2005헌마1047 교육공무원법 제24조 제4항 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 기본권주체성 및 기본권성: 교수·교수회가 대학의 자치 주체로서 대학의 장 후보자 선출에 참여할 권리(헌법상 기본권)를 갖는지 여부
• 자기관련성: 수범자가 대학·위원회임에도 교수·교수회에 자기관련성이 인정되는지 여부
• 직접성: 집행행위 개입 없이 법률조항 자체로 기본권 침해가 발생하는지 여부
• 권리보호이익: 이미 선거를 실시한 대학 소속 청구인들에게 권리보호이익이 존재하는지 여부

본안 판단

• 법 제24조 제4항(위원회에서의 선정 조항)이 대학의 자율을 침해하는지 여부
• 법 제24조 제6항(후보자 미추천 시 대통령 직권 임용 조항)이 대학의 자율을 침해하는지 여부
• 법 제24조의2 제4항(선거운동방법 5가지 한정 조항)이 대학의 자율을 침해하는지 여부
• 법 제24조의3 제1항(선거관리위원회 위탁 의무 조항)이 대학의 자율을 침해하는지 여부
• 법 제24조 제7항(위원회 구성·운영 대통령령 위임 조항)이 포괄위임입법금지원칙 등에 위배되는지 여부
• 이 사건 법률조항들이 청구인들의 학문의 자유를 침해하는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인들은 각 국립대학교 소속 교수(평의원회 의장·교수회 의장 등) 및 각 대학의 평의원회·교수회임
• 청구인 소속 대학들은 종래 직접선거 방식으로 총장 후보자를 선출하여 왔으며, 각 대학별로 전임강사 이상 교원의 직접·비밀투표 등의 방식을 채택함
• 청구인들은 교육공무원법(2005. 5. 31. 법률 제7537호 개정)이 헌법상 학문의 자유와 대학의 자치에서 유래하는 자치입법권 등을 침해한다고 주장하며 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원 제기

침해의 원인이 되는 공권력 행사

• 교육공무원법(2005. 5. 31. 법률 제7537호) 제24조 제4항 본문 및 제1호(위원회에서의 선정), 제6항, 제7항 중 '위원회의 구성·운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하되' 부분, 제24조의2 제4항, 제24조의3 제1항

당사자 주장 요지

청구인들

• 법 제24조 제4항: 교원 합의가 없거나 기한 내 합의 도출 불가 시 위원회(간선제) 선정을 강요하여 대학의 자율 침해
• 법 제24조의3 제1항: 직접선거 채택 시 선거관리를 선거관리위원회에 의무 위탁하도록 하여 대학자치 및 학문의 자유 침해
• 법 제24조 제6항: 대학구성원 동의 없이 교육인적자원부장관 제청·대통령 임용 가능하게 하여 학문의 자유·대학자치 침해
• 법 제24조 제7항: 위원회 구성원 비율 등 본질적 사항을 대통령령에 백지위임하여 포괄위임입법금지원칙·교육제도 법정주의 위반
• 법 제24조의2 제4항: 5가지 선거방법만 허용하여 자유선거원칙 위반 및 대학의 자율 침해

교육인적자원부장관

• 심판대상 규정들은 권리를 창설하는 규정이지 제한하는 규정이 아님
• 직접성·자기관련성 결여로 부적법
• 선거관리위원회 위탁은 공정성·효율성 확보를 위한 것으로 과잉금지원칙에 반하지 않음

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제22조 제1항	학문의 자유 보장
헌법 제31조 제4항	교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장
헌법 제31조 제6항	학교제도 등 교육제도에 관한 기본적 사항은 법률로 규정(교육제도 법정주의)
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 일반적 법률유보 원칙; 국가안전보장·질서유지·공공복리를 위하여 필요한 경우 법률로 제한 가능, 본질적 내용 침해 금지
헌법 제75조	포괄위임입법금지원칙; 대통령령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항 규율
교육공무원법 제24조 제4항 본문·제1호	위원회는 해당 대학이 정하는 바에 따라 위원회에서의 선정 또는 교원의 합의된 방식 중 하나로 대학의 장 후보자 선정
교육공무원법 제24조 제6항	임기만료 후 3개월 이내 후보자 미추천 시 교육인적자원부장관 제청으로 대통령이 대학의 장 임용
교육공무원법 제24조 제7항 중 위임 부분	위원회의 구성·운영 등 필요한 사항은 대통령령으로 정하되, 위원의 일정 비율 이상은 여성으로 함
교육공무원법 제24조의2 제4항	대학의 장 후보자 선정 선거와 관련하여 선전벽보 부착, 선거공보 배부, 소형인쇄물 배부, 합동연설회·공개토론회 개최, 전화·컴퓨터 통신을 이용한 지지호소 외의 행위 금지
교육공무원법 제24조의3 제1항	교원의 합의된 방식에 따라 직접선거에 의하는 경우 해당 대학은 선거관리를 관할 구·시·군선거관리위원회에 위탁하여야 함
대학의 자율성	헌법 제31조 제4항 및 제22조 제1항에 근거한 헌법상 기본권; 대학에 대한 외부세력 간섭 배제·자주적 운영 보장

