95헌마154 노동조합법 제12조 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 청구기간 준수 여부: 1995. 4. 6. 설립된 신설 노동조합이 설립 후 47일 만인 같은 해 5. 23. 청구한 것이 청구기간 내인지
• 권리보호이익 존부: 심판계속 중 구 노동조합법 제12조 폐지, 공직선거및선거부정방지법 제87조 개정으로 관련 법률조항들에 대한 청구 부분 권리보호이익 소멸 여부

본안 판단

• 정치자금에관한법률 제12조 제5호(노동단체의 정치자금 기부 금지)가 노동조합의 표현의 자유·결사의 자유·평등권을 침해하는지 여부
• 침해되는 기본권이 헌법 제33조 단결권인지 헌법 제21조 표현의 자유·결사의 자유 등인지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인은 청구외 ○○주식회사 근로자들로 구성되어 1995. 4. 6. 설립된 신설 노동조합
• 노동조합의 정치활동을 금지한 구 노동조합법 제12조, 노동단체의 정치자금 기부를 금지한 정치자금에관한법률 제12조 제5호, 법령에 의하여 정치활동이 금지된 단체의 공명선거추진활동을 금지한 공직선거및선거부정방지법 제10조 제1항 제2호, 후보자 초청 대담·간담회 개최를 제한한 동법 제81조 제1항 제3호, 단체 선거운동을 금지한 동법 제87조가 표현의 자유·정치활동의 자유·단결권·평등권을 침해한다고 주장
• 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 1995. 5. 23. 헌법소원심판 청구

침해의 원인이 되는 공권력 행사

• 정치자금에관한법률 제12조 제5호: 노동단체의 정치자금 기부 자체를 금지하는 법률조항의 직접 적용에 의한 기본권 침해

당사자 주장

청구인 주장

• 1995. 4. 6. 설립과 동시에 비로소 해당 법률조항들과 관련되어 기본권 침해를 받게 되었으므로 청구기간 준수
• 노동자들의 정치활동은 노동조합을 중심으로 전개되므로 정치활동 금지는 결사의 자유, 단결권 침해
• 개인·법인·사기업에게는 정치자금 기부를 허용하면서 노동단체에만 금지하는 것은 평등원칙 위반
• 노동조합의 정치활동 여부는 조합원과의 자율에 맡겨야 할 사항

법무부장관 의견

• 노동조합의 정치활동 허용 시 사업장이 정치활동 무대로 변질되고 노사 정치 분규 발생 우려
• 정치자금 기부 허용 시 조합 재정 부실·조합원 부담 증대 우려
• 구 노동조합법 제12조 및 정치자금에관한법률 제12조 제5호는 정당한 입법목적 달성을 위한 적정·필요한 제한

노동부장관 의견

• 청구기간은 헌법재판소 구성일인 1988. 9. 19.부터 기산해야 하므로 청구기간 도과로 부적법
• 노동조합의 주된 목적은 근로조건 향상을 위한 경제적 활동이므로 구 노동조합법 제12조는 3가지 형태의 정치활동만을 필요·최소한으로 금지
• 정치자금에관한법률 제12조가 개인·사기업에는 정치자금 기부를 허용하는 반면 노동단체를 달리 취급하는 것은 합리적 차별에 해당
• 정치영역으로부터 노동조합의 자주성을 보호하기 위해서도 기부 금지 필요

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
정치자금에관한법률(1980. 12. 31. 법률 제3302호) 제12조 제5호	기부의 제한 — 노동단체는 정치자금을 기부할 수 없음
구 노동조합법(1996. 12. 31. 폐지 전) 제12조	정치활동의 금지 — ①공직선거 특정 정당 지지·당선 행위 금지, ②조합원으로부터 정치자금 징수 금지, ③노동조합기금을 정치자금에 유용 금지
공직선거및선거부정방지법 제10조 제1항 제2호	사회단체 등의 공명선거추진활동 — 법령에 의하여 정치활동이 금지된 단체는 단체 명의로 공명선거추진활동 불가
공직선거및선거부정방지법 제81조 제1항 제3호	후보자 등 초청 대담·토론회 — 제10조 제1항 각호 규정 단체가 아니면 후보자 초청 대담·토론회 개최 불가
공직선거및선거부정방지법 제87조	단체의 선거운동금지 — 단체는 선거기간 중 명의로 특정 정당·후보자 지지·반대·권유 행위 불가
헌법 제21조	표현의 자유·결사의 자유 — 모든 국민은 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유를 가짐
헌법 제33조 제1항	단결권 — 근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권·단체행동권을 가짐
헌법 제11조	평등권 — 모든 국민은 법 앞에 평등하며 차별받지 아니함

