 구금된 경우에도 헌법 제12조 제4항의 변호인의 조력을 받을 권리가 인정됨. 재판청구권에서 도출되는 변호사의 조력을 받을 권리도 침해됨
• 법무부장관: 입국불허된 외국인은 기본권 주체가 아님, 보충성 요건 미비, 이미 입국하여 심판이익 없음, 행정절차에는 변호인의 조력을 받을 권리 불인정, 전화통화로 조력 가능하였음

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제12조 제1항	신체의 자유 보장, 형사절차뿐 아니라 모든 절차에서의 신체의 자유 보장
헌법 제12조 제4항	누구든지 체포 또는 구속을 당한 때에는 즉시 변호인의 조력을 받을 권리를 가짐
헌법 제37조 제2항	기본권은 법률로써, 국가안전보장·질서유지·공공복리를 위해 필요한 경우에 한하여 제한 가능
헌법재판소법 제68조 제1항	기본권 침해를 이유로 한 헌법소원심판 청구 근거
난민법 제6조 제2항 ~ 제4항	출입국항 난민인정신청자를 심사회부 결정 전까지 최장 7일 머무르게 할 수 있는 근거
변호인의 조력을 받을 권리	구속된 사람이 변호인의 도움을 즉시 받을 권리 / 헌법 제12조 제4항

결정요지

(가) 적법요건 판단

① 청구인 적격 및 자기관련성

• 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원은 기본권의 주체만 청구할 수 있는데, 단순히 '국민의 권리'가 아니라 '인간의 권리'로 볼 수 있는 기본권에 대해서는 외국인도 기본권 주체임
• 변호인의 조력을 받을 권리는 성질상 인간의 권리에 해당하므로 외국인도 주체임
• 변호인이 의뢰인을 조력하는 행위와 의뢰인이 변호인의 조력을 받는 행위는 표리관계에 있으므로, 이 사건 변호인 접견신청 거부의 직접 상대방이 변호인이더라도 청구인은 변호인의 조력을 받을 권리 침해 가능성 있음

② 보충성

• 피청구인은 자신에게 변호인 접견을 허가할 권한이나 의무가 없다는 이유로 거부하였으므로, 이 사건 거부행위가 "법집행"이 아니어서 행정소송법상 "처분"에 해당하지 않는다는 이유로 행정소송이 각하될 가능성이 큼
• 따라서 권리구제절차 허용 여부가 객관적으로 불확실하여 전심절차이행의 기대가능성이 없는 경우에 해당하므로, 보충성의 예외 인정됨

③ 심판의 이익

• 청구인이 입국허가를 받아 자유로운 변호인 접견이 가능하게 되었으므로 주관적 심판이익은 없음
• 그러나 ▲난민인정심사불회부 결정 후 수용 중인 난민신청자에 대한 변호인 접견 제한은 반복 발생 가능성이 있고, ▲개정된 지침은 "회부심사가 진행 중인" 신청자에 대한 것으로서 이미 불회부 결정을 받은 자에게는 적용되지 않으며, ▲헌법 제12조 제4항 본문의 "구속"에 행정구금이 포함되는지 여부라는 중요한 헌법 해석 문제를 해명하여야 하므로, 헌법질서 수호·유지를 위한 객관적 심판의 이익 인정됨

(나) 본안 판단 — 법리

① 수용 주체 판단 기준

• 수용의 주체는 수용의 개시·종료 권한, 출입 통제 권한, 비용 부담, 수용으로 인한 이익을 기준으로 판단함
• 수용 주체가 복수인 경우 이러한 요소들의 귀속이 분산될 수 있으므로, 어느 하나만으로 판단하는 것은 부족하고 누가 수용시설의 관리·운영체계를 결정하는지 구체적으로 검토하여야 함

