99헌바63 사립학교법 제28조 제1항 본문 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 본문에 적법요건에 관한 별도 판단 명시 없음 (본안 판단으로 진행)

본안 판단

• 사립학교법 제28조 제1항 중 학교법인의 의무부담 시 관할청 허가 의무 조항이 사립학교운영의 자유(일반적 행동자유권, 헌법 제10조), 재산권(헌법 제23조), 학문·예술의 자유(헌법 제22조 제1항), 교육을 받을 권리(헌법 제31조)를 침해하는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인(주식회사)은 학교법인 ○○대학이 발행한 약속어음 2매(합계 약 45억 원)를 배서·양도받아 지급제시하였으나 지급거절됨
• 위 어음들은 학교법인이 의과대학 증설 공사대금 지급을 위해 발행한 것이었음
• 청구인은 어음금 청구 소송을 제기하였으나, 1심 법원은 학교법인이 사립학교법 제28조 제1항에 따른 관할청 허가 없이 어음을 발행하였으므로 무효라는 이유로 주위적 청구 기각; 예비적 청구(사용자책임)는 청구인 과실 20% 상계 후 일부 승소

위헌제청 경위

• 청구인은 항소(서울지방법원 99나4756) 계속 중 이 사건 조항에 대해 위헌법률심판제청신청(99카기5375) 제기
• 항소심 법원이 신청 기각하자 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원 청구

당사자 주장

• 청구인: 의무의 종류를 불문하고 모든 의무부담에 관할청 허가를 받도록 강제하는 것은 과도한 자유 제한으로 헌법 제10조, 제37조 위반; 어음의 경우 어음법 이외 사유로 무효화하는 것은 일반거래자에게 치명적 손실 야기 → 재산권 침해; 헌법 제22조 제1항, 제31조도 위반
• 법원(기각이유): 모든 의무부담행위에 허가를 요구하는 것이 아니라 목적과 대조하여 구체적으로 결정되므로 합리적 근거 있음; 허가를 받아 유효하게 처리 가능하므로 기본권의 본질적 부분 침해 아님
• 교육부장관: 학교법인의 특수성으로 재산관리·유지보호를 위한 제한 불가피; 일정액 미만 예외 및 통상적 의무부담 허가 불요로 운영됨; 기본권 본질적 침해 아님

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
사립학교법(1997. 1. 13. 법률 제5274호) 제28조 제1항 본문	학교법인이 기본재산 매도·증여·교환·용도변경·담보 제공 또는 의무의 부담이나 권리의 포기를 하고자 할 때 관할청 허가 의무; 단, 대통령령이 정하는 경미한 사항은 신고로 갈음
사립학교법 시행령 제11조 제5항	경미한 사항: 의무 부담 가액 5천만 원 미만(대학·산업대학 경영 학교법인은 3억 원 미만)인 경우
헌법 제10조	행복추구권 — 사립학교운영의 자유(일반적 행동자유권)의 헌법적 근거
헌법 제23조 제1항	재산권 보장 — 그 내용과 한계는 법률로 정함
헌법 제31조 제1항·제3항	능력에 따른 균등 교육권, 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계 — 공공복리를 위하여 필요한 경우, 본질적 내용 침해 금지

결정요지

(1) 사립학교운영의 자유와 교육의 공공성

• 사립학교를 자유롭게 운영할 자유는 헌법 제10조의 행복추구권(일반적 행동자유권), 헌법 제31조 제1항(균등교육권), 제31조 제3항(교육의 자주성·대학의 자율성)에 의해 인정되는 기본권임
• 다른 한편 학교교육은 국가·사회적으로 지대한 영향을 미치므로 국가의 개입과 감독 필요성이 크고, 튼튼한 재정적 기초 위에서 체계적 교육을 구현하기 위한 국가적 지도통제는 오히려 필요함
• 사립학교는 국·공립학교와 교직원·교과과정 등에서 본질적 차이가 없어 교육의 개인적·국가적 중요성 면에서 동일함