결정요지

(가) 적법요건 판단

청구기간 준수 여부

• 법령에 대한 헌법소원의 청구기간은, 법률 시행과 동시에 기본권 침해를 받게 되는 경우에는 법률이 시행된 사실을 안 날로부터 60일, 법률 시행일로부터 180일 이내 청구해야 함. 법률 시행 후 그 법률에 해당하는 사유가 발생하여 기본권 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일, 사유가 발생한 날로부터 180일 이내 청구해야 함
• 청구인은 1995. 4. 6. 설립된 신설 노동조합으로서 설립과 동시에 비로소 심판대상 법률조항과 관련되어 기본권을 침해받게 된 경우에 해당하고, 같은 해 5. 23. 심판청구를 하였으므로 청구기간을 준수한 것이 역수상 명백함

권리보호이익 소멸 여부 — 구 노동조합법 제12조, 공직선거및선거부정방지법 제10조 제1항 제2호·제81조 제1항 제3호·제87조

• 헌법소원제도는 기본권 침해 구제 제도이므로 권리보호이익이 있는 경우에만 제기할 수 있고, 권리보호이익은 심판청구 당시뿐만 아니라 결정 당시에도 존재해야 함. 심판 계속 중 사실관계 또는 법률관계의 변동으로 청구인이 주장하는 기본권 침해가 종료된 경우에는 원칙적으로 권리보호이익이 없어 부적법
• 구 노동조합법 제12조는 1996. 12. 31. 노동조합및노동관련조정법 시행으로 이미 폐지됨. 이에 따라 공직선거및선거부정방지법 제10조 제1항 제2호의 "법령에 의하여 정치활동이 금지된 단체" 및 제81조 제1항 제3호의 관련 단체에 노동조합이 해당되지 않게 됨. 공직선거및선거부정방지법 제87조는 1998. 4. 30. 개정으로 노동조합에게만 예외적으로 선거운동을 허용하는 단서조항 신설됨
• 위 법률조항들에 대해서는 법률의 개정으로 주관적 목적을 이미 성취하였으므로 위헌 여부를 가릴 이익이 없어짐. 해당 부분 권리보호이익 없어 부적법 → 각하

(나) 본안 판단 — 정치자금에관한법률 제12조 제5호

침해되는 기본권 특정

• 헌법 제33조 제1항의 단결권은 개인의 단결권만이 아니라 단체 자체의 단결권도 보장함. 즉 근로자단체의 존속·유지·발전·확장 보장(단체존속의 권리), 조직 및 의사형성절차에 관한 자주적 결정 보장(단체자치의 권리), 단체교섭·단체협약 체결·단체행동·단체 선전 및 단체가입 권유 등 보호(단체활동의 권리)
• 그러나 단체활동의 권리의 보호범위는 단결권의 헌법적 목적에 의하여 확정·제한됨. 근로삼권은 근로조건의 유지와 향상이라는 헌법적 단결목적의 달성에 기여하는 활동만을 보호함
• 이 사건 법률조항은 노동단체가 정당에 정치자금을 기부하는 것을 금지함으로써 정당에 정치자금을 기부하는 형태로 정치적 의사를 표현하는 자유를 제한하고, 정치자금 기부를 통하여 정당에 정치적 영향력을 행사하는 결사의 자유(단체활동의 자유)를 제한하는 규정이므로, 침해된 기본권은 헌법 제33조 단결권이 아니라 헌법 제21조의 표현의 자유, 결사의 자유, 일반적 행동자유권 및 행복추구권임
• 노동조합이 근로자의 근로조건·경제조건 개선이라는 목적을 위하여 활동하는 한 단결권의 보호를 받지만, 단결권에 의하여 보호받는 고유한 활동영역을 떠나서 정치적 의사를 표명하거나 정치적으로 활동하는 경우에는 의사표현의 자유 등 일반적 기본권의 보호를 받을 뿐임

사인의 정치자금 기부에 관한 법의 내용

• 헌법은 제8조에서 정당의 자유와 국가 보조 가능성만 규정하고, 사인의 정치자금 기부에 관한 별도 규정 없음. 사인이 정당에 정치자금을 기탁하는 것은 원칙적으로 금지되지 않음
• 정치자금에관한법률은 정치자금의 공개원칙을 기본원칙으로 삼음. 기탁금은 기명으로 선거관리위원회에 기탁해야 하며 기탁 금액의 상·하한 제한, 정당은 수입·지출 내역을 선거관리위원회에 보고하고 공고해야 함
• 정당의 정치적 의사결정은 정치자금을 제공하는 자에 의하여 현저하게 영향받을 수 있으므로, 정치자금 기부 자체를 막을 필요는 없으나 정치적 이익과 경제적 이익의 연계는 원칙적으로 공개되어야 함

