2013헌바68 주민등록법 제7조 제3항 등 위헌소원
1) 쟁점
적법요건 판단
- 심판유형: 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원(위헌심사형) 및 제68조 제1항에 의한 헌법소원(권리구제형) 병합
- 2013헌바68: 당해 사건(서울고등법원 2012누16727) 계속 중 위헌법률심판제청신청 각하 후 헌법소원심판 청구 — 재판의 전제성, 청구인 적격 문제
- 2014헌마449: 주민등록번호 변경신청 거부처분에 대한 권리구제형 헌법소원
본안 판단
- 심판대상: 주민등록번호 변경에 관한 규정을 두지 않은 주민등록법 제7조 전체(부진정 입법부작위)가 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부
- 과잉금지원칙(침해의 최소성, 법익의 균형성) 위반 여부
2) 사실관계
사건 개요
- 2013헌바68: 청구인들이 인터넷 포털사이트·온라인 장터의 개인정보 유출로 주민등록번호가 불법 유출되었다는 이유로 관할 지방자치단체장에게 주민등록번호 변경 신청 → 거부 통지 수령. 변경신청 거부처분 취소의 소 제기(서울행정법원 2012구합1204) → 신청권 불인정으로 각하 → 항소(서울고등법원 2012누16727) 계속 중 위헌법률심판제청신청(서울고등법원 2012아506) → 항소 기각·제청신청 각하 → 헌법소원심판 청구(2013. 2. 27.)
- 2014헌마449: 청구인들이 2014. 1.경 신용카드 회사의 개인정보 유출사고로 주민등록번호 불법 유출을 이유로 변경 신청 → 거부 통지 수령 → 헌법소원심판 청구(2014. 6. 9.)
당사자 주장
- 청구인들: 주민등록번호가 불법 유출된 경우 등 잘못된 이용에 대비한 주민등록번호 변경에 관한 규정을 두고 있지 아니한 심판대상조항이 개인정보자기결정권을 침해함
심판대상 확정 경위
- 청구인들의 주장은 조항 내용 자체가 아니라 변경 규정 부재가 위헌이라는 것으로, 부진정 입법부작위를 다투는 것임. 이에 청구된 주민등록법 제7조 제3항, 제4항, 시행령·시행규칙 조항 중 주민등록번호 부여·변경과 가장 밀접하게 관련된 주민등록법 제7조 전체를 심판대상으로 확정하고, 나머지 조항 제외
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 주민등록법(2007. 5. 11. 법률 제8422호) 제7조 | 주민등록표 등의 작성: ①②항 — 주민등록표 작성·관리·보존; ③항 — 시장·군수·구청장은 주민에게 개인별 고유한 주민등록번호 부여; ④항 — 서식·부여방법 등은 대통령령으로 위임 |
| 주민등록법 시행령 제7조 제4항, 제8조 제1항 | 주민등록번호 부여 세부사항 행정자치부장관이 정함; 주민등록번호 정정은 당초 오류가 있는 경우만 허용 |
| 주민등록법 시행규칙 제2조 | 주민등록번호는 생년월일·성별·지역 등을 표시하는 13자리 숫자로 작성 |
| 개인정보자기결정권 | 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 이용되도록 할 것인지를 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리; 헌법 제10조, 제17조 |
결정요지
- 주민등록번호는 모든 국민에게 개인을 식별할 수 있게 부여되는 고유한 개인정보로서, 개인정보자기결정권의 보호대상에 해당함
- 심판대상조항이 주민등록번호를 부여·관리·이용하면서 그 변경에 관한 규정을 두지 않아, 주민등록번호 불법 유출 등을 원인으로 변경을 원하는 청구인들의 개인정보자기결정권을 제한함
- 주민등록번호제도는 주민생활의 편익 증진·행정사무의 신속·효율적 처리를 위한 것으로 입법목적의 정당성과 수단의 적합성 인정
