2015헌마1206 신문 등의 진흥에 관한 법률 제2조 제2호 등 위헌확인

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1) 쟁점

적법요건 판단

• 심판대상조항은 인터넷신문을 전자적으로 발행하고 있거나 발행하려는 자를 직접 규율함
• 자기관련성 쟁점:
  • 청구인 19(인터넷신문 기자단체): 직접 수범자가 아니고, 회원 기자들이 스스로 헌법소원 청구하기 어려운 사정 없음 → 자기관련성 불인정
  • 청구인 53 ~ 62(인터넷신문 독자): 간접적·사실적 이해관계에 불과 → 자기관련성 불인정
  • 청구인 20 ~ 52(인터넷신문 임원·기자): 직접 수범자인 인터넷신문사업자 아님. 기존 등록 인터넷신문이 요건 미충족 시 시·도지사의 개별적 등록취소·철회라는 별도 집행행위(재량행위) 필요 → 법적 지위에 직접 영향 없음 → 자기관련성 불인정
  • 청구인 1 ~ 18(인터넷신문 법인·개인사업자), 청구인 63(창간 준비 중인 자): 직접 수범자 → 자기관련성 인정

본안 판단

• 정의조항(신문법 제2조 제2호): 명확성원칙·포괄위임금지원칙 위반 여부
• 등록조항(구 신문법 제9조 제1항 중 인터넷신문 부분): 명확성원칙·포괄위임금지원칙·사전허가금지원칙 위반 여부
• 고용조항(시행령 제2조 제1항 제1호 가목)·확인조항(시행령 제4조 제2항 제3호 다목·라목): 법률유보원칙 위반 여부, 과잉금지원칙 위반(언론의 자유 침해) 여부
• 부칙조항(부칙 제2조): 법률유보원칙·소급입법금지원칙 위반 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인 1 ~ 9: 인터넷신문 법인. 청구인 10 ~ 18: 인터넷신문 운영 개인사업자. 청구인 19: 인터넷신문 기자단체. 청구인 20 ~ 52: 인터넷신문 임원·기자. 청구인 53 ~ 62: 인터넷신문 독자. 청구인 63: 인터넷신문 창간 준비자
• 청구인 1 ~ 18은 관할 시·도지사로부터 "2015. 11. 11. 개정 시행령에 따라 2016. 11. 18.까지 취재·편집 인력을 5명 이상(취재 인력 3명 이상)으로 증원하고 국민연금 등 가입내역 확인서 제출하여 재등록할 것, 미이행 시 등록 취소될 것"이라는 통보를 받음
• 청구인들은 2015. 12. 28. 신문법 제2조 제2호, 제9조 제1항 및 시행령 조항이 기본권을 침해한다고 주장하며 헌법소원 청구(2015헌마1206)
• 청구인 박○하는 2016. 1. 25. 1인 미디어 인터넷신문 창업을 하려다 등록신청 불가능 상태에서, 2016. 4. 1. 시행령 제2조 제1항 제1호 가목이 기본권을 침해한다고 주장하며 헌법소원 청구(2016헌마277)

침해의 원인이 되는 공권력 행사

• 시행령 고용조항·확인조항: 취재·편집 인력 5인 이상 상시 고용 및 국민연금 등 가입사실 확인서 제출 의무 부과
• 등록조항: 위 요건을 갖추지 못하면 인터넷신문 등록 불가
• 부칙조항: 기존 등록 인터넷신문사업자에게 시행령 시행 후 1년 이내 요건 충족 의무 부과

당사자 주장

• 청구인들: 고용조항·확인조항은 사실상 허가제이고, 인터넷신문에만 고용인원을 규제하는 것은 평등원칙 위배. 과잉금지원칙 위반으로 언론의 자유 침해. 정의조항·등록조항은 포괄위임금지원칙·명확성원칙 위반. 고용조항·확인조항은 모법의 위임범위 초과로 법률유보원칙 위반. 부칙조항은 법률상 근거 없는 재등록 의무로 법률유보원칙·소급입법금지원칙 위반