정당에 대한 사회단체의 정치자금 기부의 의미

• 오늘날 모든 중요한 정치적 결정은 정당에 의하여 준비되고 내려지며, 정당은 개인과 국가를 잇는 중간매체로서 국가의사형성에 결정적 영향을 미침
• 오늘날의 정당국가에서는 정당을 통하지 않고서는 어떠한 사회단체도 자신의 정치적 영향력을 효율적으로 행사할 수 없고 의회·정부 등 국가기관의 결정에 큰 영향력을 행사할 수 없음
• 따라서 정치자금의 기부는 정당에 영향력을 행사하는 중요한 방법의 하나이고, 오늘날 사회단체 중 가장 중요한 역할을 하는 이익단체는 노동자단체와 사용자단체임

이 사건 법률조항의 위헌성

• 입법자는 구 노동조합법 제12조 폐지 및 공직선거및선거부정방지법 제87조 개정을 통해 노동단체에 정치활동의 자유를 허용하였음. 정당과 사회단체는 민주적 의사형성을 위한 불가결한 요소이고, 사회단체는 정당 다음으로 국민과 국가를 잇는 연결매체임
• 이 사건 법률조항의 입법목적은 노동단체 정치화 방지, 단체 재정 부실 및 조합원 권익 훼손 방지, 정당으로부터 노동단체의 자주성 보호로 보이나, 이는 법의 개정으로 그 근거를 잃었을 뿐 아니라 헌법상 보장된 정치적 자유의 의미 및 그 행사 가능성을 공동화시키는 것임
• 다양한 사회세력의 자유경쟁을 통한 정당한 이익조정을 위해서는 사회의 중요한 세력과 이익이 정치적 의사형성과정에 자유롭게 참여할 수 있어야 하고, 서로 경쟁하는 조직과 이익은 대등한 세력을 가져야 함. 정치적 의사형성과정에 영향력을 행사하는 가능성에 있어서 사회세력에 심각한 불균형이 존재한다면 정당한 이익조정이 불가능하며, 특정 이익이나 세력이 우세한 위치에서 정치의사형성과정을 지배하는 결과를 가져옴
• 이 사건 법률조항이 다른 사회단체, 특히 사용자단체에게는 정치자금 기부를 허용하면서 노동단체에게만 금지하는 것은 노동단체의 영향력을 제한하고, 사용자나 사용자단체와의 관계에서 사회세력간의 정당한 이익조정을 크게 저해하여 근로자에 불리하게 정치의사를 형성하는 결과를 가져올 수 있음
• 노동단체 재정 부실 방지 목적도 정치자금 기부 금지를 정당화하지 못함. 노동단체의 재정이 빈약하다는 것은 노사단체 간 세력의 균형이나 무기의 대등성이 근로자에 불리하게 깨어졌다는 것을 의미할 뿐이고, 이에 더하여 국가가 정치헌금 가능성을 노동단체에게 불리하게 규율하여 노동단체의 지위를 더욱 약화시키는 것을 정당화하지 않음
• 노동조합의 자주성은 엄격한 정치적 중립이 아니라 조직상의 독립과 의사결정구조의 자주성을 의미함. 노동자들이 자유의사에 근거하여 정치의사형성과정에 영향력을 행사하려는 것은 노동조합의 자주성과 직접적 관련이 없음
• 이 사건 법률조항의 입법목적인 '노동단체의 정치화 방지'나 '노동단체 재정의 부실 우려'는 헌법상 보장된 정치적 자유의 의미에 비추어 헌법상 추구할 수 있는 정당한 입법목적의 범위를 벗어남. 설사 일부 목적이 정당하다 하더라도, 정치의사형성과정과 정당한 이익조정과정을 근로자에게 불리하게 왜곡시키는 기본권 침해 효과가 매우 중대한 반면, '노동단체 재정의 부실 우려'라는 공익의 비중은 상당히 작음. 따라서 노동단체의 기부금지를 정당화하는 중대한 공익을 인정하기 어려우므로 이 사건 법률조항은 청구인의 표현의 자유 및 결사의 자유의 본질적 내용을 침해하는 위헌적 규정임

