99헌마480 전기통신사업법 제53조 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판
• 자기관련성: 전기통신사업법 제71조 제7호 중 제53조 제3항 부분 — 처벌대상이 전기통신사업자이지 이용자인 청구인이 아님이 명백하므로 자기관련성 결여 여부(→ 각하)
• 직접성: 전기통신사업법 제53조 제1항·제2항, 시행령 제16조 — 집행행위 없이 이용자에게 직접 의무 부과되는지 여부; 제53조 제3항 — 집행행위(정보통신부장관 명령) 매개 시에도 이용자가 행정소송으로 권리구제를 받지 못할 가능성이 있어 예외적 직접성 인정 여부

본안 판단

• 전기통신사업법 제53조 제1항: 명확성원칙 위반 여부, 과잉금지원칙 위반 여부
• 전기통신사업법 제53조 제2항: 포괄위임금지원칙 위반 여부
• 전기통신사업법 제53조 제3항: 제1항·제2항 위헌에 따른 파생적 위헌 여부; 아울러 적법절차원칙 위반 소지, 과잉금지원칙 위반 소지 지적
• 전기통신사업법시행령 제16조: 제53조 제2항 위헌에 따른 파생적 위헌 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인은 ○○대학교 학생으로 종합컴퓨터통신망 '□□'에 이용자명 '△△'으로 가입하여 이용
• 청구인이 1999. 6. 15. '▽▽' 동호회 '속보란' 게시판에 "서해안 총격전, 어설프다 김대중!"이라는 글을 게시
• '□□' 운영자가 같은 달 21. 정보통신부장관의 명령에 따라 위 게시물을 삭제하고 청구인에 대해 이용 1개월 중지 조치
• 청구인은 1999. 8. 11. 이 사건 헌법소원심판 청구

당사자 주장

• 청구인: "공공의 안녕질서 또는 미풍양속을 해하는" 기준이 불명확하고 포괄적이어서 명확성원칙 위반; 정보통신부장관에게 무제한의 표현규제권한 부여하면서 이용자 의견진술·반론 절차 없어 적법절차 위반; 이용자의 통신망 이용권 자체를 정지·금지 가능케 하여 과잉금지원칙 위반
• 정보통신부장관·국가정보원장: 집행행위에 의해 비로소 기본권침해 발생하므로 직접성 없어 부적법; "공공의 안녕질서·미풍양속" 개념은 헌법에서도 사용되는 개념으로 불명확하지 않음; 사전심의·검열 아니므로 표현의 자유 침해 없음; 정보전파 신속성 고려 시 규제 실효성 필요; 과잉금지원칙 준수됨
• 청소년보호위원회: 위헌선언 시 정보통신윤리위원회 심의기능 수행 불가 우려
• 경찰청장: 불온통신행위자에 대한 합법적 통신활동 규제 불가피

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
전기통신사업법 제53조 제1항	공공의 안녕질서 또는 미풍양속을 해하는 내용의 통신 금지
전기통신사업법 제53조 제2항	불온통신의 대상 등을 대통령령으로 위임
전기통신사업법 제53조 제3항	정보통신부장관의 전기통신사업자에 대한 취급거부·정지·제한 명령권
전기통신사업법 제71조 제7호	제53조 제3항의 명령 불이행 시 2년 이하 징역 또는 2천만 원 이하 벌금
전기통신사업법시행령 제16조	불온통신의 유형: ① 범죄행위 목적·교사, ② 반국가적 행위 수행 목적, ③ 선량한 풍속 기타 사회질서 해하는 내용
헌법 제21조 제4항	언론·출판은 공중도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 아니 됨
헌법 제37조 제2항	과잉금지원칙: 자유와 권리는 국가의 안전보장·질서유지·공공복리를 위해 필요한 경우에 한해 법률로써 제한
헌법 제75조	포괄위임금지원칙: 법률에서 구체적으로 범위를 정해 위임
표현의 자유	국민주권주의 실현에 불가결한 기본권; 헌법 제21조

결정요지

(1) 적법요건 판단

• 제71조 제7호 중 제53조 제3항 부분: 처벌대상이 전기통신사업자임이 명백하여 전기통신이용자인 청구인에게 자기관련성 없음 → 각하
• 제53조 제1항·제2항, 시행령 제16조: 집행행위 없이 이용자에게 직접 불온통신 금지의무를 부담시키므로 기본권침해의 직접성 인정
• 제53조 제3항: 정보통신부장관의 명령이라는 집행행위를 매개하나, 실질적 규제대상인 이용자가 행정소송으로 권리구제를 받지 못할 가능성이 있어 예외적으로 직접 헌법소원 대상으로 삼을 수 있음

(2) 표현의 자유와 명확성원칙 (법리)

