2011헌마731 주민등록법 시행령 별지 제30호 서식 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 법령에 대한 헌법소원의 청구기간 기산점: 법령 시행 후 해당 사유가 발생하여 기본권침해를 받게 되는 경우, '사유가 발생한 날'(= 법령의 규율을 구체적·현실적으로 적용받게 된 최초의 날)부터 1년 이내 청구 요함
• 청구인 김○솔의 청구기간 도과 여부

본안 판단

• 이 사건 시행령조항(주민등록증 발급신청서에 열 손가락 지문을 찍도록 한 부분)이 법률유보원칙에 위배되는지 여부
• 이 사건 시행령조항이 과잉금지원칙을 위반하여 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인들은 모두 17세가 되어 구 주민등록법 제24조 제1항에 의한 주민등록증 발급대상자로서, 각각 아래 시기에 발급통지를 수령함
  • 청구인 김○솔: 2010. 6.경
  • 청구인 조○성: 2011. 1.경
  • 청구인 조○별: 2011. 10.경
• 청구인들은 주민등록증 발급신청 시 별지 제30호 서식에 따라 열 손가락 지문을 찍어야 한다는 사실을 알고 발급신청을 하지 않음
• 청구인들은 위 서식 중 열 손가락 지문 날인 부분이 개인정보자기결정권 등을 침해한다며 2011. 11. 21. 헌법소원심판 청구

침해의 원인이 되는 공권력 행사

• 구 주민등록법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20741호로 개정되고, 2011. 8. 29. 대통령령 제23102호로 개정되기 전의 것) 제36조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중 열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분

당사자 주장

• 청구인들: ① 구 주민등록법 제24조 제2항의 '지문'은 주민등록증에 수록되는 오른손 엄지손가락 지문일 뿐이고, ② 시행령조항은 법률의 위임 범위를 벗어나 법률유보원칙에 위배됨; ③ 열 손가락 지문 전부 수집은 목적의 정당성·침해 최소성·법익 균형성을 충족하지 못하여 과잉금지원칙에도 위배됨
• 행정안전부장관: 청구인 조○성은 발급통지를 받은 2011. 1.경에 이미 기본권침해 사유가 발생하였음을 알았다고 보아야 하므로 청구기간을 도과함

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 주민등록법 시행령 제36조 제2항·별지 제30호 서식 (심판대상)	주민등록증 발급신청 시 관계공무원 앞에서 별지 제30호 서식에 따라 열 손가락 지문을 날인하여 신청하도록 함
구 주민등록법 제24조 제1항	17세 이상 주민등록된 자에게 주민등록증 발급
구 주민등록법 제24조 제2항	주민등록증 수록사항으로 성명·사진·주민등록번호·주소·지문 등 규정
구 주민등록법 제24조 제5항	주민등록증 및 발급신청서의 서식과 발급절차를 대통령령으로 위임
헌법 제17조·제10조	사생활의 비밀과 자유, 인간의 존엄과 가치·행복추구권
개인정보자기결정권	자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 이용될 것인지를 스스로 결정할 수 있는 권리; 헌법 제10조·제17조에 근거
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 법률유보·과잉금지원칙

결정요지

[적법요건 판단]

• 법령에 대한 헌법소원은, 법령 시행 후 비로소 해당 사유가 발생하여 기본권침해를 받게 되는 경우 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 청구하여야 함; 청구기간의 기산점인 '사유가 발생한 날'이란 법령의 규율을 구체적이고 현실적으로 적용받게 된 최초의 날을 뜻함
• 이 사건에서 기본권침해 사유의 발생 시기는 주민등록증 발급통지를 받아 구체적으로 발급신청 절차를 개시할 수 있게 되었을 때임
• 청구인 김○솔은 발급통지를 받은 2010. 6.경으로부터 1년이 지난 후에 청구하였으므로 청구기간 도과로 부적법 → 각하
• 행정안전부장관 주장(조○성도 2011. 1.경 이미 알았다는 주장)은, 발급통지 수령만으로 열 손가락 지문 날인 요건을 알았다고 볼 수 없고 이를 인정할 자료도 없으므로 이유 없음
• 청구인 조○성·조○별의 청구는 적법하여 본안 판단

[본안 판단 — 법률유보원칙 위배 여부]