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제21조 제2항	언론·출판에 대한 허가·검열 금지
헌법 제21조 제3항	신문의 기능 보장을 위한 사항 법률로 규정
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 일반 한계 — 과잉금지원칙
신문법 제2조 제2호(정의조항)	"인터넷신문"의 정의: 독자적 기사 생산과 지속적 발행 등 대통령령으로 정하는 기준 충족 전자간행물
구 신문법 제9조 제1항(등록조항)	인터넷신문 발행 시 명칭, 발행인·편집인 인적사항, 발행소 소재지 등 시·도지사에게 등록 의무
시행령 제2조 제1항 제1호 가목(고용조항)	인터넷신문 등록요건: 취재 인력 3명 이상 포함 취재·편집 인력 5명 이상 상시 고용
시행령 제4조 제2항 제3호 다목·라목(확인조항)	등록 시 취재·편집 담당자의 국민연금, 국민건강보험 또는 산업재해보상보험 가입사실 확인서류 첨부
부칙(대통령령 제26626호) 제2조(부칙조항)	기존 등록 인터넷신문사업자 중 고용조항 기준 미달자는 시행령 시행 이후 1년 이내 기준 충족 의무
언론의 자유	정보 획득부터 뉴스·의견 전파에 이르기까지 언론의 기능과 본질적으로 관련된 모든 활동을 보호 — 헌법 제21조 제1항

결정요지

(적법요건) 공권력 행사 또는 불행사의 직접 상대방이 아니고 공권력 작용에 간접적이나 사실적 또는 경제적 이해관계만 있는 제3자는 자기관련성 불인정. 제3자의 기본권이 직접적·법적으로 침해되는지 여부는 입법 목적·실질적 규율대상·법적 제한이나 금지가 제3자에게 미친 효과나 진지성의 정도·직접 수범자에 의한 헌법소원 제기 기대가능성 등을 종합 고려(헌재 2014. 3. 27. 2012헌마404 참조).

• 청구인 19 ~ 62: 자기관련성 불인정 → 모두 부적법 각하

(정의조항)

• 명확성원칙: '인터넷신문'의 의미는 명확. 구체적 요건을 시행령에 위임한 것에 대한 다툼은 포괄위임금지원칙 위반 여부로 판단
• 포괄위임금지원칙: 정의조항은 독자적 기사 생산·지속적 발행을 기본사항으로 명확히 규정하고 구체적 기준을 대통령령에 위임. 인터넷신문의 시대적·기술적 변화 대응 필요성, 물적 시설 요건 불필요 등에 비추어 대통령령에 규정될 내용이 주로 언론으로서의 공공성·사회적 책임 이행 능력을 위한 인적 기준 요건이 될 것임이 예측가능 → 포괄위임금지원칙 위반 아님

(등록조항)

• 명확성원칙: '등록'의 사전적 의미 명확. 구체적 요건을 대통령령에 위임한 것은 포괄위임금지원칙 위반 여부로 판단
• 포괄위임금지원칙: 급격한 기술 변화에 대응하여 세부사항 대통령령 위임 필요. 정의조항이 독자적 기사 생산·지속적 발행 기준 충족을 인터넷신문 요건으로 규정하므로 등록 시 그 요건 충족 확인서류 내용이 대통령령에 규정될 것임이 충분히 예측가능 → 포괄위임금지원칙 위반 아님
• 사전허가금지원칙: 헌법 제21조 제2항의 사전허가금지는 표현의 내용을 심사·선별하여 발표를 사전에 억제하는 제도를 금지하는 것. 내용 규제 그 자체가 아니거나 내용 규제 효과를 초래하는 것이 아니라면 헌법이 금지하는 "허가"에 해당하지 않음(헌재 1992. 6. 26. 90헌가23; 헌재 2001. 5. 31. 2000헌바43등 참조). 등록조항 및 고용조항·확인조항은 인터넷신문의 내용을 심사·선별하여 사전에 통제하기 위한 규정이 아님 → 헌법 제21조 제2항 위반 아님