(2) 기본권 제한

• 이 사건 법률조항으로 학교법인은 일정 금액 초과 의무부담 시 관할청 허가를 받아야 하므로 사립학교운영의 자유를 제한받음
• 어음이 관할청 허가 여부에 따라 유·무효가 달라질 경우 어음 소지인에게 불측의 재산상 손해를 가할 수 있고 거래의 안전을 위협하여 재산권 행사가 제한됨

(3) 사립학교운영의 자유 침해 여부

• 위헌 여부는 입법자가 기본권을 제한함에 있어 헌법 제37조 제2항에 의한 합리적인 입법한계를 벗어나 자의적으로 그 본질적 내용을 침해하였는지 여부에 따라 판단함
• 국가는 헌법 제31조 제6항에 따라 학교제도에 관한 전반적인 형성권과 규율권을 부여받았고, 그 규율의 정도는 교육의 본질을 침해하지 않는 한 입법권자의 형성의 자유에 속함
• 입법목적의 정당성: 학교교육에 필요한 시설·재산 확보 및 사립학교의 건전한 발달 도모; 학교 존립 위태 시 학생·학부모 등에게 미치는 부작용이 헤아릴 수 없으므로 정당성 인정됨
• 수단의 적합성: 학교법인 이사회 운영·교직원 임명 등 설립자 독단 사례에 비추어 관할청 허가제도는 입법목적에 실효성 있는 적합한 수단으로 인정됨
• 침해의 최소성: 의무부담 금액 기준으로 허가 대상을 제한하는 방법이 입법목적 달성에 가장 적합한지 의문이 있으나, 법령 보완 과정에서 허가 없이 경제활동 가능한 영역을 단계적으로 대폭 확대하여 국가 규제 최소화 노력이 엿보임; 다른 공익법인(공익법인설립·운영에관한법률 제11조 제3항, 상호신용금고법 제17조 제1항 등)에서도 유사한 규제 존재; 법원 해석을 통해 포괄허가 및 통상경비 관련 의무부담 행위의 허가 불요가 인정되어 자율적 경제활동의 길이 열려 있음
• 법익의 균형성: 이 사건 법률조항으로 경제활동이 제약받는 학교법인의 불이익이 학교교육에 필요한 기본적 시설 및 재산 확보라는 공익보다 크다고 단정 불가
• 결론: 공공복리를 위하여 필요한 제한에 해당하고, 일정액 미만 광범위 예외 및 통상적 의무부담 허가 제외, 일정액 이상도 허가 후 자유롭게 처리 가능한 점 등에 비추어 합리적인 입법한계 일탈 또는 기본권 본질적 내용 침해 없음

(4) 재산권 침해 여부

• 재산권에 대한 제한 허용 정도는 객체가 지닌 사회적 연관성과 기능에 따라 달라지며, 이용·처분이 소유자 개인의 생활영역에 머무르지 않고 다수의 일상생활에 큰 영향을 미치는 경우 입법자는 공동체 이익을 위해 폭넓은 규제 권한을 가질 수 있음
• 어음 소지인에 불측의 불이익을 주고 거래의 안전을 해치는 측면이 있어 재산권에 대한 중대한 제한임을 부인할 수 없음
• 그러나 학교법인 관련 재산권 행사는 학생·교직원·학부모 다수의 생활에 큰 영향을 미치는 공동체의 이익과 밀접하게 연관됨(이 사건 ○○대학 관련 인원 약 60,000명)
• 입법자는 거래의 안전·거래 상대방의 재산권과 학교재정 건전화에 대한 공익적 요구를 형량하여 후자를 중요한 가치로 선택하였고, 이러한 선택이 거래의 안전 또는 상대방 이익을 자의적으로 해하였다고 볼 수 없음(어음 위조·변조의 경우 유통성을 해하더라도 발행인을 보호하는 입법례와 유사함)
• 결론: 재산권 제한은 입법자 선택에 따른 불가피한 제약으로서 합리적 근거 없는 자의적 침해 아님 → 헌법 제23조에 위반되지 않음