• 법률유보원칙은 '법률에 의한 규율'이 아니라 '법률에 근거한 규율'을 요청하는 것이므로, 기본권 제한에는 법률의 근거가 필요할 뿐이고 기본권 제한의 형식이 반드시 법률일 필요는 없음
• 구 주민등록법 제24조 제2항은 주민등록증 수록사항으로 지문을 규정하면서 오른손 엄지손가락 지문으로 특정하지 않았고, 같은 조 제5항은 발급신청서 서식과 발급절차를 대통령령에 위임하고 있음; 이에 근거하여 시행령은 보다 정확한 신원확인이 가능하도록 열 손가락 지문을 날인하도록 규정한 것이므로, 법률에 근거가 없는 것으로서 법률유보원칙에 위배된다고 볼 수 없음
• 다만, 정보화사회 진전으로 개인정보 보호 필요성이 날로 증대하고 있으므로, 지문정보의 수집·보관·이용 등의 주체, 목적, 대상, 범위, 기한 등을 현행 주민등록법에 구체적으로 규정하는 입법개선 노력이 필요하다는 점을 지적함
• 다만, 개인정보의 종류·성격에 따라 수권법률의 명확성 요구 정도는 달라지고, 지문정보는 종교·병력·직업 등과 달리 개인의 인격에 밀접히 연관된 민감한 정보라고 보기 어려워(개인의 동일성 확인을 위한 중립적 정보), 수권법률의 명확성이 특별히 강하게 요구된다고는 할 수 없음

[본안 판단 — 과잉금지원칙 위배 여부 (99헌마513등 선례 원용 + 보완)]

(1) 목적의 정당성·수단의 적합성

• 이 사건 지문날인제도의 특징: 17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보를 수집하여 경찰청장이 보관·전산화하고, 범죄수사목적 등에 이용
• 일반적으로 지문날인제도는 정확한 신원확인을 위한 것이고, 17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보를 수집·보관·전산화하여 이용하는 것은 신원확인기능의 효율적 수행과 정확성·완벽성 제고를 위한 것으로 목적의 정당성 인정, 수단의 적합성도 인정

(2) 침해의 최소성

• 첫째, 구체적 사건과 관련 없이 사전에 포괄적으로 수집·보관하는 것에 대한 의문: 경찰의 지문정보 이용은 현장 채취 지문과 사전 보관 지문을 대조하는 방식에 의하므로, 사전에 광범위한 지문정보를 보관하지 않으면 신원확인이 효율적으로 이루어지기 매우 어렵고, 범죄자 등 특정인의 지문정보만 보관해서는 17세 이상 모든 국민의 지문정보를 보관하는 경우와 같은 수준의 신원확인기능을 수행할 수 없음
• 둘째, 열 손가락 지문 전부 수집에 대한 의문: 한 손가락 지문만 수집하는 경우 손가락 손상, 세월 경과·사고로 인한 지문 손상 등으로 신원확인이 불가능해지는 경우가 흔히 발생할 수 있고, 정확성 면에서도 열 손가락 대조와 비교하기 어려우므로, 열 손가락 전부를 수집하는 것이 지나친 정보수집이라고 보기 어려움
• 셋째, 다른 신원확인수단 관련: 사진은 용모 변화·성형으로 정확성 담보 어렵고 경찰행정상 다양한 신원확인 수요에 효과적으로 부응할 수 없음; 유전자·홍채·치아는 지문에 비해 인권침해 우려가 높고 확인시스템 구축 비용·시간이 과다하며 신원확인 범위가 협소함; 정확성·간편성·효율성 종합 측면에서 지문정보에 상응하면서 보다 덜 기본권 제한적인 수단을 현재로서도 발견하기 어려움
• 선례 이후 유전자감식기술이 발달하였으나, 유전자정보는 건강상태·병력 등을 포함하는 민감한 생체정보로 수집허용 범위가 지문정보보다 훨씬 제한적이어서 신원확인수단으로서의 효율성이 아직 지문정보에 이르지 못함
• 지문정보가 다른 개인정보를 통합하는 연결자(key data)로 사용되거나 행동감시에 남용될 수 있다는 우려에 대하여: 주민등록번호 유출·남용 사고나 위치추적과 달리, 지문정보가 연결자로 이용되거나 개인행동 감시 수단으로 사용되어 사생활을 침해한 사건이 실제로 발생하고 있다는 아무런 자료가 없음