- 그러나 주민등록번호는 단순 개인식별번호를 넘어 개인정보를 통합하는 연결자(key data)로 기능함으로써 개인에 대한 통합관리 위험성을 높이고, 유출·오남용 시 사생활뿐 아니라 생명·신체·재산까지 침해될 소지가 큼
- 이러한 현실에서 주민등록번호 유출·오남용으로 인해 발생할 수 있는 피해에 대한 아무런 고려 없이 변경을 일률적으로 허용하지 않는 것은 개인정보자기결정권에 대한 과도한 침해 가능성이 있음
- 개인정보보호법·정보통신망법 등 관련 입법조치가 있으나, 여전히 주민등록번호 처리·수집·이용이 허용되는 경우가 적지 않고, 이미 유출된 피해에 대한 뚜렷한 해결책을 제시하지 못하므로 충분한 보호가 된다고 보기 어려움
- 주민등록번호 변경을 일정 요건(예: 생명·신체에 대한 위해 우려 등 입법자가 정하는 요건) 아래 객관성·공정성을 갖춘 행정기관·사법기관의 심사를 거쳐 허용할 경우 범죄은폐·신분세탁 등의 악용을 차단하고 사회적 혼란도 방지할 수 있음
- 이에 심판대상조항은 침해의 최소성원칙에 위반됨
- 심판대상조항으로 달성되는 행정사무의 신속·효율적 처리라는 공익이 중요하더라도, 유출·오남용으로 인한 피해에 대한 고려 없이 일률적으로 변경을 차단함으로써 침해되는 개인정보자기결정권의 사익이 결코 작지 않으므로 법익의 균형성도 충족하지 못함
- 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 개인정보자기결정권을 침해함
- 위헌성은 변경에 관하여 규정하지 않은 부작위에 있으므로, 단순위헌결정 시 주민등록번호제도 자체의 근거규정이 사라져 용인하기 어려운 법적 공백 발생 우려. 입법자는 변경제도 형성에 있어 변경 요건, 절차, 방법, 판단 주체 등에 관하여 광범위한 입법재량을 가지므로, 헌법불합치결정을 선고하고 2017. 12. 31.을 시한으로 잠정적용 명령
4) 적용 및 결론
제한되는 기본권
(가) 제한되는 기본권
- 개인정보자기결정권: 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 이용되도록 할 것인지를 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리. 주민등록번호는 개인을 식별할 수 있는 개인정보로서 보호대상에 해당함. 심판대상조항이 변경에 관한 규정을 두지 않아 불법 유출 시 변경을 원하는 청구인들의 개인정보자기결정권 제한
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(1) 목적의 정당성
- 법리: 입법목적이 헌법질서에 부합하는 합리적 공익이어야 함
- 포섭: 주민등록번호제도는 주민생활의 편익 증진 및 행정사무의 신속·효율적 처리를 위한 것으로 입법목적의 정당성 인정
- 결론: 인정
(2) 수단의 적합성
- 법리: 수단이 목적 달성에 유효하고 적절하여야 함
- 포섭: 모든 주민에게 고유한 주민등록번호를 부여하고 변경을 허용하지 않는 방식은 주민관리·행정사무 처리의 효율성 확보에 적합한 수단임
- 결론: 인정
(3) 침해의 최소성
- 법리: 동일한 입법목적을 달성할 수 있는 수단 중 기본권을 가장 적게 침해하는 수단을 선택하여야 함
- 포섭: 주민등록번호는 연결자(key data)로 기능하여 유출·오남용 시 개인의 사생활·생명·신체·재산 침해 소지가 큰데도, 피해에 대한 아무런 고려 없이 변경을 일률적으로 허용하지 않음. 개인정보보호법·정보통신망법 등의 입법조치만으로는 이미 유출된 피해에 대한 충분한 보호가 어려움. 생명·신체 위해 우려 등 일정 요건을 갖추어 객관성·공정성을 갖춘 기관의 심사를 거쳐 제한적으로 변경을 허용한다면 악용 차단과 사회적 혼란 방지가 가능함에도 일률적으로 변경을 금지함