(5) 학문·예술의 자유 및 교육을 받을 권리 침해 여부

• 학교법인은 사립학교만을 설치·경영함을 목적으로 하는 법인으로서 법인 자체가 학문·예술활동을 하는 것으로 볼 수 없음
• 이 사건 법률조항은 학교교육에 필요한 시설·재산을 실효적으로 확보하는 데 역점이 있어 오히려 국민의 교육을 받을 권리를 적극적으로 보장하는 규정으로 보아야 함
• 결론: 학문·예술의 자유나 교육을 받을 권리를 제한하는 것으로 볼 수 없음

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4) 적용 및 결론

사립학교운영의 자유 침해 여부

• 법리: 기본권 제한은 헌법 제37조 제2항에 의한 합리적인 입법한계를 벗어나 자의적으로 본질적 내용을 침해하였는지 여부로 판단; 학교제도에 관한 규율 정도는 교육의 본질을 침해하지 않는 한 입법권자의 형성의 자유에 속함

(가) 제한되는 기본권

• 사립학교를 자유롭게 운영할 자유 — 헌법 제10조 행복추구권(일반적 행동자유권), 헌법 제31조 제1항·제3항에 의해 인정되는 기본권

(나) 합리적 입법한계 심사

• (1) 심사기준: 헌법 제37조 제2항에 따라 공공복리를 위해 필요한 경우에 한하고, 합리적 입법한계 일탈 또는 기본권 본질적 내용 침해 금지

• (2) 구체적 판단

  • 입법목적: 학교교육에 필요한 시설·재산 확보 및 사립학교의 건전한 발달 도모 → 정당성 충분히 인정됨
  • 수단의 적합성: 이사회 운영·교직원 임명 등에서의 독단적 사례에 비추어 관할청 허가제도는 실효성 있는 적합한 수단임
  • 침해의 최소성: 금액 기준 허가 대상 제한, 법령 개정으로 경미한 사항(대학법인 3억 원 미만) 신고로 전환, 포괄허가 및 통상경비 관련 의무부담 허가 불요 등 자율적 경제활동 영역 대폭 확대됨; 타 공익법인에도 유사한 규제 존재
  • 법익의 균형성: 학교법인 경제활동 제약의 불이익이 학교교육에 필요한 재산 확보라는 공익보다 크다고 단정 불가

• 결론: 합리적 입법한계 일탈 또는 기본권 본질적 내용 침해 없음 → 사립학교운영의 자유 침해 아님

재산권 침해 여부

• 법리: 재산권 제한 허용 정도는 객체의 사회적 연관성과 기능에 따라 달라지며, 다수의 일상생활에 큰 영향을 미치는 경우 입법자는 공동체 이익을 위한 폭넓은 규제 권한 보유

• 포섭: 이 사건 법률조항으로 어음 소지인이 예측불가능한 경제적 손실을 입는 것은 재산권에 대한 중대한 제한이나, 학교법인 관련 재산권 행사는 학생·교직원·학부모 다수(이 사건 약 60,000명)의 생활에 큰 영향을 미치는 공동체 이익과 밀접하게 연관됨; 입법자가 거래 안전·거래 상대방 재산권보다 학교재정 건전화의 공익을 우선시한 것은 이해관계인 간 이익 조정에 있어 자의적이라고 볼 수 없음

• 결론: 합리적 근거 없는 자의적 침해 아님 → 헌법 제23조에 위반되지 않음

학문·예술의 자유 및 교육을 받을 권리 침해 여부

• 포섭: 학교법인은 법인 자체로서 학문·예술활동을 하는 것으로 볼 수 없음; 이 사건 법률조항은 오히려 교육을 받을 권리를 적극 보장하는 규정임

• 결론: 해당 기본권 제한 없음

최종 결론(주문)

• 사립학교법(1997. 1. 13. 법률 제5274호로 개정된 것) 제28조 제1항 중 '학교법인이 의무의 부담을 하고자 할 때에는 관할청의 허가를 받아야 한다'는 부분은 헌법에 위반되지 아니함 (재판관 권성의 반대의견 있음; 나머지 관여재판관 전원 일치)

