[표준] 141. 보안관찰처분대상자에 대한 신고의무 부과 사건: 헌법재판소 2021. 6. 24. 선고 2017헌바479 결정

2017헌바479 보안관찰법 제2조 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원(위헌심사형)
당해 사건: 서울서부지방법원 2017고단1171 보안관찰법위반
위헌제청신청 기각(서울서부지방법원 2017초기606) 후 30일 이내 청구 — 적법요건 충족
보안관찰법 제2조·제3조는 청구인이 별도 위헌 주장을 하지 않으므로 심판대상에서 제외
시행령 제9조(신원보증인 2인 서명날인 요건)는 시행령 조항에 대한 위헌 주장이므로 판단 불가
변동신고조항의 명확성원칙 위반 여부: 법 제6조 제1항에서 정한 신고사항에 변동이 있으면 변동신고대상이 됨이 법문상 명확하므로 별도 판단 불요
적법절차 원칙·책임과 형벌 간의 비례원칙·실질적 죄형법정주의 위반 주장: 과잉금지원칙 위반 주장과 다름없으므로 별도 판단 불요

본안 판단

① 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항: 과잉금지원칙 위반 여부, 평등원칙 위반 여부
② 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항: 포괄위임금지원칙 위반 여부, 과잉금지원칙 위반 여부
두 조항 모두 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권 제한 여부

2) 사실관계

사건개요

청구인은 국가보안법위반(국가기밀 탐지·수집)죄 등으로 징역 5년·자격정지 5년 형을 선고받고(대법원 2013도2511), 2016. 7. 17. 형 집행 종료 후 출소함
청구인은 보안관찰처분대상자에 해당하여 보안관찰법 제6조에 따른 출소사실 신고의무 및 주거지 변동사항 신고의무가 있었으나, 정당한 이유 없이 이를 이행하지 않아 보안관찰법위반죄로 기소됨
제1심 계속 중 보안관찰법 제2조, 제3조, 제6조 제1항·제2항, 제27조 제2항에 대해 위헌제청신청을 하였으나 2017. 11. 1. 기각, 같은 날 벌금 100만 원 선고를 받고 2017. 11. 30. 이 사건 헌법소원심판 청구

당사자 주장(청구인)

변동신고조항은 어떤 신고사항 변동 시 의무가 발생하는지 불명확하여 명확성원칙에 위배됨
'거주예정지 기타 대통령령으로 정하는 사항' 부분은 포괄위임금지원칙에 위배됨
재범 위험성 판단과 무관한 가족·교우관계, 재산상황, 종교, 병역관계 등 신고를 요구하고, 신고의무 불이행에 형벌을 부과하는 것은 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권 침해
아직 재범위험성 평가를 받지 아니한 대상자에게 피보안관찰자와 동일한 신고의무·형사제재를 부과하는 것은 평등원칙 위반
사상의 자유 침해, 적법절차원칙·책임과 형벌 간의 비례원칙·실질적 죄형법정주의 위반

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 보안관찰법 제6조 제1항 전문(출소후신고조항)	보안관찰처분대상자는 출소 후 7일 이내에 거주예정지 관할경찰서장에게 출소사실 신고 의무
보안관찰법 제6조 제2항 전문(변동신고조항)	대상자는 출소 후 제1항 신고사항에 변동이 있을 때 변동일로부터 7일 이내에 변동된 사항을 관할경찰서장에게 신고 의무
보안관찰법 제27조 제2항(처벌조항)	정당한 이유 없이 제6조 제1항·제2항 신고를 하지 아니하거나 허위 신고를 한 자: 2년 이하의 징역 또는 100만 원 이하의 벌금
헌법 제75조	포괄위임금지 — 대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있음
헌법 제17조, 헌법 제10조	사생활의 비밀과 자유; 개인정보자기결정권(인간의 존엄과 행복추구권에서 파생)
헌법 제37조 제2항	과잉금지원칙 — 국민의 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지·공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한, 본질적 내용 침해 금지
헌법 제11조 제1항	평등원칙

결정요지

(가) 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항 — 합헌

[과잉금지원칙 위반 여부]

헌법재판소 2001. 7. 19. 2000헌바22 결정의 선례를 그대로 유지함.