② 헌법 제12조 제4항 본문의 "구속" 해석

• 헌법 제12조 제1항 제1문은 문언상 형사절차만을 염두에 둔 것이 아님이 분명함
• 신체의 자유는 그에 대한 제한이 형사절차에서 가해졌든 행정절차에서 가해졌든 간에 보장되어야 하는 자연권적 속성의 기본권이므로, 제한된 절차가 형사절차인지 여부는 보장 범위를 정함에 있어 부차적인 요소에 불과함
• 헌법 제12조 제1항 제2문, 제2항 내지 제7항은, 당해 헌법조항의 문언상 혹은 규정된 신체의 자유 보장 방법의 속성상 형사절차에만 적용됨이 분명한 경우가 아니라면, 형사절차에 한정되지 않는 것으로 해석하는 것이 타당함
• 헌법 제12조 제4항 본문의 "구속"은 사전적으로나 법령 용례상 형사절차상 구속만을 의미하지 않고, 행정절차상 구인·구금도 포함함
• 현행헌법이 종전의 "구금"을 "구속"으로 바꾼 것은 보장 범위를 구금된 사람뿐 아니라 구인된 사람에게까지 넓히기 위한 것으로 해석됨
• 구속된 사람에게 변호인 조력권을 즉시 보장하는 이유는, 구속이라는 신체적 자유 제한의 특성상 스스로의 힘만으로는 자신의 자유와 권리를 제대로 방어하기 어렵고 법률전문가의 조력이 즉시 제공되어야 하기 때문임. 이러한 속성은 형사절차에서 구속된 사람이나 행정절차에서 구속된 사람 사이에 아무런 차이가 없음
• 결국 헌법 제12조 제4항 본문은 형사절차뿐 아니라 행정절차에도 적용됨
• 종래 변호인의 조력을 받을 권리는 형사절차에서 피의자 또는 피고인의 방어권을 보장하기 위한 것으로서 출입국관리법상 보호 또는 강제퇴거 절차에도 적용된다고 보기 어렵다고 판시한 선례(헌재 2012. 8. 23. 2008헌마430)는 이 결정 취지와 저촉되는 범위 안에서 변경함

③ 헌법 제12조 제4항 본문의 "구속" 개념

• 강제로 사람을 일정한 범위의 폐쇄된 공간에 가두어 둠으로써 그 공간 밖으로의 신체의 자유로운 이동을 금지하는 행위를 의미함

④ 기본권 제한 요건

• 헌법 제37조 제2항에 따라 변호인의 조력을 받을 권리도 "법률로써" "국가안전보장·질서유지·공공복리를 위해 필요한 경우에 한하여" 제한 가능함

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4) 적용 및 결론

쟁점 1: 피청구인이 청구인을 수용한 주체인지 여부

법리

• 수용 주체 판단은 관리·운영체계 결정권, 개시·종료 권한, 출입 통제, 비용 부담, 이익 귀속을 종합하여야 함

포섭

• 송환대기실 관리·운영 체계는 피청구인과 인천국제공항 항공사운영협의회가 공동으로 결정함
• 수용 개시: 피청구인이 송환지시서에 "난민심사를 위해 대기"를 부기함으로써 수용절차가 개시됨
• 수용 종료: 피청구인이 중국남방항공과 협의하여 수용을 해제함으로써 종료됨
• 출입 통제: 인천국제공항 항공사운영협의회가 담당, 비용(임차료): 피청구인 부담, 음식물 제공: 항공사운영협의회 담당
• 이익: 피청구인은 '입국거부된 자에 대한 통제 편의', 항공사운영협의회는 '송환업무의 편의'를 각 향유함

결론

• 피청구인은 인천국제공항 항공사운영협의회와 공동으로 청구인을 수용한 주체임

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쟁점 2: 청구인의 송환대기실 수용이 헌법 제12조 제4항 본문의 "구속"에 해당하는지

법리

• 강제로 사람을 일정한 범위의 폐쇄된 공간에 가두어 둠으로써 그 공간 밖으로의 신체의 자유로운 이동을 금지하는 행위에 해당하여야 함

포섭

• 송환대기실은 철문으로 된 폐쇄된 공간으로 출입이 통제되었음
• 청구인은 환승구역으로 나갈 수 없었고 공중전화 외에 외부 소통 수단이 없었음
• 이 사건 거부 당시 약 5개월째 수용 중이었고, 적어도 취소소송 종료 시까지 임의 이탈을 기대할 수 없었음
• 청구인은 인신보호청구의 소를 제기하여 수용 해제를 다투고 있었으므로, 자신의 의사에 따라 머무르고 있었다고 볼 수 없음
• 국적국의 박해를 피해 온 청구인에게 출국의 자유란 실현불가능한 관념적 가능성에 불과하여, 출국가능성을 고려할 요소가 아님

결론

• 청구인은 이 사건 거부 당시 자신의 의사에 반하여 강제로 송환대기실에 갇혀 있었다고 인정됨. 따라서 청구인은 헌법 제12조 제4항 본문에 규정된 "구속을 당한" 상태였고, 변호인의 조력을 받을 권리가 있음

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쟁점 3: 이 사건 변호인 접견신청 거부의 위헌 여부

법리

• 변호인의 조력을 받을 권리도 "법률로써" "국가안전보장·질서유지·공공복리를 위해 필요한 경우에 한하여" 제한 가능함 (헌법 제37조 제2항)