결정요지

(1) 적법요건

• 기본권주체성: 대학의 자치의 주체는 기본적으로 대학이나, 교수나 교수회의 주체성이 부정되지 않음. 학문의 자유를 침해하는 대학의 장에 대한 관계에서는 교수·교수회가 주체가 될 수 있고, 국가에 의한 침해에 있어서는 대학 전구성원이 자율성을 갖는 경우도 있으므로 대학, 교수, 교수회 모두가 단독 혹은 중첩적으로 주체가 될 수 있음. 전통적으로 대학자치는 교수들로 구성된 교수회가 누려오는 것이었고, 1990년대 이후 직접선거방식 도입 이래 대학교원들의 의사를 존중하여 총장을 임명하여 온 점에 비추어, 청구인들에게 대학총장 후보자 선출에 참여할 권리가 있고 이 권리는 대학의 자치의 본질적인 내용에 포함되므로 헌법상 기본권으로 인정됨
• 자기관련성: 수범자는 직접적으로 대학이나 위원회이나, 위 각 규정이 총장 후보자 선출 절차·방법에 일정한 제한을 가함으로써 근본적으로 교수들이나 교수회의 대학의 장 후보자 선정에 관여할 기본권을 제약하고, 위원회에는 교수들이 구성원으로 참여하며, 규정의 목적 및 실질적 규율대상, 제한이 제3자에게 미치는 효과의 진지성 등을 종합 고려할 때 기본권이 직접적·법적으로 침해되므로 자기관련성 인정
• 직접성: 청구인 소속 대학들은 이미 직접선거방식을 채택하고 있어 새로운 결정이 불필요하므로 직접선거 관련 조항들은 직접성 인정. 법 제24조 제6항의 경우 대통령의 구체적 임용행위를 통해 기본권이 제약되나 대학구성원이 이를 직접 다툴 방법이 없어 구제절차가 없거나 기대가능성이 없는 경우에 해당하므로 직접성 인정
• 권리보호이익: 이미 선거를 실시한 대학의 경우에도 임기만료 후 다시 후보자 선출절차가 필요하므로 선거 실시 여부에 관계없이 권리보호이익 인정

(2) 위헌심사기준

• 대학의 자율성은 헌법 제31조 제4항 및 제22조 제1항이 보장하는 헌법상 기본권으로서, 대학에 대한 공권력 등 외부세력의 간섭을 배제하고 대학구성원이 대학을 자주적으로 운영할 수 있도록 보장하는 것임
• 그러나 대학의 자율도 헌법 제37조 제2항에 따라 제한될 수 있고, 국가는 헌법 제31조 제6항에 따라 모든 학교제도의 조직·계획·운영·감독에 관한 포괄적 형성권과 규율권을 부여받음. 규율의 정도는 그 시대의 사정과 각급 학교에 따라 다를 수밖에 없으므로 교육의 본질을 침해하지 않는 한 궁극적으로 입법권자의 형성의 자유에 속함
• 따라서 이 사건 법률조항이 대학의 자유를 제한하더라도 그 위헌 여부는 입법자가 기본권을 제한함에 있어 헌법 제37조 제2항에 의한 합리적인 입법한계를 벗어나 자의적으로 그 본질적 내용을 침해하였는지 여부에 따라 판단됨
• 법 제24조 제7항에 대하여는 포괄위임입법금지의 원칙이 심사기준이 됨

(3) 포괄위임입법금지원칙 법리

• 헌법 제75조의 "법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항"이란 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미함
• 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합판단하여야 하며 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 함
• 처벌법규·조세법규 등 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성·명확성의 요구가 강화되어 위임의 요건과 범위가 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면, 규율대상이 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성·명확성의 요건이 완화되어야 함
• 대상법률이 형성법률인 경우 위헌성 판단은 과잉금지·비례원칙의 적용을 받는 것이 아니라, 그 재량의 한계인 자유민주주의 등 헌법상 기본원리를 지키면서 관련 기본권이나 객관적 가치질서의 보장에 기여하는지 여부에 따라 판단됨