선례 요지:

입법목적의 정당성: 우리 헌법이 보안처분을 수용하여 규정하고 있고, 법이 대상자의 재범 위험성 예방 및 건전한 사회복귀 촉진을 위해 보안관찰처분을 규정하고 있어 인정됨
수단의 적합성: 출소 후 신고는 보안관찰처분 여부의 시발점이 되는 중요 절차이며, 이를 인정하지 않을 경우 대상자 또는 가족에 대한 사생활의 비밀과 자유를 침해할 소지가 있어 적합한 수단임
침해의 최소성: 의무 내용에 비추어 대상자의 불편이 결코 크다고 볼 수 없고, 7일의 신고기간도 과도하게 단기라 할 수 없음
법익의 균형성: 보안관찰해당범죄는 민주주의체제 수호와 사회질서 유지, 국민 생존 및 자유에 직접적·중대한 영향을 미치는 범죄로, 법정형(2년 이하 징역 또는 100만 원 이하 벌금)이 각별히 과중하다고 볼 수 없음

이에 더하여: 대상자에 해당하려면 보안관찰해당범죄 등으로 형기 합계 3년 이상 형을 선고받고 집행을 종료한 자여야 하므로 범죄의 종류와 죄질의 무거운 정도가 제한적인 반면, 출소후신고조항은 출소사실을 신고하도록 하는 것에 불과하여 기본권 제한 효과가 중대하지 않음. 재범의 위험성을 요건으로 하지 않았다는 이유만으로 침해의 최소성에 위배되는 것은 아님.

어떤 행정법규 위반행위에 대해 행정질서벌인 과태료를 과할 것인지, 행정형벌을 과할 것인지는 기본적으로 입법권자가 제반사정을 고려하여 결정할 입법재량에 속하는 문제임(헌재 2008. 4. 24. 2005헌마373; 헌재 2011. 3. 31. 2010헌바86). 보안관찰처분해당범죄는 대부분 중범죄이고, 국가의 안전보장 및 질서유지를 해하는 죄는 은밀히 이루어지는 특성상 재범 발생 방지를 위해 출소 후에도 해당 범죄자에 대한 관리가 필요하며, 신고의무 미이행을 적발하기 위해 강제수사조치를 동원할 수 없다는 점에서 행정질서벌만으로는 충분하지 않음.

→ 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항은 과잉금지원칙을 위반하여 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해하지 아니함.

[평등원칙 위반 여부]

피보안관찰자와의 차별: 대상자와 피보안관찰자는 재범의 위험성 판단 여부에 있어 차이가 있고, 법도 신고의무 내용에 다소 차이를 두고 있음. 그러나 대상자와 피보안관찰자 모두에게 '신고의무'를 부과하고 그 위반 시 동일한 법정형에 처하도록 한 것 자체가 불합리하지 않음. 두 집단 모두 행정청이 신고를 통해 관련 자료를 확보할 필요성이 있다는 측면에서 다르다고 보기 어려움.

치료감호·보호관찰과의 차별: 치료감호법은 치료감호 판결 전 대상자에게 아무런 의무를 부과하지 않고, 보호관찰법은 보호관찰 결정 이전 대상자 개념을 상정하지 않음. 반면 보안관찰법은 법률상 요건 충족 시 당연 대상자로 보아 신고의무를 부과함. 그러나 치료감호·보호관찰과 보안관찰·대상자 제도는 그 목적·취지·법적 성질·대상자 지위와 처분 내용이 다르기 때문에 차별 취급에 합리적 이유가 있음.

→ 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항은 평등원칙에 위반되지 아니함.

(나) 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항 — 헌법불합치

[포괄위임금지원칙 위반 여부]

헌법 제75조의 '법률에서 구체적으로 범위를 정하여'라 함은 법률에 이미 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적·명확하게 규정되어 있어 누구라도 그 자체로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미함(헌재 2011. 12. 29. 2010헌바385등).

예측가능성 유무 판단 시 당해 특정조항만이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하고 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 함(헌재 2015. 1. 29. 2013헌바173).

신고의무의 목적(재범 위험성 판단 자료 확보)에 비추어, 대통령령에 위임된 신고사항에는 대상자의 생활환경·성행 파악에 필요한 직업·재산·가족 및 교우관계 등 정보가 포함될 것임을 충분히 예측 가능함
법 제18조 제1항이 피보안관찰자 신고사항으로 '가족과 교우관계, 직업, 재산상황, 종교 및 가입한 단체 등'을 정하고 있어 이를 통해서도 대상자 신고사항의 내용을 예상할 수 있음

→ 변동신고조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니함.

