[표준] 121. 건강보험 요양급여내역 제공 요청 및 제공 행위: 대법원 2014헌마368 판결

2014헌마368 건강보험 요양급여내역 제공 요청 및 제공 행위 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

이 사건 사실조회행위(서울용산경찰서장의 요양급여내역 제공 요청)의 공권력 행사성 인정 여부
이 사건 사실조회조항(형사소송법 제199조 제2항, 구 경찰관 직무집행법 제8조 제1항)의 기본권침해의 가능성 인정 여부
이 사건 정보제공조항(구 개인정보 보호법 제18조 제2항 제7호)의 기본권침해의 직접성 인정 여부

본안 판단

이 사건 정보제공행위(국민건강보험공단의 요양급여내역 제공)가 영장주의에 위배되어 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부
이 사건 정보제공행위가 과잉금지원칙에 위배되어 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부

2) 사실관계

사건개요

청구인 김○환(철도노조 위원장), 청구인 박○만(수석부위원장)은 2013. 12. 9.부터 집단 노무제공 거부로 한국철도공사의 업무를 방해하였다는 업무방해 혐의로 기소되었다가 무죄판결을 받음
서울용산경찰서장은 피의자 검거 목적으로 형사소송법 제199조 제2항, 경찰관 직무집행법 제8조 제1항에 근거하여 국민건강보험공단에 요양급여내역 제공을 요청함
- 2013. 12. 18.: 청구인 박○만의 약 3년간(2010. 12. 18. ~ 2013. 12. 18.) 상병명, 요양기관명 등 요청
- 2013. 12. 20.: 청구인 김○환의 약 2년간(2012. 1. 1. ~ 2013. 12. 20.) 병원 내방 기록 요청
국민건강보험공단은 구 개인정보 보호법 제18조 제2항 제7호에 근거하여 2013. 12. 20. 청구인 김○환의 총 44회 요양급여내역(급여일자, 요양기관명 포함) 및 청구인 박○만의 총 38회 요양급여내역(급여일자, 요양기관명, 전화번호 포함)을 서울용산경찰서장에게 제공함
청구인들은 위 사실조회행위, 정보제공행위 및 근거 조항들이 개인정보자기결정권을 침해한다고 주장하며 2014. 5. 8. 헌법소원심판 청구

침해의 원인이 되는 공권력 행사

이 사건 정보제공행위: 국민건강보험공단이 2013. 12. 20. 서울용산경찰서장에게 청구인들의 요양급여내역을 제공한 행위

당사자 주장

청구인들: 사실조회행위·정보제공행위 모두 공권력 행사에 해당하고, 근거 조항들도 직접성·가능성 요건을 갖추었으며, 영장주의 위반 및 과잉금지원칙 위반으로 개인정보자기결정권 침해
피청구인 서울용산경찰서장: 체포영장 집행 목적의 적법한 임의수사로 영장주의 불적용, 필요 최소한의 정보 요청
피청구인 국민건강보험공단: 법령 요건 충족하여 제공한 것으로 적법

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
형사소송법 제199조 제2항 (1954. 9. 23. 법률 제341호)	수사에 관하여 공무소 기타 공사단체에 조회하여 필요한 사항의 보고를 요구할 수 있음
구 경찰관 직무집행법 제8조 제1항 (2014. 5. 20. 개정 전)	경찰관서의 장은 직무수행에 필요하다고 인정되는 상당한 이유가 있을 때 국가기관 또는 공사단체 등에 직무수행 관련 사실을 조회할 수 있음
구 개인정보 보호법 제18조 제2항 제7호 (2013. 8. 6. 개정 전)	공공기관인 개인정보처리자는 범죄의 수사와 공소의 제기 및 유지를 위하여 필요한 경우 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있을 때를 제외하고 개인정보를 목적 외 용도로 제3자에게 제공할 수 있음
개인정보 보호법 제23조 제1항	건강, 성생활 등 민감정보의 처리를 원칙적으로 금지하되, 정보주체의 별도 동의 또는 법령에서 처리를 요구·허용하는 경우에 한하여 예외 허용
개인정보자기결정권	자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 이용되도록 할 것인지를 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리; 헌법 제10조 제1문(일반적 인격권) 및 헌법 제17조(사생활의 비밀과 자유)에 의하여 보장

결정요지

(가) 이 사건 사실조회행위 — 공권력 행사성 부정(각하)

헌법재판소법 제68조 제1항의 '공권력'이란 국가기관·공공단체 등의 고권적 작용으로서 그 행사 또는 불행사로 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜 청구인의 법적 지위를 불리하게 변화시키는 것이어야 함.

