2018헌마927 입법부작위 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원
• 청구인의 주장 요지를 종합적으로 판단하여 심판대상 확정
• 청구인은 입법부작위 위헌확인을 구하였으나, 실질적으로는 가족관계등록법 제14조 제1항 본문이 불완전·불충분하게 규정된 부진정입법부작위를 다투는 취지로 판단됨
• 심판대상을 가족관계등록법 제14조 제1항 본문 중 '직계혈족이 제15조에 규정된 증명서 가운데 가족관계증명서 및 기본증명서의 교부를 청구'하는 부분(이하 '이 사건 법률조항')으로 확정함

본안 판단

• 이 사건 법률조항이 가정폭력 피해자인 청구인의 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부
• 구체적으로 과잉금지원칙 위반 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인은 배우자 □□□의 가정폭력으로 이혼하고, 아들 △△△의 친권자·양육자로 지정되어 양육 중
• □□□은 청구인의 아버지에게 폭행·상해를 가하고, 법원으로부터 청구인에 대한 접근금지 및 전기통신 이용 접근금지처분, 피해자보호명령을 받았음에도 법원 명령을 반복 위반함. 이에 가정폭력범죄의처벌등에관한특례법위반 등으로 징역 및 벌금형에 처해짐
• 청구인은 가정폭력 가해자인 전 남편이 자녀의 가족관계증명서·기본증명서 교부를 청구하여 청구인의 개인정보를 무단 취득하고 추가 가해에 이용할 목적임이 분명한 경우에도 이를 제한하는 규정을 두지 않은 부진정입법부작위가 개인정보자기결정권을 침해한다고 주장하며 2018. 9. 11. 이 사건 헌법소원심판 청구

침해 원인이 되는 공권력 행사/불행사

• 가족관계등록법 제14조 제1항 본문이 가정폭력 피해자의 개인정보 보호를 위한 구체적 방안을 마련하지 아니한 불완전·불충분한 규정 상태(부진정입법부작위)가 대상 공권력

청구인 주장

• 가정폭력 가해자인 전 남편이 직계혈족의 지위로 자녀의 가족관계증명서·기본증명서를 발급받아 청구인(모)의 성명·주민등록번호 등 개인정보를 무단 취득하여 추가 가해에 이용할 우려가 있음
• 이러한 부당한 목적의 발급 청구를 방지하는 구체적 입법을 마련하지 않은 것이 과잉금지원칙에 위배되어 개인정보자기결정권을 침해함

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
가족관계등록법 제14조 제1항 본문 (2017. 10. 31. 법률 제14963호)	본인, 배우자, 직계혈족은 제15조에 규정된 증명서의 교부를 청구할 수 있고, 대리인이 청구하는 경우 본인등의 위임 필요
가족관계등록법 제14조 제4항	시·읍·면의 장은 사생활의 비밀 침해 등 부당한 목적에 의한 것이 분명하다고 인정되는 때에는 교부 거부 가능
가족관계등록법 제15조 제1항 내지 제3항	증명서 종류(가족관계·기본·혼인관계·입양관계·친양자입양관계증명서) 및 일반·상세증명서 각 기재사항 규정
주민등록법 제29조 제6항·제7항	가정폭력피해자는 가정폭력행위자가 본인과 주민등록지를 달리하는 경우 주민등록표 열람·등초본 교부 제한 신청 가능
주민등록법 제7조의4 제1항 제3호 라목	가정폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법 제2조 제5호에 따른 피해자는 주민등록번호 변경 신청 가능
개인정보자기결정권	자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 이용되도록 할 것인지를 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리. 헌법 제10조 제1문의 일반적 인격권 및 헌법 제17조의 사생활의 비밀과 자유에 의해 보장

결정요지

(1) 심판대상 확정

• 청구인의 주장은 입법부작위 위헌확인 형식이나, 실질은 가족관계등록법 제14조 제1항 본문이 가정폭력 피해자 개인정보 보호를 위한 구체적 방안을 마련하지 아니한 부진정입법부작위를 다투는 것으로 확정

(2) 제한되는 기본권 — 개인정보자기결정권

• 개인정보자기결정권은 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 이용되도록 할 것인지를 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리로서, 헌법 제10조 제1문의 일반적 인격권 및 헌법 제17조의 사생활의 비밀과 자유에 의하여 보장됨
• 보호대상이 되는 개인정보는 개인의 신체, 신념, 사회적 지위, 신분 등과 같이 개인의 인격주체성을 특징짓는 사항으로서 그 개인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 일체의 정보임
• 그러한 개인정보를 대상으로 한 조사·수집·보관·처리·이용 등의 행위는 모두 원칙적으로 개인정보자기결정권에 대한 제한에 해당함
• 이 사건 법률조항은 가정폭력 가해자인 직계혈족도 자녀의 가족관계증명서·기본증명서 발급을 청구하여 전 배우자(가정폭력 피해자)의 개인정보를 본인 동의 없이 알아낼 수 있도록 하는바, 이는 청구인의 개인정보자기결정권을 제한함