[과잉금지원칙 위반 여부 — 헌법불합치 의견(재판관 유남석·이은애)]

입법목적의 정당성·수단의 적합성: 위헌의견과 동일하게 인정
침해의 최소성: 변동신고조항은 출소 후 기존 신고사항에 변동이 생기기만 하면 무기한 신고의무를 부과함. 형법·군형법·국가보안법상 간첩·내란·이적 등의 범죄는 장기간 계획 수립 하에 이루어질 수 있어도, 재범의 위험성 판단을 위한 자료요구가 무기한 이루어지는 것은 정당화될 수 없음. 적정한 기간을 규정하거나 갱신 절차를 마련하는 것은 별론으로 하더라도, 기간 상한이 없는 절대적 부정기 조치는 허용될 수 없음. 대상자는 임시적 지위에 있어야 하는데 무기한 신고의무를 원칙으로 하는 것은 행정청의 판단 지연에 따른 부담을 대상자에게 전가하는 문제가 있음. 면제결정 절차는 까다롭고 언제든지 취소 가능하여 위헌성 치유에 부족함. 따라서 침해의 최소성에 위배됨.
법익의 균형성: 형 집행을 마치고 이미 대가를 치른 대상자에게 보안관찰처분 개시 여부 결정이라는 공익을 위하여 과도한 기간 동안 형사처벌 부담이 있는 신고의무를 지도록 하는 것은 달성하려는 공익에 비해 기본권을 과도하게 제한하여 법익의 균형성에도 위배됨.

→ 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항은 과잉금지원칙을 위반하여 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해함 — 헌법불합치, 잠정적용, 늦어도 2023. 6. 30.까지 개선입법 요함.

[헌법불합치결정 이유]

단순위헌결정 시 변동사항 신고의무를 부과함이 정당한 경우에도 그 의무가 즉시 사라져 법적 공백에 따른 입법목적 달성의 어려움이 발생할 수 있음. 위헌성은 신고의무기간의 상한을 규정하지 않아 무기한 신고의무를 부담하게 된다는 데 있으므로, 입법자가 기간 경과에 따라 재범 위험성이 줄어든다는 점 등을 고려해 상당한 기간 내로 신고의무기간의 상한을 규정함으로써 위헌성 제거 가능. 따라서 헌법불합치결정 + 잠정적용 명령이 타당함.

4) 적용 및 결론

출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항 — 과잉금지원칙 위반 여부

(가) 제한되는 기본권

사생활의 비밀과 자유: 출소사실 등 개인의 사적 영역에 관한 정보에 신고의무 부과 + 불이행 시 형사처벌로 제한됨
개인정보자기결정권: 수집된 개인정보가 교도소의 장 등에 의해 관할경찰서장에게 통보되거나 보안관찰처분 청구 및 결정 시 이용됨으로써 제한됨

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성: 헌법이 보안처분을 수용하고 있으며, 대상자의 재범 위험성 예방 및 건전한 사회복귀 촉진이라는 입법목적 — 정당성 인정됨
(2) 수단의 적합성: 출소 후 신고는 보안관찰처분 여부의 시발점이 되는 중요한 절차이며, 이를 요구하지 않을 경우 대상자·가족에 대한 사생활 침해 소지 있어 적합한 수단임 — 인정됨
(3) 침해의 최소성: 출소후신고의무의 내용에 비추어 대상자의 불편이 크다고 볼 수 없음. 재범의 위험성을 요건으로 하지 않았다는 이유만으로 침해의 최소성에 위배되는 것은 아님. 보안관찰해당범죄는 은밀히 이루어지는 특성상 신고의무 이행을 확보하는 것이 중요하고, 행정질서벌만으로는 충분하지 않으며, 강제수사로 미이행을 적발하기도 어려움 — 위배 아님
(4) 법익의 균형성: 보안관찰해당범죄는 민주주의체제 수호·사회질서 유지·국민 생존 및 자유에 직접적·중대한 영향을 미치는 범죄로, 법정형(2년 이하 징역 또는 100만 원 이하 벌금)이 각별히 과중하지 않음 — 위배 아님

포섭: 청구인은 국가보안법위반(국가기밀 탐지·수집)죄 등으로 형기 합계 3년 이상인 대상자로서, 출소 후 7일 이내 출소사실 신고의무를 부담함. 이 의무는 보안관찰처분의 시발점이 되는 중요한 절차로서 기본권 제한 효과가 중대하지 않고, 형벌 택일은 입법재량 범위 내임.

