2013헌가8 공직선거법 제8조의3 제3항 등 위헌제청

1) 쟁점

적법요건 판단

• 심판대상: 공직선거법상 사과문 게재 조항 및 처벌 조항(형식적 의미의 법률)
• 재판의 전제성: 청주지방법원 2012고합316 공직선거법위반 당해사건 계속 중, 사과문 게재 명령 불이행으로 기소된 피고인에 대한 처벌 여부가 해당 조항 위헌 여부에 달려 있음
• 제청권자: 청주지방법원이 직권으로 위헌법률심판 제청
• 현행법 처벌 조항(2014. 2. 13. 개정된 것) 추가: 구법 처벌 조항과 결론을 같이할 것이므로 법질서 정합성·소송경제 위해 심판대상에 포함

본안 판단

• 이 사건 법률조항들이 언론사의 의사에 반한 사과행위를 강요함으로써 언론사의 인격권을 제한하는바, 과잉금지원칙(헌법 제37조 제2항)에 위배되는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• ○○(청주시 발행 시사종합주간신문)는 19대 국회의원 선거 입후보자 금품수수 의혹 등을 보도함
• 언론중재위원회 선거기사심의위원회는 2012. 4. 5. 불공정 기사 게재를 이유로 사과문 게재 결정, 언론중재위원회는 2012. 4. 6. ○○에 사과문 게재 명령
• ○○가 재심 청구하였으나 2012. 4. 12. 재심기각통지 수령
• ○○의 대표이사 겸 발행인인 피고인이 사과문 게재를 이행하지 않아 2012. 10. 10. 공직선거법위반으로 기소(청주지방법원 2012고합316)
• 제청법원은 당해사건 심리 중 2013. 2. 6. 직권으로 위헌법률심판 제청

당해사건 피청구인

• 청구(제청) 이유: 목적의 정당성·수단의 적절성 인정. 그러나 정정보도문 게재·권고 형태 등 덜 제한적 수단이 존재하므로 침해의 최소성 위배, 인격권·양심의 자유에 대한 제한이 공익에 비해 결코 작지 않으므로 법익 균형성 위배

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
공직선거법(2009. 7. 31. 개정) 제8조의3 제3항 중 '사과문 게재' 부분	선거기사심의위원회가 선거기사가 공정하지 않다고 인정하면 사과문 또는 정정보도문 게재를 결정·통보하고, 언론중재위원회는 언론사에 게재를 지체 없이 명하도록 함
구 공직선거법(2005. 8. 4. 개정, 2014. 2. 13. 개정 전) 제256조 제2항 제3호 나목 중 '제8조의3 제3항에 의한 사과문 게재' 부분	사과문 또는 정정보도문 게재 통보를 받고 지체 없이 이행하지 아니한 자: 2년 이하 징역 또는 400만 원 이하 벌금
공직선거법(2014. 2. 13. 개정) 제256조 제2항 제2호 중 '제8조의3 제3항에 따른 사과문 게재' 부분	동일한 불이행에 대해 2년 이하 징역 또는 1,500만 원 이하 벌금 (벌금 상한 상향)
공직선거법 제8조	언론기관의 공정보도의무
헌법 제37조 제2항	국민의 자유와 권리 제한 시 과잉금지원칙 준수
인격권	사회적 신용·명예를 포함하여 인격을 자유롭게 발현할 권리; 헌법 제10조 등 기본권 일반 조항에 근거

결정요지

(사과문 게재 명령 제도의 취지)

• 선거는 국민이 대의기관을 구성하는 민주적 수단으로서, 국민의 의사가 대의기관 구성에 굴절 없이 반영되어야 함(헌재 2003. 8. 21. 2001헌마687등 참조)
• 언론사가 편파적·허위 선거기사를 보도할 경우 공신력으로 인해 독자들이 진위 판별 없이 수용할 가능성이 높고, 선거 종료 후 원상회복이 불가능하거나 매우 어려움
• 이 사건 법률조항들은 선거기사심의위원회가 불공정한 선거기사에 대하여 사과문을 게재할 것을 명하고 발행인 등이 불이행 시 형사처벌로 실효성을 담보하는 규정

(쟁점 및 법리)

• 이 사건 법률조항들은 사과의 여부와 내용을 행정기관이 결정하면서도 해당 사과문을 언론사 스스로의 결정에 의해 작성된 것처럼 언론사 이름으로 게재하도록 강요하여, 독자들로 하여금 해당 언론사가 객관성·공정성을 저버린 보도를 스스로 인정한 것으로 인식하게 함으로써 언론사의 사회적 신용·명예를 저하시키고 인격의 자유로운 발현을 저해함(헌재 2012. 8. 23. 2009헌가27 참조)
• 따라서 이 사건 법률조항들은 언론사의 의사에 반한 사과행위를 강요함으로써 언론사의 인격권을 제한함

(과잉금지원칙)