(3) 법익의 균형성

• 지문정보는 개인의 동일성 확인을 위한 하나의 징표일 뿐, 종교·학력·병력·소속 정당·직업 등과 같이 정보주체의 인격적·신체적·사회적·경제적 평가가 가능한 내용이 담겨 있지 않아 타인의 평가로부터 단절된 중립적 정보; 성명·사진·주민등록번호 등과 달리 전문적 감식능력 없이는 정보주체 파악이 거의 불가능하며, 날인 방법으로 생성되어 정보의 왜곡 염려가 없는 객관적 정보
• 따라서 17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보를 수집하고 경찰청장이 이를 보관·전산화하여 범죄수사목적 등에 이용한다 하더라도 정보주체가 현실적으로 입게 되는 불이익은 그다지 심대하지 않음
• 범죄수사활동, 대형사건사고·변사자의 신원확인, 타인의 인적사항 도용방지 등 각종 신원확인 목적을 위하여 이용함으로써 달성하는 공익이 정보주체의 불이익에 비하여 더 큼
• 우리나라는 분단국가로서 체제대립이 상존하고 있어 국가안보 차원에서 정확한 신원확인의 필요성이 다른 나라들에 비하여 크다는 점도 법익 균형성 판단에서 고려 요소가 됨
• 결론: 이 사건 지문날인제도가 과잉금지원칙에 위배되어 개인정보자기결정권을 침해하였다고 볼 수 없음

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4) 적용 및 결론

[적법요건 — 청구기간]

• 법리: 법령에 해당하는 사유가 발생한 날 = 법령의 규율을 구체적·현실적으로 적용받게 된 최초의 날; 그 날부터 1년 이내 청구 요함
• 포섭: 이 사건에서 기본권침해 사유 발생 시기 = 주민등록증 발급통지를 받아 발급신청 절차를 구체적으로 개시할 수 있게 된 날; 청구인 김○솔은 2010. 6.경 발급통지 수령, 이로부터 1년이 지난 2011. 11. 21. 청구 → 청구기간 도과
• 결론: 청구인 김○솔의 심판청구 각하

[본안 — 법률유보원칙 위배 여부]

• 법리: 법률유보원칙은 '법률에 근거한 규율'을 요청하는 것으로, 기본권 제한의 형식이 반드시 법률일 필요는 없음
• 포섭: 구 주민등록법 제24조 제2항은 주민등록증 수록사항으로 지문을 규정하면서 손가락을 특정하지 않았고, 같은 조 제5항은 발급신청서 서식과 발급절차를 대통령령에 위임함; 이 사건 시행령조항은 위 위임에 근거하여 보다 정확한 신원확인을 위해 열 손가락 지문을 규정한 것으로 법률상 근거 존재; 지문정보는 중립적 정보로서 수권법률의 명확성이 특별히 강하게 요구된다고 할 수 없음
• 결론: 법률유보원칙 위배 아님

(가) 제한되는 기본권

• 주민등록증 발급신청서에 열 손가락 지문을 찍도록 하는 것은 지문정보(개인의 고유성·동일성을 나타내는 개인정보) 수집에 관한 규정으로, 청구인들의 개인정보자기결정권 제한; 기타 주장 기본권(인간의 존엄과 가치·행복추구권·일반적 행동자유권·사생활의 비밀과 자유·양심의 자유)은 주된 기본권인 개인정보자기결정권을 중심으로 판단

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보 수집·보관·전산화하여 범죄수사목적 등에 이용하는 이 사건 지문날인제도는 신원확인기능의 효율적 수행과 정확성·완벽성 제고를 위한 것으로 목적의 정당성 인정
• (2) 수단의 적합성: 17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보를 수집·보관·전산화하여 이용하는 것은 위 목적 달성을 위한 효과적·적절한 방법의 하나가 될 수 있음
• (3) 침해의 최소성: 범죄자 등 특정인 지문만 보관해서는 같은 수준의 신원확인기능 수행 불가; 한 손가락만 수집 시 손상·손실 등으로 신원확인 불가 경우 빈발하고 정확성도 열위; 다른 신원확인수단(사진·유전자·홍채 등)은 정확성·간편성·효율성 면에서 지문정보에 상응하면서 보다 덜 기본권 제한적인 수단으로 보기 어려움; 지문정보가 연결자나 행동감시 수단으로 사용된 실제 사례도 없음 → 침해 최소성 충족
• (4) 법익의 균형성: 지문정보는 타인의 평가로부터 단절된 중립적·객관적 정보로 정보주체의 현실적 불이익이 심대하지 않음; 범죄수사·대형사고 피해자 신원확인·인적사항 도용방지 등 공익이 더 큼; 분단국가로서 국가안보 측면의 신원확인 필요성도 고려 → 법익 균형성 충족
• 결론: 과잉금지원칙 위반 아님, 개인정보자기결정권 침해 아님