결론: 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항은 과잉금지원칙을 위반하여 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해하지 아니함 → 합헌

출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항 — 평등원칙 위반 여부

법리: 차별 취급에 합리적 이유가 있는지 여부로 판단함.

포섭:

피보안관찰자와의 비교: 대상자와 피보안관찰자는 재범위험성 판단 여부에서 차이가 있으나, 행정청이 자료를 확보할 필요성이라는 측면에서 신고의무 부과 자체가 불합리하지 않음. 신고의무 내용에도 다소 차이를 두고 있어, 동일한 법정형을 정한 것이 평등원칙에 위배된다고 보기 어려움.
치료감호·보호관찰과의 비교: 치료감호·보호관찰은 그 목적·취지·법적 성질·대상자 지위와 처분 내용이 보안관찰과 다름. 차별 취급에 합리적 이유 있음.

결론: 평등원칙에 위반되지 아니함

변동신고조항 및 위반 시 처벌조항 — 포괄위임금지원칙 위반 여부

법리: 법률에 이미 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적·명확하게 규정되어 있어 누구라도 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함. 예측가능성은 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단함(헌재 2011. 12. 29. 2010헌바385등; 헌재 2015. 1. 29. 2013헌바173).

포섭: 신고의무 목적(재범의 위험성 판단 자료 확보)에 비추어 직업·재산·가족 및 교우관계 등이 포함될 것임을 예측 가능함. 법 제18조 제1항 피보안관찰자 신고사항을 통해서도 대강을 예상할 수 있음.

결론: 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니함

변동신고조항 및 위반 시 처벌조항 — 과잉금지원칙 위반 여부

(가) 제한되는 기본권

사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권: 출소 후 신고사항에 변동이 생길 때마다 신고의무 부과 + 불이행 시 형사처벌로 제한됨

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사 [헌법불합치 의견 — 재판관 유남석·이은애]

(1) 목적의 정당성: 보안관찰처분 개시 여부 결정에 앞서 대상자 주거지 등 확인 및 보안관찰처분 청구 여부 결정을 위한 자료 확보 필요 — 인정됨
(2) 수단의 적합성: 변동사항 신고 의무화 + 위반 시 형사처벌은 입법목적 달성에 기여함 — 인정됨
(3) 침해의 최소성: 변동신고조항은 신고의무기간 상한이 없어 대상자가 무기한 신고의무를 부담하게 됨. 보안관찰해당범죄가 장기간 계획 수립 하에 이루어질 수 있는 특성이 있어도 재범의 위험성 판단을 위한 자료요구가 무기한 이루어지는 것은 정당화될 수 없음. 재범위험성이 인정된 피보안관찰자에게도 처분기간이 2년으로 법정되어 있고 기간 갱신 시 재범위험성 심사가 이루어지는 데 반해, 대상자는 그러한 정기적 심사 없이 무기한 의무를 부담함. 면제결정은 절차가 까다롭고 언제든지 취소 가능하여 위헌성 치유에 부족함. 기간 상한 없는 절대적 부정기 조치는 허용될 수 없음 — 위배됨
(4) 법익의 균형성: 이미 형 집행을 마친 대상자에게 보안관찰처분 개시 여부 결정이라는 공익을 위해 과도한 기간 동안 형사처벌 부담 있는 신고의무를 부과하는 것은 달성하려는 공익에 비해 기본권을 과도하게 제한함 — 위배됨

포섭: 변동신고조항은 신고의무기간의 상한을 규정하지 않아 대상자가 무기한으로 변동사항 신고의무를 부담하고, 이를 위반할 경우 피보안관찰자와 동일한 법정형(2년 이하 징역 또는 100만 원 이하 벌금)으로 형사처벌됨. 이는 재범의 위험성이 인정된 피보안관찰자보다 오히려 가혹한 면이 있음.