(3) 과잉금지원칙 위반 여부

목적의 정당성·수단의 적합성

• 이 사건 법률조항은 직계혈족이 자녀의 친족·상속 등 권리의무관계 증명을 위한 기초자료로서 가족관계증명서·기본증명서를 쉽고 편리하게 발급받을 수 있도록 하기 위한 것임. 입법목적 정당
• 특별한 제한 없이 직계혈족에게 교부청구권을 부여하는 것은 목적 달성에 적합한 수단임

침해의 최소성

• 가족관계증명서·기본증명서에는 본인·부모·배우자·모든 자녀의 성명·성별·본·출생연월일·주민등록번호, 친권·후견·개명 등 민감한 정보가 기재됨. 이러한 정보가 유출될 경우 범죄에 악용될 우려가 있고, 유출된 경우 피해회복이 사실상 불가능한 경우도 발생함
• 개인정보를 정보주체의 동의 없이 제공할 수 있도록 하는 법률은 독립적 인격체인 개인에 대한 보호를 우선적으로 고려하여 엄격한 기준과 방법에 따라 섬세하게 재단되어야 하며, 해당 정보에 관한 제공이 필요한 경우라도 그 허용은 필요한 최소한도에 그쳐야 함
• 가족이라는 이유만으로 가족 개인의 정보를 알게 하거나 이용할 수 있도록 해서는 안 되고, 오남용이나 유출의 가능성을 차단할 수 있는 제도를 형성하여야 할 필요성이 있음
• 이 사건 법률조항은 직계혈족이기만 하면 가정폭력 가해자인지 여부를 불문하고 개인정보주체의 동의나 제한 없이 가족관계증명서·기본증명서의 교부를 청구하여 발급받을 수 있도록 하여, 가정폭력 가해자인 직계혈족이 가정폭력 피해자인 (전) 배우자의 개인정보를 이용하여 추가 가해를 끼칠 수 있는 상황을 방치함
• 가족관계등록법 제14조 제4항의 교부 거부 규정, 하위법규의 청구사유 기재·소명 요구, 주민등록번호 공시 제한 등 기존 조치에도 불구하고, 가정폭력의 혐의나 전과가 있는 자도 직계혈족이기만 하면 별다른 심사 없이 가족관계증명서·기본증명서를 발급받을 수 있는 것이 현실임
• 주민등록법은 가정폭력 피해자가 주민등록번호 변경 신청 및 주민등록표 열람·등초본 교부 제한 신청을 할 수 있도록 하는 별도의 보호 조치를 마련하고 있으나, 이 사건 법률조항은 이에 상응하는 가정폭력 피해자의 개인정보 보호를 위한 조치를 마련하고 있지 않음
• 자녀 본인의 사전 동의를 얻으면 발급을 허용하거나, 가정폭력 가해자인 직계혈족이 부당한 목적이 없음을 구체적으로 소명한 경우에만 발급하면서 가정폭력 피해자의 개인정보를 삭제하도록 하는 등의 대안적 조치를 마련할 수 있음
• 결국 이 사건 법률조항이 가정폭력 가해자인 직계혈족에 대하여 아무런 제한 없이 발급청구를 허용한 것은 입법목적 달성을 위하여 필요한 범위를 넘은 것으로 침해의 최소성에 위배됨

법익의 균형성

• 이 사건 법률조항으로 달성하려는 직계혈족과 자녀의 편익 증진이라는 공익은, 직계혈족이 가정폭력 가해자인 경우에는 그 중요성이 크지 않고, 공익 실현 효과도 크지 않음
• 반면 가정폭력 가해자인 직계혈족이 자녀의 가족관계증명서·기본증명서를 발급받음으로써 가정폭력 피해자인 (전) 배우자의 개인정보가 유출되어 입는 피해는 실로 중대함
• 법익의 균형성 인정 불가

(4) 헌법불합치 및 잠정적용 명령

• 이 사건 법률조항에 대하여 단순위헌결정을 하여 효력을 상실시킬 경우, 가정폭력 가해자가 아닌 직계혈족까지 자녀의 가족관계증명서·기본증명서 교부를 청구할 수 있는 근거규정이 없어지는 법적 공백 발생
• 직계혈족의 자녀 관련 증명서 교부청구 자체를 위헌으로 판단한 것이 아님에도 위헌으로 판단한 것과 동일한 결과를 초래함
• 따라서 헌법불합치결정을 하되, 2021. 12. 31.을 시한으로 입법자가 위헌성을 제거하고 합리적인 내용으로 개정할 때까지 잠정 적용을 명함

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4) 적용 및 결론

쟁점 1 — 심판대상 확정

법리

• 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원에서 헌법재판소는 청구인의 주장요지를 종합적으로 판단하여 심판대상을 확정함