(고용조항·확인조항)

• 법률유보원칙: 정의조항이 독자적 기사 생산에 관한 기준을 대통령령에 위임, 고용조항은 이 위임에 따라 인적 요건을 규정 → 위임범위 안에 있음. 확인조항은 등록조항의 위임을 받아 인터넷신문 등록기준 충족 여부를 확인하는 서류 제출 요구 → 위임범위 안에 있음 → 법률유보원칙 위반 아님
• 제한되는 기본권: 언론의 자유는 정보 획득부터 뉴스·의견 전파에 이르기까지 언론의 기능과 본질적으로 관련된 모든 활동 보호(헌재 2006. 6. 29. 2005헌마165등 참조). 고용조항·확인조항은 인터넷신문 발행을 제한하는 효과 → 언론의 자유 제한. 고용조항의 입법목적이 인터넷신문의 신뢰성 제고이고 신문법 규정들이 언론사로서의 인터넷신문 규율·보호를 위한 것이므로, 직업수행의 자유보다 언론의 자유가 더 직접적으로 제한됨 → 언론의 자유 침해 여부 중심으로 심사
• 과잉금지원칙 심사:
  • 목적의 정당성·수단의 적합성: 취재·편집 역량 갖춘 인터넷신문만 등록 허용 → 인터넷신문의 신뢰성·사회적 책임 제고. 국민연금 등 가입사실 확인서로 고용요건을 명확히 확인 → 목적 정당, 수단 적합
  • 침해 최소성: ① 인터넷은 저렴한 비용으로 누구나 접근 가능한 매체로 표현의 쌍방향성 보장, 사상의 자유 시장에 가장 근접한 매체(헌재 2011. 12. 29. 2007헌마1001등). 인터넷신문은 국민 개개인의 언론의 자유 확장 수단. 인터넷신문에 대하여 자율성을 최대한 보장하고 언론의 자유 제한을 최소화하는 것이 바람직(헌재 2002. 6. 27. 99헌마480 참조). ② 부정확 보도 폐해 규제를 위한 덜 제약적 방법이 이미 충분히 존재(신문법상 발행정지명령·등록취소심판 청구, 언론중재법상 정정보도청구·반론보도청구·추후보도청구, 민사상 손해배상, 형사상 명예훼손 처벌). 고용조항·확인조항은 소규모 인터넷신문을 신문법·언론중재법·청탁금지법 적용대상에서 오히려 제외시켜 사회적 책임을 물을 구제절차 자체를 소멸시키는 역효과 발생. ③ 언론의 신뢰성·사회적 책임 제고 측면에서 종이신문과 인터넷신문이 달리 취급될 이유 없음에도 인터넷신문에만 인적 구성요건 규제 강제 → 정당하지 않음. ④ 인터넷신문 기사 품질 저하·폐해는 취재·편집 인력 부족에서 비롯된 것이라 단정 불가. 포털 의존적 유통구조에서 비롯된 것으로 포털 독립 유통 방안 마련이 더 근본적 해결책. ⑤ 인터넷신문의 신뢰성 제고를 위해 5인 이상 취재·편집 인력을 반드시 상시 고용해야 한다고 단정 불가. 비전속 기자·객원기자·신문사 간 제휴로 기사 제공 가능. 발행주기 구별 없는 인터넷신문 특성상 5인 이상 상시 고용이 반드시 필요하다고 보기 어려움. ⑥ 우리나라 외에 인터넷신문 인적 기준을 법령으로 규율하는 나라를 찾아보기 어려움 → 침해 최소성 위반
  • 법익 균형성: 소규모 인터넷신문의 언론 활동 기회를 원천적으로 봉쇄할 수 있는 반면, 신뢰도 제고라는 입법목적 효과는 불확실 → 법익 균형성 상실
  • 결론: 과잉금지원칙 위반으로 언론의 자유 침해 → 위헌