[최종 결론 — 주문]

• 청구인 김○솔의 심판청구: 각하
• 청구인 조○성·조○별의 심판청구: 기각

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5) 반대의견

(재판관 이정미·김이수·이진성)

이 사건 시행령조항은 법률유보원칙 및 과잉금지원칙에 반하여 개인정보자기결정권을 침해함

가. 법률유보원칙 위배 여부

• 지문은 개인의 고유성·동일성을 나타내는 생체정보로서 한 번 생성되면 죽을 때까지 유지되고 임의 변경이 불가능함; 유출·오남용 시 변경으로 피해 예방이 어렵고 전 생애에 걸쳐 광범위한 피해 발생 가능
• 최근 대규모 정보유출 가능성, 국제적 정보유통 확산, 발달된 정보처리기술에 의한 연결·분석 가능성 등을 고려하면 지문정보의 수집·보관·이용에 관한 법률은 그 주체·목적·대상·범위 등을 명확하고 구체적으로 규정해야 하며 해석도 엄격하게 하여야 함
• 구 주민등록법 제24조 제2항의 '지문' 및 제5항의 위임은 입법목적에 부합하는 필요 최소한의 범위 내의 지문으로 해석해야 함
• 행정상 신원확인: 구 주민등록법 시행령 제36조 제5항도 주민등록증 발급에 필요한 지문 범위를 오른쪽 엄지손가락 지문으로 한정하고 있고, 무인민원발급기·여권 발급 신원확인도 오른쪽 엄지손가락 또는 양 손 엄지손가락 지문으로 족함; 이 사건 시행령조항은 행정목적의 신원확인에 사용되지 않는 불필요한 지문까지 날인하도록 하여 위임 범위 일탈
• 범죄수사목적: 수사절차는 행정절차와 달리 기본권 관련 대상·제한내용이 다르므로 당초 수집목적 외의 수사목적 지문수집에는 별도의 법적 근거가 필요한데, 수사목적 지문 채취의 독립적 법적 근거가 존재하지 않음
• 설령 수사목적 수집이 허용된다고 보더라도, 범죄전력자 등 필요한 최소 범위의 인적 범주로 제한되어야 하고 모든 17세 이상 국민의 열 손가락 지문 전부를 요구하는 것은 위임 범위 초과
• 결론: 이 사건 시행령조항은 법률유보원칙에 위배됨

나. 과잉금지원칙 위배 여부

• 목적의 정당성·수단의 적합성은 다수의견과 같이 인정하더라도 침해최소성원칙에 위배됨
• 행정상 신원확인: 실제 주민등록증 발급·무인민원발급기·여권 발급에서는 오른손 엄지손가락 또는 양 손 엄지손가락 지문만 사용되고 있어, 열 손가락 전부가 아니더라도 충분한 신원확인이 가능함이 입증됨; 이 사건 시행령조항이 열 손가락 전부를 요구하는 것은 행정목적을 위한 필요 범위 초과
• 범죄수사목적: 엄지손가락 지문 대조만으로도 충분히 신원확인 가능; 지문 손상 등의 경우에도 주변 정보를 종합하여 신원 식별 가능; 수사·치안목적을 위해서는 범죄혐의가 인정되거나 이미 범죄를 행한 자 등을 중심으로 지문정보를 수집·보관하는 것으로 충분하고, '형의 실효 등에 관한 법률' 및 '디엔에이신원확인정보의 이용 및 보호에 관한 법률'에서 이미 관련 법적 근거 마련됨
• 결론: 이 사건 시행령조항은 과잉금지원칙의 침해최소성원칙에 위배되어 개인정보자기결정권을 침해함

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참조: 헌법재판소 2015. 5. 28. 선고 2011헌마731 결정