• 법률은 명확한 용어로 규정함으로써 수범자에게 공정한 고지를 하고 법집행자에게 객관적 판단지침을 주어 자의적 법해석을 예방해야 함
• 명확성원칙은 민주주의·법치주의 원리의 표현으로 모든 기본권제한입법에 요구됨
• 표현의 자유를 규제하는 입법에서 명확성원칙은 특별히 중요한 의미를 지님: 불명확한 규범에 의한 표현 규제는 헌법상 보호받는 표현에 대한 위축적 효과를 수반하고, 다양한 의견·사상의 상호검증이라는 표현의 자유 본래 기능을 상실케 함. 금지되는 표현이 불명확한 경우 기본권주체는 규제를 우려해 표현행위를 스스로 억제할 가능성이 높으므로 규제되는 표현의 개념을 세밀하고 명확하게 규정할 것이 헌법적으로 요구됨

(3) 표현의 자유와 과잉금지원칙 (법리)

• 헌법 제37조 제2항에 근거한 과잉금지원칙은 모든 기본권제한입법의 한계원리
• 불명확한 규범에 의해 표현의 자유를 규제하면 헌법상 보호받아야 할 표현까지 포함하여 필요 이상으로 과도하게 규제하게 되므로, 명확성원칙과 과잉금지원칙은 밀접한 관련성을 지님

(4) 제53조 제1항 위헌 — 명확성원칙 위반

• "공공의 안녕질서 또는 미풍양속을 해하는"이라는 불온통신 개념은 지나치게 불명확하고 애매함
• 헌법 제37조 제2항의 "국가의 안전보장·질서유지", 헌법 제21조 제4항의 "공중도덕이나 사회윤리"와 비교할 때 동어반복에 불과할 정도로 구체화되어 있지 않음 — 헌법상 기본권제한 최소요건을 그대로 법률에 옮겨 놓은 것에 불과
• "공공의 안녕질서", "미풍양속"은 사람마다의 가치관·윤리관에 따라 판단이 크게 달라지고, 법집행자의 통상적 해석으로 의미내용을 객관적으로 확정하기도 어려움
• 제2항에서 대통령령으로 구체화할 것이 예정되어 있다 해도, 어떤 내용이 대통령령에 정해질지 예상 불가능하여 수범자에게 금지 내용을 고지하지 못함
• 공권력에 의해 표현의 내용을 규제하는 입법에서 추가적 제한요건 없이 막연히 "공공의 안녕질서 또는 미풍양속을 해하는"이라는 잣대로 일체의 표현을 규제하는 것은 표현의 자유에서 요구하는 명확성의 요청에 현저하게 부응하지 못한 것
• 규제대상이 다양·다기하더라도 개별화·유형화를 통한 명확성 추구를 포기해서는 아니 되고, 부득이한 경우 국가는 표현규제의 과잉보다 규제의 부족을 선택해야 함 → 명확성원칙 위반

(5) 제53조 제1항 위헌 — 과잉금지원칙 위반

• 내용 그 자체로 불법성이 뚜렷하고 사회적 유해성이 명백한 표현물(아동 포르노, 국가기밀 누설, 명예훼손, 저작권 침해 등)이 아닌 한, 유해성에 대한 막연한 의심이나 가능성만으로 표현물을 광범위하게 규제하는 것은 표현의 자유와 조화될 수 없음
• "공공의 안녕질서 또는 미풍양속을 해하는"이라는 개념의 모호성·추상성·포괄성으로 인해 규제되지 않아야 할 표현까지 함께 규제하게 됨:
  • 헌재가 보호받는 표현으로 분류한 "저속한" 표현도 "미풍양속"에 반하는 것으로 규제될 수 있음
  • 성인에게는 접근이 허용되지만 청소년에게만 금지되는 청소년유해매체물도 성인의 표현·접근까지 금지되는 불온통신에 포함될 수 있음
  • 성·혼인·가족제도에 관한 표현, 예민한 정치적·사회적 이슈에 관한 표현(징집반대, 집총거부, 통일문제 등)이 규제되어 표현의 자유의 본질적 기능이 훼손됨
  • 민주주의 사회에서 가변적 개념("공공의 안녕질서", "미풍양속")으로 표현 허용 여부를 국가가 재단하면 언론·사상의 자유시장이 왜곡되고 집권자에 대한 비판적 표현이 "공공의 안녕질서"를 해하는 것으로 쉽게 규제될 소지 있음
  • 인터넷은 "가장 참여적인 시장", "표현촉진적인 매체"로서 공중파방송과 달리 전파자원 희소성·방송 침투성 등 특성이 없으므로 질서위주의 사고만으로 규제할 경우 표현의 자유 발전에 큰 장애 초래 → 과잉금지원칙 위반