(부칙조항) 고용조항이 과잉금지원칙에 반하여 위헌인 이상, 기존 등록 인터넷신문사업자에 고용조항을 적용하는 부칙조항도 위헌

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4) 적용 및 결론

적법요건 판단

법리 공권력 작용으로 인한 제3자 기본권 침해의 자기관련성은 입법 목적·실질적 규율대상·법적 제한이 제3자에게 미친 효과·진지성의 정도·직접 수범자의 헌법소원 제기 기대가능성 등 종합 고려

포섭

• 청구인 19(기자단체): 심판대상조항의 직접 수범자인 인터넷신문 발행·운영 주체 아님. 회원 기자들의 기본권 침해를 매개로 간접 피해 주장에 불과. 회원 기자들이 직접 헌법소원 청구하기 어려운 사정 없음
• 청구인 53 ~ 62(독자): 심판대상조항에 간접적·사실적 이해관계만 존재, 직접적·법률적 이해관계 없음
• 청구인 20 ~ 52(임원·기자): 직접 수범자인 인터넷신문사업자 아님. 등록취소·철회는 시·도지사의 재량행위로서 별도의 집행행위 매개 → 법적 지위에 직접 영향 없음

결론 청구인 19 ~ 62의 심판청구: 자기관련성 불인정 → 모두 각하

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정의조항 — 명확성원칙·포괄위임금지원칙 위반 여부

법리 명확성원칙은 규율 대상의 의미가 수범자에게 파악 불가능할 때 문제됨. 포괄위임금지원칙은 법률이 위임 범위·기준을 예측 가능하도록 설정하여야 함

포섭

• 명확성: '인터넷신문' 의미 자체는 명확. 구체적 요건의 시행령 위임에 대한 다툼은 포괄위임금지원칙 문제
• 포괄위임금지: 정의조항이 독자적 기사 생산·지속적 발행을 기본사항으로 명확히 규정. 급변하는 기술 환경 대응 위한 위임 필요성 존재. 물적 시설 불필요한 인터넷신문 특성상 대통령령 규정 내용이 인적 기준 요건이 될 것임이 예측가능

결론 정의조항: 명확성원칙·포괄위임금지원칙 위반 아님 → 기각

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등록조항 — 명확성원칙·포괄위임금지원칙·사전허가금지원칙 위반 여부

법리

• 포괄위임금지: 위임 내용·범위 예측가능성 요구
• 사전허가금지(헌법 제21조 제2항): 표현 내용의 심사·선별을 통한 사전 억제를 금지. 내용 규제 그 자체가 아니거나 내용 규제 효과를 초래하는 것이 아니면 "허가"에 해당하지 않음

포섭

• 포괄위임금지: '등록' 개념 명확. 정의조항의 인터넷신문 기준에 비추어 등록 시 그 충족 여부 확인서류 내용이 규정될 것임 예측가능
• 사전허가금지: 등록조항 및 고용조항·확인조항은 명칭·인적사항·소재지 등 외형적·객관적 사항과 인적 요건 확인에 관한 것으로, 표현 내용 심사·선별·사전 억제 목적 아님

결론 등록조항: 각 위반 아님 → 기각

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고용조항·확인조항 — 법률유보원칙·과잉금지원칙(언론의 자유) 위반 여부

(가) 제한되는 기본권 언론의 자유: 정보 획득부터 뉴스·의견 전파에 이르기까지 언론의 기능과 본질적으로 관련된 모든 활동 보호(헌법 제21조 제1항). 고용조항·확인조항은 인터넷신문 발행을 제한하는 효과를 가지므로 언론의 자유 제한

(나) 법률유보원칙 심사

법리 시행령 조항이 모법의 위임 범위 내에 있어야 법률유보원칙 준수

포섭

• 고용조항: 정의조항이 '독자적 기사 생산 기준'을 대통령령에 위임. 인터넷신문의 물적 시설 불필요 특성·사회적 책임 규정에 비추어 인적 기준 요건 규정은 위임범위 내
• 확인조항: 등록조항의 위임을 받아 인터넷신문 등록기준 충족 여부 확인 서류 제출 요구 → 위임범위 내