- 결론: 침해의 최소성원칙 위반
(4) 법익의 균형성
- 법리: 침해되는 사익이 달성되는 공익보다 크지 않아야 함
- 포섭: 심판대상조항으로 달성되는 행정사무의 신속·효율적 처리라는 공익이 중요하더라도, 유출·오남용으로 인한 피해에 대한 아무런 고려 없이 일률적으로 변경을 차단함으로써 침해되는 주민등록번호 소지자의 개인정보자기결정권에 관한 사익이 결코 적지 않음
- 결론: 법익의 균형성 미충족
최종 결론 (주문)
- 주민등록법(2007. 5. 11. 법률 제8422호로 전부개정된 것) 제7조는 헌법에 합치되지 아니함
- 위 조항은 2017. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용
5) 반대의견
재판관 이진성의 반대의견 (심판대상 범위에 관한 반대)
- 요지: 심판대상조항을 주민등록법 제7조 전체가 아닌 제7조 제4항으로 한정하여야 함
- 근거:
- 주민등록번호 변경은 번호가 부여된 이후 사후적으로 발생하는 문제로서, 주민등록번호의 부여 방법에 관한 것. 이는 주민등록번호 제도 자체의 문제가 아니라 부여 방법에 관한 문제이므로, 그 근거규정인 제7조 제4항을 심판대상으로 삼아야 함
- 주민등록법 시행령 제8조에서 사후적으로 주민등록번호를 정정하는 제도를 규정하고 있는 점에 비추어도, '주민등록번호 변경'은 제7조 제4항의 '부여 방법' 범주 내에 있음
- 다수의견과 같이 제7조 전체를 심판대상으로 하면, 입법자가 개선입법 시한을 준수하지 않을 경우 주민등록번호·주민등록표 제도의 근거가 상실되어 용인하기 어려운 법적 공백과 혼란이 발생할 위험이 있음. 이는 다수의견도 의도하지 않은 결과임
- 다수의견도 주민등록번호 제도·주민등록표 제도 자체의 위헌성을 지적하지 않으므로, 제7조 제1항·제2항·제3항은 합헌이며, 오직 제7조 제4항에 대해서만 헌법불합치 선언을 하는 것이 타당함
재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견 (기본권 침해 여부에 관한 반대)
- 요지: 심판대상조항이 주민등록번호 변경에 관한 규정을 두지 않은 것이 개인정보자기결정권을 침해하지 않음
- 근거:
- 침해의 최소성 관련: 주민등록번호가 개인식별번호로서 고정되는 경우에 그 기능을 확실하게 담보할 수 있음. 개별적 변경을 허용하면 개인식별기능이 약화되어 범죄은폐·탈세·신분세탁 등 악용 우려, 막대한 사회적 비용 발생, 사회적 혼란 야기 가능성. 심사를 통해 악용을 방지할 수 있다는 다수의견에 대해, 내심의 의사를 파악하여 악용 여부를 밝혀내는 것이 현실적으로 용이하지 않음. 개명과 달리 주민등록번호는 행정청이 일정한 행정목적을 위해 부여하는 고유한 번호로서 성질이 다름. 입법자는 이미 개인정보보호법·정보통신망법 등을 통해 사전 예방·사후 제재·피해 구제 등의 조치를 강구하고 있으므로 침해의 최소성원칙에 반한다고 보기 어려움
- 법익의 균형성 관련: 주민등록번호 변경을 인정하지 않는 것 자체만으로 국민에게 발생하는 현실적 불이익이 크다고 보기 어렵고, 불법 유출의 경우에도 민·형사상 절차를 통한 사후 피해 구제 가능. 행정사무의 신속·효율적 처리를 통한 공익이 정보주체의 불이익에 비하여 결코 더 작다고 보기 어려우므로 법익균형성원칙에도 반하지 않음
- 결론: 주민등록번호 변경 허용 여부는 위헌 판단의 문제가 아니라, 주민등록번호 제도의 취지·목적 및 발생 가능한 피해·혼란·사회적 비용 등을 종합적으로 검토하여 사회적 합의에 따라 입법정책적으로 결정해야 할 문제
참조: 헌법재판소 2015. 12. 23. 선고 2013헌바68 결정