(6) 제53조 제2항 위헌 — 포괄위임금지원칙 위반

• 포괄위임금지원칙(헌법 제75조): 수권법률에서 누구라도 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함
• 기본권침해영역에서는 구체성 요구가 강화되고, 특히 표현의 자유를 내용에 의해 규제하고 불응 시 형사처벌이 가해지는 경우 구체성 요구가 더욱 강화됨
• "공공의 안녕질서·미풍양속" 개념의 대단히 추상적·불명확한 성격으로 인해 수범자가 대통령령에 정해질 내용의 기준과 대강을 예측 불가능
• 행정입법자에게 적정한 지침 제공 불가 → 행정입법자가 자신이 원하는 "안녕질서·미풍양속" 관념에 따라 헌법적으로 보호받아야 할 표현까지 규제대상으로 삼을 수 있음 (시행령 제16조 제2호·제3호가 이를 방증)
• 불온통신의 본질적 내용을 전적으로 행정입법에 맡긴 것은 국민의 자유·권리를 제한하는 행정작용의 본질적 사항을 국회가 직접 결정해야 한다는 요구에도 반함 → 포괄위임금지원칙 위반

(7) 제53조 제3항 위헌

• 제1항·제2항이 위헌이므로 이를 전제로 하는 제3항도 더 나아가 살필 필요 없이 위헌
• 아울러 실질적 피규제자인 전기통신이용자에게 의견진술권이 전혀 보장되어 있지 않은 점에서 적법절차원칙에 위배될 소지, 이용자명(ID) 사용금지·사이트폐쇄까지 포함하는 것으로 해석한다면 과잉금지원칙에 위반될 소지가 많음을 지적

(8) 시행령 제16조 위헌

• 제53조 제2항이 위헌이므로 이를 근거로 한 시행령 제16조도 더 나아가 살필 것 없이 위헌

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4) 적용 및 결론

적법요건 판단

법리 — 헌법소원은 공권력 행사·불행사로 자기의 기본권이 현재·직접 침해받은 자만 청구 가능; 간접적·사실적 이해관계만 있는 제3자는 해당하지 않음

포섭(제71조 제7호) — 위 조항의 처벌대상은 '제53조 제3항의 명령을 이행하지 아니한 자' 즉 전기통신사업자이고 청구인과 같은 전기통신이용자가 아님이 명백 → 자기관련성 결여

결론 — 제71조 제7호 중 제53조 제3항 부분 → 각하

포섭(직접성) — 제53조 제1항·제2항·시행령 제16조는 집행행위 없이 이용자에게 직접 금지의무 부담; 제53조 제3항은 집행행위 매개하나 이용자가 제3자로서 행정소송 구제 받지 못할 가능성 있어 예외적 직접성 인정

결론 — 전 심판대상에 대한 직접성 항변 → 이유 없음, 본안 진행

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전기통신사업법 제53조 제1항 위헌 여부

(가) 제한되는 기본권

• 표현의 자유: 국민주권주의 실현에 불가결한 기본권; 헌법 제21조

(나) 심사기준: 명확성원칙 및 과잉금지원칙

법리 — 표현의 자유 규제 입법에서 명확성원칙은 특별히 중요; 불명확한 규범은 위축적 효과 수반; 규제되는 표현 개념을 세밀하고 명확하게 규정할 것이 헌법적으로 요구됨. 불명확한 규범에 의한 규제는 과잉금지원칙과도 조화 불가

포섭 — "공공의 안녕질서 또는 미풍양속을 해하는"은 헌법 제37조 제2항·제21조 제4항의 문언과 동어반복에 불과하여 구체화 없음; 사람마다 가치관·윤리관에 따라 판단이 달라지고 법집행자의 통상적 해석으로 객관적 확정 불가; 위축적 효과 수반; 저속한 표현·청소년유해매체물·정치적 비판 표현까지 망라하여 규제되지 않아야 할 표현까지 광범위하게 규제; 인터넷의 표현촉진적 특성 무시

결론 — 명확성원칙·과잉금지원칙 모두 위반 → 위헌

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전기통신사업법 제53조 제2항 위헌 여부

법리 — 포괄위임금지원칙: 수권법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강이 예측 가능해야 함; 표현의 자유 규제·형사처벌 수반 시 구체성 요구 더욱 강화

포섭 — "공공의 안녕질서·미풍양속" 개념의 극도의 추상성으로 대강 예측 불가; 행정입법자에게 적정 지침 제공 불가; 불온통신 본질적 내용을 전적으로 행정입법에 위임; 시행령 제16조 제2호·제3호가 모법 못지않게 불명확한 점이 방증

결론 — 포괄위임금지원칙 위반 → 위헌

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전기통신사업법 제53조 제3항, 시행령 제16조 위헌 여부

결론 — 제1항·제2항이 위헌이므로 이를 전제·근거로 하는 제53조 제3항 및 시행령 제16조도 → 위헌 (더 나아가 살필 필요 없음)