이 사건 사실조회조항은 수사기관에 사실조회 권한을 부여할 뿐이고, 국민건강보험공단은 사실조회에 응하거나 협조하여야 할 의무를 부담하지 않음. 서울용산경찰서장과 국민건강보험공단 사이에 상하관계도 없고, 거절에 따른 사실상 불이익도 없음. 따라서 국민건강보험공단의 자발적인 협조가 있어야만 비로소 청구인들의 개인정보자기결정권이 제한되므로, 이 사건 사실조회행위는 공권력 행사성이 인정되지 않음.

(나) 이 사건 사실조회조항 — 기본권침해의 가능성 부정(각하)

공권력의 행사 또는 불행사가 청구인의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 않는 경우에는 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없으므로 헌법소원 대상이 되지 않음.

이 사건 사실조회조항은 수사기관에 사실조회 권한을 부여하는 것에 불과하고, 공사단체 등이 협조 의무를 부담하지 않으므로 동 조항만으로는 청구인들의 법적 지위에 영향을 미친다고 보기 어려움. 따라서 기본권침해의 가능성이 인정되지 않음.

(다) 이 사건 정보제공조항 — 기본권침해의 직접성 부정(각하)

법령 자체가 헌법소원 대상이 되려면 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 법적 지위의 박탈이 발생하여야 함.

이 사건 정보제공조항은 개인정보처리자에게 개인정보의 수사기관 제공 여부를 결정할 수 있는 재량을 부여하고 있으므로, '개인정보처리자의 개인정보 제공'이라는 구체적인 집행행위가 있어야 비로소 정보주체의 기본권이 제한됨. 따라서 기본권침해의 직접성이 인정되지 않음.

(라) 이 사건 정보제공행위 — 영장주의 위배 여부(소극)

헌법 제12조 제3항 및 제16조의 영장주의는 체포·구속·압수·수색 등 강제처분에 있어 중립적인 법관의 구체적 판단을 거쳐야 한다는 원칙임.

이 사건 사실조회행위는 국민건강보험공단에 응할 의무를 부과하지 않는 임의수사에 해당하므로, 이에 응하여 이루어진 이 사건 정보제공행위에는 영장주의가 적용되지 않음.

(마) 이 사건 정보제공행위 — 과잉금지원칙 위배(적극, 위헌)

민감정보 제공 요건: 국민건강보험공단은 이 사건 정보제공조항 및 개인정보 보호법 제23조 제1항 제2호, 경찰관 직무집행법 시행령 제8조에 따라, 범죄의 수사를 위하여 불가피한 경우 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 없을 것을 조건으로 민감정보를 경찰관에게 제공할 수 있음.
요양급여정보의 법적 성격: 개인정보자기결정권의 보호대상이 되는 개인정보에 해당하며, 요양기관명만으로도 질병의 종류를 예측할 수 있고, 반복된 요양급여내역은 정보주체의 건강에 관한 포괄적·통합적 정보를 구성하므로 개인정보 보호법 제23조 제1항이 규정한 민감정보에 해당함.
목적의 정당성·수단의 적합성: 체포영장이 발부된 피의자의 소재를 파악하여 검거함으로써 국가형벌권의 적정한 수행에 기여하려는 목적은 정당하고, 요양급여내역 제공은 소재 파악에 도움이 될 수 있으므로 수단의 적합성도 인정됨.
침해의 최소성 위반: ① 청구인 김○환에 대하여는 이미 위치추적자료로 소재가 확인된 상태에서 약 2년간의 요양급여정보를 제공받은 것은 불가피하지 않음. ② 청구인 박○만에 대하여도 다른 수사가 진행 중이었고 대다수 피의자들의 소재가 같은 건물로 확인된 상황에서 약 3년간의 요양급여정보를 제공받는 것이 불가피하였다고 보기 어려움. ③ 소재 파악을 위해서는 원칙적으로 요청일에 근접한 요양급여정보만으로 충분하고, 장기간의 정보를 제공받으려면 그것이 불가피하다는 특별한 사정이 존재해야 함. ④ 국민건강보험공단은 이 사건 정보제공조항 등의 요건 충족 여부를 실질적으로 검토하지 아니한 채 만연히 장기간의 요양급여정보를 제공함. 급여일자와 요양기관명은 피의자의 현재 위치를 곧바로 파악할 수 있는 정보가 아니어서 수사상의 이익은 없었거나 미약하였던 반면, 제공된 요양기관명에 전문의 병원이 포함되어 질병의 종류를 예측할 수 있고, 2년 ~ 3년간의 요양급여정보는 청구인들의 건강 상태에 대한 총체적인 정보를 구성할 수 있어 개인정보자기결정권에 대한 침해가 매우 중대함.
법익의 균형성 위반: 서울용산경찰서장은 청구인들의 소재를 이미 파악하였거나 다른 수단으로 충분히 파악할 수 있었으므로 수사상의 이익은 거의 없거나 미약하였던 반면, 청구인들은 자신도 모르는 사이에 민감정보가 수사기관에 제공되어 개인정보자기결정권에 대한 중대한 불이익을 받았으므로 법익의 균형성도 갖추지 못함.