결론: 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항은 과잉금지원칙을 위반하여 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해함 → 재판관 4인 위헌의견 + 재판관 2인 헌법불합치의견으로 위헌 정족수 충족 → 헌법불합치, 잠정적용, 늦어도 2023. 6. 30.까지 개선입법

최종 결론(주문)

보안관찰법 제6조 제2항 전문(변동신고조항) 및 제27조 제2항 중 변동신고조항 위반 부분: 헌법불합치, 2023. 6. 30. 시한으로 개선입법 시까지 잠정 계속 적용
구 보안관찰법 제6조 제1항 전문 중 출소후신고조항 및 보안관찰법 제27조 제2항 중 출소후신고조항 위반 부분: 합헌

5) 반대의견

[출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항에 대한 반대의견 — 재판관 이석태·김기영·문형배·이미선]

법정의견과 달리, 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항이 과잉금지원칙에 반하여 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해한다고 봄.

목적의 정당성·수단의 적합성: 법정의견과 같이 인정
침해의 최소성:
- 보안처분의 본질은 보안처분이고 재범의 위험성은 보안처분의 핵심임. 헌법 제12조 제1항의 죄형법정주의의 보안처분적 요청은 '재범의 위험성이 없으면 보안처분은 없다'는 뜻을 내포함(헌재 1989. 7. 14. 88헌가5등; 헌재 2015. 7. 30. 2014헌마340등). 출소후신고조항은 재범의 위험성이 없거나 낮아 보안관찰처분이 부과될 수 없는 자에게도 일률적으로 신고의무를 부과하고 형사처벌하므로, 죄형법정주의적 요청에 위배되고 입법목적 달성에 필요하지 않은 제한까지 부과함 — 침해의 최소성 위반
- 대상자 발생 시 교도소등의 장이 거주예정지를 관할경찰서장에게 통보하고(발생통고), 출소 전 신고서(원적·본적·주거·가족·교우관계·직업·재산·종교·학력·경력·병역·전과관계 등)를 출소예정일 2개월 전에 송부하며, 출소 직후 교도소등의 장이 출소예정일·거주예정지·도착예정일시 등을 통보함. 이처럼 관할경찰서장은 이미 충분한 정보를 확보하고 있고, 신고의무 및 형사처벌 부과방식보다 완화된 방법으로도 입법목적 충분히 달성 가능함 — 침해의 최소성 위반
- 대상자 신고의무는 행정상 협력의무에 불과한데 2년 이하 징역 또는 100만 원 이하 벌금으로 처벌하는 것은 책임에 비해 과한 형벌임
법익의 균형성: 대상자에게 보안관찰처분 개시 여부 결정이라는 공익을 위하여 필요 이상으로 과도한 신고의무를 부과하고 행정상 협력의무에 불과한 사항에 형사처벌하는 것은 공익에 비해 기본권을 과도하게 제한함 — 위반

결론: 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항은 과잉금지원칙을 위반하여 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해함.

[변동신고조항 및 위반 시 처벌조항에 대한 반대의견 — 재판관 이선애·이종석·이영진]

변동신고조항 및 위반 시 처벌조항이 과잉금지원칙에 반하지 아니하여 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해하지 않는다고 봄.

침해의 최소성:
- 보안관찰해당범죄는 민주주의체제 수호·사회질서 유지·국민 생존 및 자유에 직접적·중대한 영향을 미치는 범죄로, 재범 억제의 특별한 중요성이 고려되어야 함
- 변동신고의무는 기존에 신고한 적이 있는 내용에 대한 변동사항에 국한되어 과도하지 않음
- 보안관찰해당범죄는 장기간 계획 수립 하에 이루어질 수 있는 특성을 가지므로, 신고의무의 부과기간은 일반적으로 장기간일 필요가 있고 의무기간에 일률적 상한을 두면 입법목적 달성이 어려울 우려가 있음
- 준법정신을 갖춘 대상자가 면제결정을 받는 시점을 상한으로 하여 변동신고의무를 부과하는 것은 대상자의 재범을 효과적으로 억제하기 위한 합리적 제한임
- 재범의 위험성을 요건으로 하지 않았거나 형벌을 제재로 선택한 것이 곧바로 침해의 최소성 위배로 귀결되지 않음
법익의 균형성: 변동신고의무 이행 강제로 달성되는 공익(국가의 안전과 사회의 안녕, 사회방위)은 매우 중대하여, 대상자의 불이익이 이에 비해 더 크다고 볼 수 없음

결론: 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항은 과잉금지원칙을 위반하여 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해하지 아니함.

참조: 헌법재판소 2021. 6. 24. 선고 2017헌바479 결정

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