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4) 적용 및 결론

가. 법 제24조 제4항(위원회에서의 선정 조항)

법리

• 대학의 자율에 대한 규율이 합리적인 입법한계를 벗어나 자의적으로 본질적 내용을 침해하였는지 여부로 위헌 여부 판단

포섭

• 위원회에서의 선정 방식은 직접선출에 비해 신속하고 탄력적인 의사결정이 가능하여 대학이 선택할 수 있는 방법의 하나로 규정될 필요가 있음
• 직선제를 택하는 경우 선거관리위원회 위탁 및 일정한 시간상의 제한 설정이 불가피하므로 목적의 정당성 인정
• 위원회에서의 선정은 원칙적 방식이 아닌 교원의 합의된 방식과 선택적·보충적 방식으로 규정되어 있음
• 대학의 장 후보자 선정과 관련하여 대학에게 반드시 직접선출 방식을 보장하여야 하는 것은 아니며, 위 규정은 위원회 선정 또는 교원의 합의된 방식 중 어느 것으로 할지를 대학에서 우선적으로 결정하도록 하여 대학의 자율을 충분히 보장함
• 위 규정은 개정 전 교육공무원임용령 제12조의3 제4항과 동일한 내용으로서 이전 시행령에 근거하여 직선제를 시행하여 온 점을 고려하면 새로운 제한을 추가하거나 가중한 것으로 볼 수 없음

결론

• 매우 자의적인 것으로서 합리적인 입법한계를 일탈하였거나 대학의 자율의 본질적인 부분을 침해하였다고 볼 수 없음

나. 법 제24조 제6항(대통령 직권 임용 조항)

법리

• 합리적인 입법한계를 벗어나 자의적으로 대학의 자율의 본질적 내용을 침해하였는지 여부로 판단

포섭

• 총장 후보자 선정이 이루어지지 못하면 인사·재정 등 대학행정의 공백이 예상되고, 교수·부교수 임용예정자들의 학문의 자유 및 학생들의 교육받을 권리가 침해받을 가능성이 있으므로 목적의 정당성 인정
• 총장 미임명 시 대통령이 교육인적자원부장관의 제청으로 총장을 임용하는 것은 공백상태 해결을 위한 적절한 수단임
• 임용형태(임시적 지위 vs. 정식 임용)의 선택은 입법자의 재량사항에 속함
• 임기만료 후 3개월이 경과한 경우에만 대통령이 위 권한을 행사하도록 하여 대학에게 자율권 행사를 위한 충분한 기간과 기회를 제공함
• 대학의 자율도 국민의 교육받을 권리를 존중하여야 하며, 임기만료 후에도 만연히 후보자를 선출하지 않으면서 국가의 관여를 배제해 달라는 주장은 합리적인 대학의 자율의 범위로 볼 수 없음
• 국립대학의 총장은 구성원의 대표로서의 성격 외에도 국가행정관청의 장으로서의 성격을 겸하므로 총장 미임명으로 인한 국가행정의 공백·불안정상태를 막을 긴급한 필요가 있음

결론

• 매우 자의적인 것으로서 합리적인 입법한계를 일탈하였거나 대학의 자율의 본질적인 부분을 침해하였다고 볼 수 없음

다. 법 제24조의2 제4항(선거운동방법 한정 조항)

법리

• 합리적인 입법한계를 벗어나 자의적으로 대학의 자율의 본질적 내용을 침해하였는지 여부로 판단

포섭

• 대학의 장 후보자 선출과정에서 과도한 선거운동을 제한하여 투명성과 공정성을 확보하려는 입법목적의 정당성 인정
• 허용된 선거운동방법(선전벽보 부착, 선거공보 배부, 소형인쇄물 배부, 합동연설회·공개토론회 개최, 전화·컴퓨터 통신을 이용한 지지호소)은 입후보자들의 의사 전달이나 선거권자의 정보 취득에 매우 제한적이어서 불충분한 것으로 볼 수 없고, 과열·혼탁 선거의 염려가 비교적 적은 공정한 선거운동 방법임
• 헌법 제41조 제1항·제67조 제1항의 보통·평등·직접·비밀 선거 원칙은 국민의 대표기관을 선출하는 선거에 관한 원칙으로서 대학의 장 후보자는 국민의 대표기관이 아니어서 위 원칙이 직접 적용된다고 보기 어렵고, 가령 적용된다고 하더라도 위 규정이 위와 같은 선거원칙을 실질적으로 해친다고 볼 수 없음
• 공직선거법(제57조의3 제1항)의 당내선거 및 지방교육자치에 관한 법률(제78조)의 교육위원·교육감선거에서도 허용된 선거방법 외의 선거운동을 금지하고 있는 점과의 균형상으로도 합리적임