4) 적용 및 결론

① 이 사건 사실조회행위 — 공권력 행사성

법리: 헌법소원의 대상인 공권력 행사는 청구인의 법적 지위를 직접적으로 불리하게 변화시키는 것이어야 함.
포섭: 이 사건 사실조회조항은 수사기관에 사실조회 권한을 부여할 뿐이고, 국민건강보험공단은 응할 의무를 부담하지 않으며 상하관계나 사실상 불이익도 없음. 청구인들의 개인정보자기결정권 제한은 국민건강보험공단의 자발적인 협조가 있어야만 발생함.
결론: 공권력 행사성 인정되지 않아 심판청구 각하

② 이 사건 사실조회조항 — 기본권침해의 가능성

법리: 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 않는 공권력 행사는 기본권침해의 가능성이 없어 헌법소원 대상이 되지 않음.
포섭: 이 사건 사실조회조항은 수사기관에 사실조회 권한을 부여할 뿐, 공사단체 등의 협조 의무를 규정하지 않아 청구인들의 법적 지위에 영향 없음.
결론: 기본권침해의 가능성 인정되지 않아 심판청구 각하

③ 이 사건 정보제공조항 — 기본권침해의 직접성

법리: 기본권침해의 직접성이란 구체적인 집행행위에 의하지 않고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한 등이 발생하는 경우를 의미함.
포섭: 이 사건 정보제공조항은 개인정보처리자에게 재량을 부여하고 있어, 개인정보처리자의 구체적인 제공 행위가 있어야 비로소 기본권 제한이 발생함.
결론: 기본권침해의 직접성 인정되지 않아 심판청구 각하

④ 이 사건 정보제공행위 — 영장주의 위배 여부

법리: 영장주의는 강제처분에 한하여 적용됨.
포섭: 이 사건 사실조회행위는 국민건강보험공단에 응할 의무를 부과하지 않는 임의수사에 해당하므로, 이에 응한 정보제공행위에는 영장주의가 적용되지 않음.
결론: 영장주의 위배에 의한 개인정보자기결정권 침해 부인

⑤ 이 사건 정보제공행위 — 과잉금지원칙 위배 여부

(가) 제한되는 기본권

개인정보자기결정권: 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 이용되도록 할 것인지를 스스로 결정할 수 있는 권리; 헌법 제10조 제1문의 일반적 인격권 및 헌법 제17조의 사생활의 비밀과 자유에 의하여 보장

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성: 체포영장이 발부된 피의자의 소재를 신속히 파악하여 적시에 검거함으로써 국가형벌권의 적정한 수행에 기여하기 위한 것으로 목적의 정당성 인정
(2) 수단의 적합성: 청구인들이 언제 어느 요양기관을 방문하였는지에 관한 정보는 소재 파악에 도움이 될 수 있으므로 수단의 적합성 인정
(3) 침해의 최소성: 청구인 김○환에 대해서는 이미 위치추적자료로 소재가 확인된 상태였고, 청구인 박○만에 대해서도 다른 수사가 진행 중인 상황이었으므로 요양급여정보 제공이 불가피한 경우에 해당하지 않음. 소재 파악을 위해서는 요청일에 근접한 정보로 충분한데도 약 2년 ~ 3년의 장기간 정보를 제공한 것은 불가피한 특별한 사정이 없음. 급여일자와 요양기관명만으로도 전문의 병원의 포함으로 질병 종류를 예측할 수 있고, 장기간의 요양급여정보는 건강 상태에 대한 총체적인 정보를 구성할 수 있어 침해가 매우 중대함. 국민건강보험공단이 요건 충족 여부를 실질적으로 검토하지 않고 만연히 제공한 것은 개인정보자기결정권에 대한 침해를 최소화한 것으로 볼 수 없음. 침해의 최소성 위반
(4) 법익의 균형성: 수사상의 이익은 없었거나 미약한 반면, 청구인들이 자신도 모르는 사이에 민감정보가 수사기관에 제공됨으로 인한 개인정보자기결정권 침해는 매우 중대함. 법익의 균형성 위반
결론: 이 사건 정보제공행위는 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해함 → 위헌 확인