• 기본권 제한이 정당한 공익 실현을 위한 것이라 하더라도 입법자는 입법목적 달성을 위해 선택 가능한 여러 수단 중 국민의 기본권을 가장 덜 제한하는 수단을 채택하여야 하고, 보다 덜 제한적인 방법으로도 동일한 목적을 실현할 수 있음에도 더 제한적인 방법을 선택하였다면 최소침해성 원칙에 위배됨(헌재 2003. 9. 25. 2002헌마519 참조)

(목적의 정당성·수단의 적절성)

• 선거기사 공정성 유지, 언론사의 공적 책임의식 제고, 공정하고 자유로운 여론 형성 도모라는 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성 인정

(침해의 최소성)

• 사과문 게재 조항은 언론사 스스로 인정하거나 형성하지 아니한 윤리적·도의적 판단의 표시를 강제하는 것으로서 인격권을 제한하는 정도가 매우 크고, 처벌 조항은 형사처벌로 실효성 담보
• 덜 침해적인 대안: ① 정정보도문 게재 명령(동법 제8조의3 제3항), ② 공정보도의무 위반 결정을 받았다는 사실을 공표하도록 하는 방안, ③ 명령이 아닌 권고 형태
• 이러한 대안들로도 입법목적 실현이 가능하고, 언론사의 의사에 반하여 사과의 의사표시를 강요한다는 요소가 없어 인격권을 덜 제한함
• 더욱이 언론사가 자신의 잘못을 진정한 의사로 인정하지 않는다면 사과문 게재 명령의 고유한 효과 자체도 실효성이 크지 않으므로 다른 제재조치보다 효과가 더 크다고 할 수도 없음(헌재 2002. 1. 31. 2001헌바43; 헌재 2012. 8. 23. 2009헌가27 참조)
• 다른 나라 입법례에서도 행정기관이 선거기사 불공정을 이유로 사과문 게재를 강제하고 형사처벌로 실효성을 담보하는 제도는 찾기 어려움
• 결국 국민의 기본권을 덜 제한하는 방법으로도 동일한 입법목적을 실현할 수 있음에도 더 제한적인 방법을 선택하였으므로 침해의 최소성 원칙에 위배됨

(법익의 균형성)

• 달성하려는 공익(선거기사 보도 언론사의 공적 책임의식 제고, 민주적·공정한 여론 형성)이 중요하다는 점은 인정
• 그러나 스스로의 잘못을 인정하지 않는 언론사에게 잘못을 인정하고 용서까지 구하는 의사표시를 강제하고 형사처벌로 실효성을 담보하여, 언론에 대한 신뢰가 무엇보다 중요한 언론사의 사회적 신용·명예를 저하시키고 인격의 자유로운 발현을 저해함
• 언론사의 인격권 침해 정도가 달성하려는 공익에 비해 결코 작지 않으므로 법익의 균형성 원칙에도 위배됨

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4) 적용 및 결론

가. 인격권 제한 여부

• 법리: 행정기관이 사과의 여부·내용을 결정하면서도 언론사 이름으로 사과문을 게재하도록 강요하면 언론사의 사회적 신용·명예를 저하시키고 인격의 자유로운 발현을 저해하여 인격권 제한에 해당함
• 포섭: 선거기사심의위원회가 불공정하다고 인정하면 그 결정에 따라 작성된 사과문을 해당 언론사의 이름으로 게재하도록 강요하고, 불이행 시 형사처벌을 통해 실효성 담보. 독자들로 하여금 언론사가 객관성·공정성을 저버린 보도를 스스로 인정한 것으로 인식하게 하여 사회적 신용·명예 저하 및 인격의 자유로운 발현 저해
• 결론: 언론사의 의사에 반한 사과행위를 강요하여 인격권 제한

나. 과잉금지원칙 위배 여부

(가) 제한되는 기본권

• 언론사의 인격권: 사회적 신용·명예를 포함하여 인격을 자유롭게 발현할 권리

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 법리: 입법목적의 정당성 인정
• 포섭: 선거기사 공정성 유지, 언론사의 공적 책임의식 제고, 공정·자유로운 여론 형성이라는 입법목적 정당함
• 결론: 목적의 정당성 인정

(2) 수단의 적합성

• 법리: 수단의 적절성 인정
• 포섭: 사과문 게재 명령 및 형사처벌을 통한 실효성 담보가 선거기사 공정성 유지라는 목적 달성에 적합한 수단임
• 결론: 수단의 적합성 인정

(3) 침해의 최소성

• 법리: 보다 덜 제한적인 방법으로 동일한 목적 실현이 가능함에도 더 제한적인 방법을 선택하면 최소침해성 원칙 위배
• 포섭:
  • 사과문 게재 조항은 언론사 스스로 인정하지 않은 윤리적·도의적 판단의 표시를 강제하여 인격권 제한 정도가 매우 큼
  • 덜 침해적 대안(정정보도문 게재 명령, 공정보도의무 위반 결정 사실 공표, 명령이 아닌 권고)으로도 동일한 입법목적 실현 가능
  • 이러한 대안은 의사에 반한 사과의 의사표시를 강요하는 요소가 없어 인격권을 덜 제한함
  • 언론사가 잘못을 진정한 의사로 인정하지 않는 경우 사과문 게재 명령 고유의 효과가 실효성이 크지 않아 다른 제재보다 효과가 더 크다고도 할 수 없음
  • 다른 나라 입법례에서도 유사 제도 찾기 어려움
• 결론: 침해의 최소성 원칙 위배