포섭

• 청구인은 '입법부작위' 위헌확인을 청구하였으나, 가족관계등록법 제14조 제1항 본문이 가정폭력 피해자 개인정보 보호를 위한 구체적 방안을 마련하지 아니한 불완전·불충분한 상태(부진정입법부작위)를 실질적으로 다투고 있음
• 심판대상을 가족관계등록법 제14조 제1항 본문 중 '직계혈족이 제15조에 규정된 증명서 가운데 가족관계증명서 및 기본증명서의 교부를 청구'하는 부분으로 확정

결론

• 적법요건 쟁점으로 별도 각하 판단 없이 본안으로 진행

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쟁점 2 — 개인정보자기결정권 침해 여부 (과잉금지원칙)

(가) 제한되는 기본권

• 개인정보자기결정권: 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 이용되도록 할 것인지를 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리. 헌법 제10조 제1문의 일반적 인격권 및 헌법 제17조의 사생활의 비밀과 자유에 의해 보장됨
• 가족관계증명서·기본증명서에 기재된 청구인의 등록기준지·성명·성별·본·출생연월일·주민등록번호 등 개인정보는 보호대상 개인정보에 해당하고, 이 사건 법률조항에 의해 청구인의 개인정보자기결정권이 제한됨

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 법리: 입법목적이 헌법적으로 정당한 것이어야 함
• 포섭: 직계혈족이 자녀의 친족·상속 등 관련 권리의무 증명을 위한 기초자료로서 가족관계증명서·기본증명서를 쉽고 편리하게 발급받을 수 있도록 하여 직계혈족과 자녀의 편익 증진을 도모하는 목적
• 결론: 목적의 정당성 인정

(2) 수단의 적합성

• 법리: 선택한 수단이 목적 달성에 기여하는 것이어야 함
• 포섭: 특별한 제한 없이 직계혈족에게 가족관계증명서·기본증명서 교부청구권을 부여하는 것은 편익 증진 목적 달성에 적합한 수단임
• 결론: 수단의 적합성 인정

(3) 침해의 최소성

• 법리: 개인정보를 정보주체의 동의 없이 제공할 수 있도록 하는 법률은 독립적 인격체인 개인에 대한 보호를 우선적으로 고려하여 엄격한 기준과 방법에 따라 섬세하게 재단되어야 하며, 허용은 필요한 최소한도에 그쳐야 함
• 포섭
  • 이 사건 법률조항은 직계혈족이기만 하면 가정폭력 가해자 여부를 불문하고 개인정보주체의 동의나 제한 없이 자녀의 가족관계증명서·기본증명서 교부청구를 가능하게 하여 추가 가해 상황을 방치함
  • 기존 교부 거부 규정(가족관계등록법 제14조 제4항), 청구사유 기재·소명 요구, 주민등록번호 공시 제한 등의 조치에도 불구하고 가정폭력 혐의·전과가 있는 자도 별다른 심사 없이 발급 가능한 것이 현실임
  • 주민등록법 제29조 제6항·제7항은 가정폭력피해자가 주민등록표 열람·등초본 교부 제한 신청을 할 수 있도록 하는 별도 조치를 마련하고 있으나, 이 사건 법률조항에는 이에 상응하는 보호 조치가 없음
  • 자녀 본인의 사전 동의 취득 시 발급 허용, 가정폭력 가해자가 부당한 목적 없음을 구체적 소명한 경우에만 발급 허용 및 가정폭력 피해자의 개인정보 삭제 등 대안적 조치 가능
  • 이 사건 법률조항의 불완전성·불충분성으로 인하여 청구인의 개인정보가 가정폭력 가해자에게 유출될 가능성은 여전히 상존하고, 가정폭력 피해자의 개인정보자기결정권을 보호할 다른 합리적 대안이 존재하지 않음
• 결론: 침해의 최소성 위배

(4) 법익의 균형성

• 법리: 침해되는 기본권의 중대성이 달성되는 공익을 초과하지 않아야 함
• 포섭: 직계혈족이 가정폭력 가해자인 경우 편익 증진이라는 공익의 중요성·효과가 크지 않은 반면, 가정폭력 피해자인 청구인이 개인정보 유출로 입는 피해는 실로 중대함
• 결론: 법익의 균형성 인정 불가

최종 결론

• 이 사건 법률조항이 불완전·불충분하게 규정되어 가정폭력 가해자로 판명된 직계혈족에 대하여 가정폭력 피해자의 가족관계증명서·기본증명서 교부를 제한하는 등의 구체적 방안을 마련하지 아니한 부진정입법부작위는 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 개인정보자기결정권을 침해함
• 주문: 가족관계등록법(2017. 10. 31. 법률 제14963호로 개정된 것) 제14조 제1항 본문 중 '직계혈족이 제15조에 규정된 증명서 가운데 가족관계증명서 및 기본증명서의 교부를 청구'하는 부분은 헌법에 합치되지 아니함. 위 조항은 2021. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용됨. 재판관 전원일치 의견.

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참조: 헌법재판소 2020. 8. 28. 선고 2018헌마927 결정