평등원칙 위반

• 평등권은 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금지함. 차별대우가 헌법적 정당성을 갖지 못하는 경우, 즉 자의적인 경우에만 평등권에 위반됨
• 민주주의에서 사회단체가 국민의 정치의사형성과정에 가지는 의미와 기능의 관점에서 볼 때, 노동단체는 다른 사회단체와 본질적으로 같은 것으로서 같게 취급되어야 함. 이 사건 법률조항이 다른 이익단체, 특히 사용자의 이익을 대변하는 기업이나 사용자단체의 정치헌금을 허용하면서 유독 노동단체에게만 정치자금 기부를 금지한 것은 노동단체의 정치활동 영역을 다른 사회단체와 달리 차별대우하는 것임
• 노동단체는 다른 사회단체와 마찬가지로 정당한 이익조정을 위한 정치의사형성과정에 참여해야 하는 단체라는 점에서, 노동단체와 정치자금 기부를 할 수 있는 다른 단체 사이에는 차별을 정당화할 만한 본질적 차이가 존재하지 않음. 따라서 합리적인 이유 없이 차별하는 이 사건 법률조항은 평등의 원칙에도 위반됨

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4) 적용 및 결론

청구기간 준수 여부

• 법리: 법률 시행 후 그에 해당하는 사유가 발생하여 기본권 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일, 사유 발생일로부터 180일 이내 청구해야 함
• 포섭: 청구인은 1995. 4. 6. 설립된 신설 노동조합으로서 설립과 동시에 비로소 심판대상 법률조항과 관련되어 기본권을 침해받게 된 경우에 해당함. 설립일로부터 47일 만인 같은 해 5. 23. 청구하였으므로 청구기간 준수
• 결론: 청구기간 준수 — 적법

권리보호이익 — 구 노동조합법 제12조, 공직선거및선거부정방지법 제10조 제1항 제2호·제81조 제1항 제3호·제87조

• 법리: 심판 계속 중 법률관계 변동으로 기본권 침해가 종료된 경우 원칙적으로 권리보호이익 없어 부적법
• 포섭: 구 노동조합법 제12조는 노동조합및노동관련조정법 시행으로 폐지되었고, 이에 따라 공직선거및선거부정방지법 제10조 제1항 제2호·제81조 제1항 제3호의 적용 대상에서 노동조합 제외됨. 공직선거및선거부정방지법 제87조는 1998. 4. 30. 개정으로 노동조합에 예외적 선거운동 허용 단서조항 신설됨. 청구인은 위 법률조항들에 대한 헌법소원심판청구에서 달성하고자 하는 주관적 목적을 이미 성취하였으므로 위헌 여부를 가릴 이익이 없어짐
• 결론: 권리보호이익 없어 부적법 → 각하

정치자금에관한법률 제12조 제5호 — 표현의 자유·결사의 자유 및 평등권 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

• 헌법 제21조의 표현의 자유, 결사의 자유, 일반적 행동자유권 및 행복추구권
• 이 사건 법률조항은 정당에 정치자금을 기부하는 형태로 정치적 의사를 표현하는 자유와 정치자금 기부를 통해 정당에 정치적 영향력을 행사하는 결사의 자유(단체활동의 자유)를 제한하는 것으로, 헌법 제33조 단결권이 아닌 헌법 제21조 등 일반적 기본권의 문제임

(나) 기본권 침해 여부 심사

• (1) 입법목적의 정당성: 이 사건 법률조항의 입법목적인 '노동단체의 정치화 방지'나 '노동단체 재정의 부실 우려'는 법의 개정으로 이미 근거를 잃었고, 헌법상 보장된 정치적 자유의 의미 및 그 행사 가능성을 공동화시키는 것으로서 헌법상 추구할 수 있는 정당한 입법목적의 범위를 벗어남

• (2) 법익 균형성: 설사 입법목적 일부가 정당하다 하더라도, 사회세력 누구나가 자유롭게 참여해야 할 정치의사형성과정과 정당한 이익조정과정을 근로자에게 불리하게 왜곡시키는 기본권 침해 효과는 매우 중대한 반면, '노동단체 재정의 부실 우려'라는 공익의 비중은 상당히 작으므로 노동단체의 기부금지를 정당화하는 중대한 공익을 인정하기 어려움

• (3) 평등원칙 위반 여부: 민주주의에서 정치의사형성과정에 있어서 사회단체의 의미·기능 관점에서 노동단체는 다른 사회단체와 본질적으로 같은 것으로 같게 취급되어야 함. 그런데 이 사건 법률조항은 사용자 및 사용자단체의 정치헌금을 허용하면서 유독 노동단체에게만 정치자금 기부를 금지하고 있고, 양자 사이에는 차별을 정당화할 만한 본질적 차이가 존재하지 않으므로 합리적 이유 없는 차별로서 평등의 원칙에도 위반됨

최종 결론(주문)

• 정치자금에관한법률 제12조 제5호: 위헌 (전원일치)
• 구 노동조합법 제12조, 공직선거및선거부정방지법 제10조 제1항 제2호·제81조 제1항 제3호·제87조에 대한 청구: 각하

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참조: 헌법재판소 1999. 11. 25. 선고 95헌마154 결정