(4) 법익의 균형성

• 법리: 공익이 중요하더라도 침해되는 사익이 그에 비해 결코 작지 않으면 법익 균형성 위배
• 포섭: 선거기사 공정성·민주적 여론 형성이라는 공익이 중요하나, 스스로 잘못을 인정하지 않는 언론사에게 사과 의사표시를 강제하고 형사처벌로 실효성 담보함으로써 언론에 대한 신뢰가 무엇보다 중요한 언론사의 사회적 신용·명예 저하 및 인격의 자유로운 발현 저해라는 인격권 침해 정도가 달성하려는 공익에 비해 결코 작지 않음
• 결론: 법익의 균형성 원칙 위배

최종 결론

• 이 사건 법률조항들은 과잉금지원칙에 위배되어 언론사의 인격권을 침해하므로 헌법에 위반됨
• 주문: 이 사건 사과문 게재 조항, 이 사건 구법 처벌 조항, 이 사건 현행법 처벌 조항 모두 헌법에 위반

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5) 반대의견

재판관 강일원의 이 사건 사과문 게재 조항에 대한 반대의견 및 처벌 조항에 대한 별개의견

가. 사과문 게재 조항에 대한 반대의견

(법인의 인격권에 대한 이의)

• 법정의견은 이 사건 사과문 게재 조항이 법인의 인격권을 침해한다고 하나, 법인의 인격을 자유롭게 발현할 권리의 의미와 헌법적 근거가 불분명함
• 법인은 헌법상 기본권 주체가 될 수 있으나 자연인과 동일한 기본권을 누릴 수 없음. 인간의 존엄과 가치, 양심의 자유 등 내심의 자유, 참정권 등은 법인이 주체가 될 수 없음
• 이 사건 사과문 게재 조항은 법인인 언론사로 하여금 의사에 반하는 사과문을 게재하도록 강제하므로 법인의 소극적 표현의 자유나 일반적 행동의 자유를 제한하는 규정으로 볼 수 있을 뿐임

(과잉금지원칙 적용)

• 사과문 게재 조항의 입법목적 정당성·수단의 적절성은 법정의견과 동일하게 인정
• 덜 침해적 대안(공정보도의무 위반 결정 사실 공표, 권고)이 있다는 법정의견의 지적은 타당하나, 공직선거의 중요성 및 원상회복의 불가능성을 감안할 때 사과문 게재 명령 자체가 침해 최소성 위배라고 볼 수 없음
• 위법행위에 대해 신체의 자유·재산권 제한이 가능한데 명예권에 대해서는 아무런 제한도 할 수 없다는 논거는 성립 불가
• 언론사는 사과문 게재 명령이 위법하다고 판단하면 법원에 취소·무효확인 청구 또는 형사소송절차에서 다툴 수 있으므로, 내용이 기본권을 침해하는 사과문 게재 명령은 위법하여 효력이 인정되지 않음. 따라서 이 사건 사과문 게재 조항 자체가 침해의 최소성 원칙 위배가 아님
• 이 사건에서 실제 명령된 사과문 내용("본지는 불공정한 선거기사로 인해 독자 및 유권자 여러분께 혼란을 드린 점 정중하게 사과드리며…")은 법정의견이 대안으로 제시한 결정 사실 공표와 본질적으로 다르지 않음
• 법인의 기본권은 자연인보다 넓게 제한될 수 있으므로 이 정도의 사과문 게재 명령을 가능하게 한 입법자의 결단이 헌법에 위반된다는 데 동의 불가
• 법익 균형성: 사과명령으로 인한 언론사의 신용·명예 훼손이 불공정한 선거보도로 침해된 공익보다 더 크다고 단정할 수도 없음
• 결론: 이 사건 사과문 게재 조항 자체는 헌법에 위반되지 않음. 문제는 사과문 게재 조항이 아니라 처벌 조항에 있음

나. 처벌 조항에 대한 별개의견

• 사과문 게재 명령 불이행에 대해 적절한 벌금형이나 행정제재로도 입법목적 달성 가능
• 언론사 대표자나 발행인에게 징역·벌금 등 형벌을 부과하도록 한 입법례는 찾아볼 수 없는바, 이 사건 처벌 조항은 침해의 최소성 원칙 위배
• 당사자가 수긍하지 않는 사과문을 의사에 반하여 게재하도록 강요하면서 형벌까지 부과하여 침해되는 언론사 대표자·발행인의 일반적 행동의 자유가 달성하려는 공익에 비해 결코 작지 않으므로 법익의 균형성 원칙에도 위배됨
• 결론: 이 사건 처벌 조항은 침해의 최소성·법익 균형성 위배로 헌법에 위반됨

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참조: 헌법재판소 2015. 7. 30. 선고 2013헌가8 결정