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최종 결론 (주문)

• 전기통신사업법 제53조, 시행령 제16조 → 헌법에 위반됨
• 전기통신사업법 제71조 제7호 중 제53조 제3항 부분 → 각하

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5) 반대의견 (재판관 하경철, 재판관 김영일, 재판관 송인준)

요지: 전기통신사업법 제53조 제1항·제2항은 헌법에 위반되지 않고, 시행령 제16조 제1호도 합헌이나 제2호·제3호는 명확성원칙 위반으로 위헌; 제53조 제3항은 과잉금지원칙·적법절차원칙에 위반하지 않음

제53조 제1항·제2항 합헌

법리(포괄위임)

• 위임입법 자체로 완결적 명확성이 요구되는 것은 아니므로 직접 규율하는 경우보다 완화된 명확성이 요구됨
• 이용자에게 직접 적용되는 것은 시행령조항이므로, 모법의 "공공의 안녕질서·미풍양속"은 시행령조항에 대한 구체적 지침 기능을 할 수 있을 정도까지만 명확하면 족함
• 위반 제재수단이 표현의 취급거부·정지·제한으로 형벌과 같은 강도가 아닌 경우, 단지 표현의 자유 영역이라는 이유만으로 특별히 엄격한 심사기준을 채택해야 한다고 보기 어려움

포섭

• 합헌적 법률해석의 원칙에 따르면 "공공의 안녕질서·미풍양속"은 '모든 국민이 준수하고 지킬 것이 요구되는 최소한도의 질서 또는 도덕률'을 의미하고, 이렇게 해석하면 저속한 표현이나 청소년유해매체물을 불온통신으로 규제해서는 아니 됨이 요청됨
• 구체적으로 무엇이 최소한도의 질서·도덕률인지는 행정입법자의 형성과 헌재·법원의 통제로 명확해질 수 있으므로, 과잉규제가 필연적으로 초래된다고 볼 수 없음
• 입법개선 여지가 있다고 해서 반드시 위헌이 되는 것은 아님; 누구라도 대통령령에 정해질 불온통신의 기준과 범위의 대강을 예측할 수 있으므로 포괄위임에 해당하지 않음

결론 — 제53조 제1항·제2항 → 합헌, 심판청구 기각

시행령 제16조

• 제1호("범죄행위를 목적으로 하거나 범죄행위를 교사하는 내용"): 형사법규로 처벌되는 범죄행위 수행·교사 통신으로 쉽게 해석 가능 → 명확성원칙 위반 없음, 합헌
• 제2호("반국가적 행위의 수행을 목적으로 하는 내용"): '반국가적 행위' 개념이 매우 추상적·불명확하여 정부 비판 표현이 반국가행위로 규제될 가능성 큼; 표현의 자유 완결적 규제기준으로 기능 불가 → 명확성원칙 위반, 위헌
• 제3호("선량한 풍속 기타 사회질서를 해하는 내용"): 모법의 "공공의 안녕질서·미풍양속"에 비해 명확성이 한치도 나아지지 않은 개념; 정보통신윤리위원회 심의규정·청소년보호법 시행령과 비교해도 현저히 소략 → 명확성원칙 위반, 위헌

제53조 제3항 합헌

(과잉금지원칙 위반 여부)

• (1) 목적의 정당성: 온라인매체 폐해 방지, 전기통신사업의 건전한 발전 도모 → 정당
• (2) 수단의 적합성: 전기통신사업자로 하여금 취급 거부·정지·제한 명령 → 효과적·적절한 수단
• (3) 침해의 최소성: 이용자에게 일체의 직접적 법적 책임 미부과; 사업자에게도 먼저 명령 후 불이행 시 형사책임을 묻는 구조; 반복적 불법정보 게시 시 개별 삭제명령만으로는 대처 불가능하여 사이트폐쇄·ID정지 명령 불가피; 규제가 당해 통신망에 한정되므로 이용자 피해 제한적
• (4) 법익의 균형성: 이용자가 입는 피해가 규제 필요성·공익에 비해 크지 않음

→ 과잉금지원칙 위반 없음

(적법절차원칙 위반 여부)

• 행정절차법 제21조·제22조에 의해 전기통신이용자도 이해관계인으로서 처분 사전통지·의견제출 기회 보장 가능; 청문·공청회 참가 가능
• 현실적으로 의견진술권이 부여되지 않는 것은 행정절차법 제21조 제4항("공공의 안전·복리를 위해 긴급히 처분할 필요가 있는 경우")에 근거한 것 → 적법절차원칙 위반 없음

결론 — 시행령 제16조 제1호 및 제53조 전체 → 기각; 시행령 제16조 제2호·제3호 → 위헌

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참조: 헌법재판소 2002. 6. 27. 선고 99헌마480 결정