포섭

• 법률상 근거: 난민법 제6조 제2항 내지 제4항은 회부심사 결정 전 최장 7일 대기에 관한 것으로, 청구인은 불회부 결정 후 5개월째 수용 중인 상태이므로 적용 대상이 아니고, 해당 규정에도 변호인 접견권 제한 내용이 없음. 현행법상 변호인조력권 제한의 법률상 근거가 없음
• 목적 정당성·필요성: 변호인 접견을 허용하더라도 국가안전보장·질서유지·공공복리에 장애가 생긴다고 보기 어려움. 설령 일부 우려가 있더라도 접견 장소 등을 필요한 최소한의 범위에서 제한하면 기본권 보장과 공익 보호를 모두 달성할 수 있음

결론

• 이 사건 변호인 접견신청 거부는 아무런 법률상 근거 없이 이루어졌고, 국가안전보장·질서유지·공공복리를 위해 필요한 기본권 제한 조치로도 볼 수 없으므로 청구인의 변호인의 조력을 받을 권리를 침해하여 헌법에 위반됨

최종 결론(주문)

• 피청구인이 2014. 4. 25. 청구인의 변호인의 접견신청을 거부한 행위는 난민인정심사불회부 결정을 받은 후 인천국제공항 송환대기실에 수용중인 청구인의 변호인의 조력을 받을 권리를 침해한 것이므로 헌법에 위반됨을 확인함

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5) 별개의견 (재판관 김창종, 재판관 안창호)

결론 일치, 근거 상이: 이 사건 변호인 접견신청 거부가 청구인의 기본권을 침해한다는 결론에는 찬성하나, 변호인의 조력을 받을 권리는 침해하지 않고 재판청구권을 침해한다고 판단함

가. 변호인의 조력을 받을 권리 침해 여부 — 부정

• 헌법 제12조 제4항의 '구금'에 해당하는지는 폐쇄된 공간 여부, 이동 제한의 경위, 그 제한 상태에서 벗어날 수 있는 가능성을 종합하여 판단하여야 함
• 출입국관리행정에서 입국불허결정을 받은 외국인의 '이동의 자유'는 국가의 안전보장·질서유지·공공복리를 위해 제한될 수 있음. 입국불허된 외국인은 임의로 자진출국함으로써 언제든지 송환대기실 밖으로 나올 수 있어 이동의 자유 제한이 의사에 좌우될 수 있다는 특수성 있음
• 청구인이 5개월 이상 수용된 것은 난민인정심사 불회부 결정에 대한 취소의 소를 제기하며 다투는 과정에서 기간이 길어졌기 때문이고, 자진출국 가능성에도 불구하고 자신의 의사에 따라 출입국항에 계속 머무른 것이므로, 청구인이 헌법에서 예정한 '구금' 상태에 있었다고 볼 수 없음
• 만약 구금 상태로 본다면 영장주의(헌법 제12조 제3항)와의 관계에서 임의 출국 가능한 외국인에게 영장을 발부하는 결과가 되어 현행 영장제도에 부합하지 않고, 해당 외국인에게 불리하게 작용할 수 있음
• 따라서 청구인에게 변호인의 조력을 받을 권리가 인정되지 않으므로 이 사건 거부행위로 헌법상 변호인의 조력을 받을 권리가 제한된다고 볼 수 없음

나. 재판청구권 침해 여부 — 긍정

• 청구인이 자유로운 신체이동을 제한받으면서 그 당부를 다투기 위해 인신보호청구의 소를 제기하고 변호사의 조력을 원하고 있으므로, 재판청구권은 인간의 권리인 신체의 자유를 실효적으로 보장하는 데 반드시 필요한 권리로서 외국인인 청구인에게도 그 주체성 인정됨
• 헌법 제27조의 재판청구권에는 민사·형사·행정·헌법재판 모두 포함됨. 재판청구권이 상당한 정도로 실효성이 보장되도록 하려면, 출입국항에서 입국불허결정을 받아 송환대기실에 있는 사람과 변호사 사이의 접견교통권 보장은 재판청구권의 한 내용 또는 그로부터 파생되는 권리임
• 이 사건 거부행위는 아무런 법률상 근거 없이 이루어졌으므로(헌법 제37조 제2항의 "법률로써" 요건 불비), 변호사의 도움을 받을 권리를 법률상 근거 없이 제한한 것이어서 위헌임
• 또한 변호인 접견을 허용하더라도 국가안전보장·질서유지·공공복리에 장애가 생긴다고 보기 어렵고, 설령 장애가 있더라도 접견 장소를 송환대기실로 제한하는 방법으로 양립 가능하므로, 헌법 제37조 제2항의 필요성 요건도 충족되지 않음
• 결론: 이 사건 거부행위는 청구인의 재판청구권을 침해함

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참조: 헌법재판소 2018. 5. 31. 선고 2014헌마346 결정