결론 법률유보원칙 위반 아님

(다) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성·수단의 적합성 취재·편집 역량 갖춘 인터넷신문의 신뢰성·사회적 책임 제고 목적 정당. 5인 이상 고용 및 국민연금 등 가입사실 확인서 제출은 해당 목적 달성에 효과적일 수 있는 방법 → 수단 적합

(2) 침해의 최소성

법리 인터넷은 사상의 자유 시장에 가장 가깝게 접근한 매체로서 인터넷신문에 대한 자율성 최대 보장·언론의 자유 제한 최소화가 바람직. 계속 변화하는 이 분야에서 규제 수단 또한 헌법의 틀 안에서 다채롭고 새롭게 강구되어야 함(헌재 2002. 6. 27. 99헌마480 참조)

포섭

• 인터넷신문의 부정확 보도 폐해 규제를 위한 덜 제약적 방법(신문법상 발행정지·등록취소심판 청구, 언론중재법상 정정보도청구 등, 민사·형사상 구제수단) 이미 충분히 존재
• 고용조항·확인조항으로 소규모 인터넷신문이 신문법·언론중재법·청탁금지법 적용대상에서 제외되어 오히려 사회적 책임을 물을 구제절차 자체가 소멸하는 역효과 발생
• 종이신문과 인터넷신문이 언론의 신뢰성·사회적 책임 측면에서 달리 취급될 이유 없음에도 인터넷신문에만 인적 구성요건 규제 강제
• 인터넷신문 기사 품질 저하·폐해는 취재·편집 인력 부족 탓이라 단정 불가. 포털 의존적 유통구조에서 비롯된 것으로 포털 독립 유통 방안이 더 근원적 해결책
• 비전속·객원기자 활용, 신문사 간 제휴 등으로 독자적 기사 생산 가능. 발행주기 구별 없는 특성상 5인 이상 상시 고용이 반드시 필요하다고 단정 불가
• 우리나라 외에 인터넷신문 인적 기준을 법령으로 규율하는 나라를 찾기 어려움

→ 침해 최소성 위반

(3) 법익 균형성 소규모 인터넷신문의 언론 활동 기회를 원천적으로 봉쇄할 수 있는 반면 신뢰도 제고 효과는 불확실 → 법익 균형성 상실

결론 고용조항·확인조항: 과잉금지원칙 위반으로 언론의 자유 침해 → 위헌

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부칙조항 — 위헌 여부

법리 모법인 고용조항이 위헌이면 그에 기초한 부칙조항도 위헌

포섭 고용조항이 과잉금지원칙에 위반되어 위헌인 이상, 기존 등록 인터넷신문사업자에 고용조항을 적용하는 부칙조항은 더 나아가 살필 필요 없이 위헌

결론 부칙조항: 위헌

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최종 결론(주문)

• 시행령 제2조 제1항 제1호 가목(고용조항), 제4조 제2항 제3호 다목·라목(확인조항), 부칙 제2조(부칙조항): 헌법 위반
• 청구인 1 ~ 18, 63의 정의조항(신문법 제2조 제2호)·등록조항(구 신문법 제9조 제1항 중 인터넷신문 부분)에 대한 심판청구: 기각
• 청구인 19 ~ 62의 심판청구: 각하

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5) 반대의견

재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견 — 고용조항·확인조항·부칙조항 합헌

제한되는 기본권 — 직업수행의 자유

요지 고용조항·확인조항은 언론의 표현 방법이나 내용에 대한 규제가 아니라 인터넷신문의 형태로 언론 활동을 하기 위한 외적 조건 규제에 불과함. 요건 미충족 시 자신이 선택한 직업(언론인)을 자신이 결정한 방식(인터넷신문 제호로 뉴스 발행)으로 수행할 수 없게 되는 것이므로, 직접 제한되는 기본권은 헌법 제15조의 직업수행의 자유. 외적 고용인원 요건 미충족자도 인터넷신문이 아닌 형태로 언론 활동·1인 미디어 발행은 가능하고, 언론 내용이나 방향에 대한 사전 억제·통제도 없으므로 언론의 자유를 직접 제한한다고 볼 수 없음. 법정의견이 언론의 자유 침해 여부를 중심으로 접근한 것에 동조 불가