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5) 반대의견

재판관 권성의 반대의견 — 위헌

(가) 학교법인의 수익사업에 관한 영업의 자유 침해

• 요지: 이 사건 법률조항이 학교법인의 수익사업에도 적용되어 헌법 제15조에 의한 영업의 자유를 제한하는바, 이를 정당화할 합리적 이유 없음

• 근거:

  • 사립학교법 제28조·제29조·제46조의 체계적 해석상 기본재산·학교교육 직접 사용 재산의 수익사업 전용 불가, 수업료 등의 수익사업 전용 불가, 수익에서 얻은 이익의 학교경영 외 목적 사용 불가 등으로 수익사업과의 관계에서 학교경영 보호는 거의 완벽에 가까움
  • 교육당국이 수익사업 같은 경제적 영리활동에 관여·규제하는 것은 적절하지 못하고 오히려 방해가 됨
  • 거래 상대방은 허가제도를 불편·신속에 반하는 것으로 여겨 학교법인과의 거래를 주저하거나 추가 부담을 요구하게 되어 오히려 학교법인에 불리함
  • 많은 학교법인이 수익사업을 위해 별도 법인을 설립하는 현실이 이 사건 법률조항의 문제점을 보여줌
  • 허가 없는 의무부담을 무효화하더라도 상대방은 민법상 사용자책임 추궁으로 원래 의무에 근접한 이행을 받게 되어 학교법인의 면책에 실질적 기여가 적음
  • 대법원도 "학교법인의 행위에 의하여 발생하는 모든 의무가 일률적으로 이에 해당한다고 단정할 수 없다"며 제한적 해석을 유지하고, 관할청도 수익사업 의무부담에 대하여 사실상 감독을 포기하고 있어 이 사건 법률조항의 문제점을 법원과 관할청 모두 인식하고 있음

• 결론: 수익사업과의 관계에서 목표 달성에 도움이 되지 못하면서 영업의 자유를 침해 → 위헌

(나) 사립학교 운영의 자유와 자주성 침해

• 요지: 학교법인 관계자의 불법행위 억제 이익과 학교의 원활한 운영·자주성 저해 피해 간 형량 시, 전자가 후자를 능가한다는 실증적 자료 없음; 이는 하나의 추론에 불과

• 근거:

  • 이 사건 법률조항에 의하지 않고도 민·형사적 책임추궁장치(사립학교법 제27조, 제48조, 제73조 등)가 별도로 마련되어 있음
  • 의무부담행위 허가제도는 관계당국이 여러 측면에서 사립학교운영을 통제·간섭하는 통로로 기능하여 사립학교 운영의 자유·자주성·효율성을 침해함
  • 교육목적 외 동기로 사립학교운영에 간섭하려는 유혹의 위험 및 전문성·경험 부족으로 효율이 저하될 위험 존재

• 결론: 이 사건 법률조항으로 인한 피해·부작용이 이익보다 더 큼 → 위헌

(다) 거래의 안전 침해 — 자유와 창의가 보장되는 경제질서 교란

• 요지: 관할청 허가 없는 의무부담행위 무효화는 헌법 제10조, 제23조 제1항, 제119조에 기초한 자유로운 시장경제 질서를 교란함

• 근거:

  • 학교법인이 허가 없는 의무부담 무효화로 받는 실질적 이익은 별것이 아닌 반면, 상대방이 입는 피해와 거래의 안전 침해로 인한 시장경제 질서 교란 피해가 더 큼
  • 불특정 다수에게 전전유통되는 어음거래에서는 이러한 피해가 특히 크게 발생함
  • 이 사건 법률조항은 합리적 이유 없이 거래의 안전을 침해하는 "법률이 만든 함정"에 해당함

• 결론: 합리적 이유 없이 시장경제 질서 교란 → 위헌

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참조: 헌법재판소 2001. 1. 18. 선고 99헌바63 결정