결론

• 매우 자의적인 것으로서 합리적인 입법한계를 일탈하였거나 대학의 자율의 본질적인 부분을 침해하였다고 볼 수 없음

라. 법 제24조의3 제1항(선거관리위원회 위탁 조항)

법리

• 합리적인 입법한계를 벗어나 자의적으로 대학의 자율의 본질적 내용을 침해하였는지 여부로 판단

포섭

• 직접선거 과정에서 과열·혼탁된 선거운동의 부작용을 막고 공정한 선거관리를 통해 대학의 신뢰성을 제고하려는 목적의 정당성 인정
• 국가 예산과 공무원 조직으로 운용되는 국립대학에서 중립적 기구인 선거관리위원회에 선거관리를 위탁하는 것은 선거의 공정성 확보를 위한 적절한 방법임
• 위탁은 교원의 합의된 방식에 따라 직접선거를 택한 경우로 한정되어 있음
• 선거에 관한 모든 사항을 위탁하는 것이 아니라 선거관리만을 위탁하는 것이고, 선거권·피선거권·선출방식 등은 여전히 대학이 자율적으로 정할 수 있음
• 중앙선거관리위원회가 관련 규칙을 제정하려는 경우 대학들은 교육인적자원부장관을 통해 의견을 개진할 수 있음(제24조의3 제2항)
• 선거관리위원회는 농업협동조합 조합장선거(농업협동조합법 제51조 제4항), 교육위원·교육감선거(지방교육자치에 관한 법률 제51조 제1항)에서도 선거사무를 관리하고 있음

결론

• 매우 자의적인 것으로서 합리적인 입법한계를 일탈하였거나 대학의 자율의 본질적인 부분을 침해하였다고 볼 수 없음

마. 법 제24조 제7항(포괄위임입법금지원칙 등 위반 여부)

법리

• 예측가능성의 유무는 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합판단하되 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토. 형성법률인 경우 위헌성 판단은 자유민주주의 등 헌법상 기본원리를 지키면서 관련 기본권이나 객관적 가치질서의 보장에 기여하는지 여부에 따라 판단

포섭

• 위원회는 대학의 장 후보자를 추천하기 위한 위원회임이 목적상 명백하고, 해당 대학 교원을 중심으로 구성될 것임을 알 수 있어 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있음
• 각 대학마다 규모나 지역 등의 사정에 따라 탄력적으로 위원수나 위원자격을 정하도록 할 필요가 있어 구성·운영에 관한 사항을 시행령에 위임할 합리적인 이유가 있음 → 위임입법의 한계를 일탈하지 않음
• 위 규정의 연혁과 관련규정(현 교육공무원임용령 제12조의3 제1항: 10인 이상 50인 이하 위원으로 구성, 원칙적으로 부교수 이상의 교원)에 비추어 위원회는 대학이 추천권한을 행사하기 위한 형성적 법률규정에 가까움
• 위 규정은 교수들이나 특히 여성위원들의 참여를 보장하고 있어 기본권이나 대학의 자율을 증진시키는 측면도 있음

결론

• 위임입법의 한계를 일탈하지 않았고, 대학자치의 본질을 침해하거나 교육제도 법정주의에 반하여 위헌이라고 보기 어려움

바. 학문의 자유 침해 여부

법리

• 헌법 제22조 제1항의 학문의 자유는 개인의 인권으로서의 학문의 자유 외에 대학에서의 연구활동의 자유·교수의 자유 등도 보장함

포섭

• 이 사건 법률조항들은 국립대학의 장 후보자 선정에 관한 절차·방법을 규율할 뿐, 청구인들의 연구·활동내용이나 방식을 규율하는 것이 아님

결론

• 청구인들의 학문의 자유를 침해하는 것으로 볼 수 없음

사. 최종 결론

• 이 사건 법률조항들이 청구인들의 대학의 장 선출에 참여할 권리를 제한하더라도, 이는 공공복리를 위하여 필요한 권리를 제한한 경우로서 합리적인 입법한계 내의 규정들에 해당하므로 과잉금지의 원칙에 위반하여 대학의 자율을 침해하는 것이라고 볼 수 없음
• 주문: 청구인들의 심판청구를 모두 기각 (재판관 전원 일치)

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참조: 헌법재판소 2006. 4. 27. 선고 2005헌마1047 결정