고용조항·확인조항 — 직업수행의 자유 침해 여부

(1) 목적의 정당성·수단의 적절성 5인 이상 상시 고용으로 취재·편집 역량 갖춘 인터넷신문의 신뢰도·사회적 책임 제고. 국민연금 등 가입사실 확인은 담당자 명부 제출만으로는 실제 고용 여부 확인이 어렵다는 문제를 해결하기 위한 객관적 확인 방법 → 목적 정당, 수단 적절

(2) 침해의 최소성

• 인터넷신문의 수가 2005년 286개에서 2015년 6,605개로 폭발적 증가하면서 기사 표절·반복 게재, 언론중재신청 급증, 청소년 유해기사·광고 증가, 유사언론행위·기사형 광고 등 폐해 심화. 사후 규제는 물리적 한계로 사실상 어렵고, 인터넷에 유통된 기사의 확대·재생산 제어 불가라는 한계 존재
• 등록된 인터넷신문은 신문법상 각종 혜택(정보원 자유 접근, 언론진흥기금 지원, 포털과의 제휴를 통한 수익 창출) 누릴 수 있고, 이에 상응하는 의무(기사·광고 구분 편집, 청소년보호, 청탁금지법상 의무 등)도 부담. 등록 여부는 청구인들의 자발적 선택의 문제
• 상시 고용인원을 종전 3인에서 5인으로 2명 추가한 것만으로 과도한 제한이라 할 수 없음
• 확인조항: 온라인·방문·팩스로 손쉽게 신청·발급 가능하고 과도한 금전적 부담 없음. 확인조항이 위헌으로 되면 취재·편집 인력의 고용관계가 불안정해지고 근로기준법·국민연금법 등 회피 우려 → 오히려 인터넷신문의 독자적 기사 생산 지속에 필수적 → 침해 최소성 위반 아님

(3) 법익 균형성 청구인들이 받는 제한은 2명 추가 고용과 확인서류 제출에 불과하고, 이를 충족 못할 경우 인터넷신문 형태로만 직업 수행 불가하게 되는 것에 국한됨. 무책임한 인터넷신문 난립 방지, 언론의 건전한 발전 도모라는 공익이 더 크거나 적어도 균형을 이루고 있음 → 법익 균형성 충족

소결 고용조항·확인조항은 과잉금지원칙 위반으로 직업수행의 자유 침해 아님

평등권 침해 여부

종이신문은 윤전기 등 물적 인쇄시설 필수로 기본적으로 인적·물적 자본력이 요구되어 별도 인적 요건 강화 필요성 낮음. 반면 인터넷신문은 설비투자 비용이 적고, 지면 제한 없으며, 블로그·SNS를 통한 기사 확대·재생산과 지속 보존·검색 가능성으로 종이신문보다 파급력이 매우 높음 → 인터넷신문에만 인적 기준 요건 규정은 합리적 이유 있는 차별 → 평등권 침해 아님

부칙조항 — 위헌 여부

부칙조항은 기존 등록 인터넷신문의 법률관계에 관하여 규율하는 것이 아니고 시행령 시행 후 1년 이내 요건 충족을 요구하는 것이므로, 이미 종결된 과거 사실·법률관계를 사후 적용하는 진정소급입법에 해당하지 않음. 인터넷신문의 파급력, 입법취지 실효성 확보 필요성, 1년의 유예기간 등에 비추어 신뢰보호원칙 위반도 아님 → 합헌

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참조: 헌법재판소 2016. 10. 27. 선고 2015헌마1206 결정