최종 주문

국민건강보험공단이 2013. 12. 20. 서울용산경찰서장에게 청구인들의 요양급여내역을 제공한 행위는 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해한 것으로 위헌임을 확인
청구인들의 나머지 심판청구(이 사건 사실조회행위, 이 사건 사실조회조항, 이 사건 정보제공조항에 관한 부분)는 모두 각하

5) 별개의견 및 반대의견

재판관 서기석의 별개의견 (결론 동일, 이유 상이)

개인정보 보호법 제23조 제1항은 같은 법 제18조 제2항의 특별규정임. 개인정보처리자가 민감정보를 제공하기 위해서는 제23조 제1항에서 규정한 요건만 충족하면 족하고, 제18조 제2항 요건까지 충족할 필요는 없음.
경찰관 직무집행법 시행령 제8조는 경찰관이 범죄 수사 등의 직무를 수행하기 위하여 불가피한 경우 개인정보 보호법 제23조에 따른 건강에 관한 정보를 처리할 수 있도록 규정하고 있으므로, 이는 제23조 제1항 제2호의 '법령에서 민감정보의 처리를 허용하는 경우'에 해당함.
따라서 국민건강보험공단이 청구인들의 건강 관련 정보를 서울용산경찰서장에게 제공하기 위해서는 정보 제공이 범죄 수사 등의 직무를 수행하기 위하여 불가피한 경우에 해당하여야 하는데, 이 사건에서는 불가피한 경우에 해당하지 않으므로(법정의견과 동일), 이 사건 정보제공행위는 과잉금지원칙을 위반하여 개인정보자기결정권을 침해함.

재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견 (위헌 불인정)

목적의 정당성·수단의 적합성: 법정의견과 동일하게 인정
침해의 최소성: 청구인들에 대해 체포영장이 발부되었고, 도주 중인 피의자의 소재는 수시로 변할 수 있으므로 다양한 경로의 정보를 신속하게 수집하여 종합적으로 살필 필요가 있었음. 청구인 박○만의 경우 위치추적자료를 전혀 제공받지 못한 상태였고, 청구인 김○환도 휴대폰 전원 차단으로 위치 이동 가능성이 있어 다른 정보를 수집할 필요성이 없다고 단정할 수 없음. 요양급여정보 제공이 최후의 보충적 수사방법이어야 한다는 법적 근거가 없고, 기지국수사가 헌법불합치 결정을 받은 이상 이를 기초로 불가피성을 판단할 것이 아님. 국민건강보험공단은 서울용산경찰서장이 요청한 상병명 등 중 검거 목적에 필요한 최소한인 급여일자와 요양기관명만 제공하여 침해를 최소화함. 약 2 ~ 3년의 요양급여정보는 실제 생활근거지 파악 및 방문할 병원 예측에 활용 가능하므로 과도하지 않음.
법익의 균형성: 급여일자와 요양기관명은 상병명과 달리 막연한 추측을 할 수 있는 추상적인 정보에 불과하고, 개인정보의 목적 외 이용 금지(개인정보 보호법 제19조 등), 비밀 엄수 의무(형사소송법 제198조 제2항) 등 제도적 장치가 마련되어 있음. 체포영장이 발부된 피의자를 적시에 검거하여 국가형벌권의 적정한 수행에 기여하는 공익이 청구인들의 사익 제한보다 훨씬 크고 중요함.
결론: 이 사건 정보제공행위는 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해하지 않음.

참조: 헌법재판소 2018. 8. 30.자 2014헌마368 결정

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