2008헌바89 구 정치자금에 관한 법률 제12조 제2항 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 심판유형: 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원(위헌심사형)
• 심판대상: 구 정치자금에 관한 법률(2004. 3. 12. 법률 제7191호로 개정, 2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정 전의 것) 제12조 제2항 중 '국내의 단체와 관련된 자금' 부분(이하 '기부금지 조항') 및 제30조 제2항 제5호 중 해당 부분(이하 '처벌 조항')으로 한정
• 재판의 전제성: 서울고등법원 2008노2031 업무상횡령 등 사건의 당해 사건에서 위 법률조항들이 유죄 판단의 근거가 되어 재판의 전제성 인정

본안 판단

• 이 사건 기부금지 조항이 헌재 95헌마154 결정으로 위헌선언된 구 정치자금법 제12조 제5호의 반복입법으로서 위헌결정 기속력에 저촉되는지 여부
• "단체와 관련된 자금" 부분이 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위배되는지 여부
• 이 사건 기부금지 조항이 정치활동의 자유·정치적 의사표현의 자유를 침해하여 과잉금지원칙에 위반되는지 여부
• 처벌 조항의 고유한 위헌성 여부(책임과 형벌 간 비례원칙 위반 여부)

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인 신○림은 전국언론노동조합 위원장, 청구인 현○윤은 같은 조합 수석부위원장 겸 정치위원장이었던 자임
• 청구인들은 2004. 1. 중순경부터 같은 해 3. 하순경까지 전국언론노동조합 총선투쟁기금 명목으로 조합원으로부터 합계 약 1억 2,400만 원을 모금한 후, 17대 국회 창원시을 선거구 민주노동당 후보자 권영길에게 위 기금 중 3,200만 원을 두 차례에 걸쳐 선거자금 명목으로 기부한 혐의 등으로 기소됨
• 당해 사건 1심(서울중앙지방법원 2007고합1092, 1403 병합) 계속 중 위헌법률심판제청신청을 하였으나 법원이 기각(서울중앙지방법원 2008초기1735, 2008. 7. 22.)하고 유죄판결 선고(2008. 7. 24.)
• 청구인들이 항소(서울고등법원 2008노2031)하면서 2008. 8. 19. 이 사건 헌법소원심판 청구

당사자 주장 요지

• 청구인: ① "단체와 관련된 자금"의 의미가 모호·포괄적으로 명확성 원칙 위반, ② 정치자금 기부는 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유의 보호 영역이며, 내역 공개로 충분함에도 전면 금지는 과잉금지원칙 위반, ③ 구성원의 자발적 모금까지 금지하는 것은 정치활동의 자유의 본질적 내용 침해, ④ 기속력 저촉 주장

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 정치자금에 관한 법률 제12조 제2항	누구든지 국내·외의 법인 또는 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부할 수 없음
구 정치자금에 관한 법률 제30조 제2항 제5호	제12조(기부의 제한)에 위반하여 정치자금을 기부하거나 받은 자는 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금
정치활동의 자유·정치적 의사표현의 자유	특정 정당·정치인에 대한 정치자금 기부는 지지·지원 및 정책적 영향력 행사의 의도를 내포하는 정치활동 내지 정치적 의사표현의 일종으로, 헌법 제21조 제1항이 근거
죄형법정주의(명확성 원칙)	헌법 제12조 제1항·제13조 제1항; 처벌하고자 하는 행위와 그에 대한 형벌을 누구나 예견하고 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확히 규정
과잉금지원칙	헌법 제37조 제2항; 목적의 정당성·수단의 적합성·침해의 최소성·법익의 균형성

결정요지

(다수의견 — 합헌)

반복입법 여부

• 위헌결정된 법률조항의 반복입법 해당 여부는 위헌결정된 법률조항의 내용이 일부라도 내포되어 있는지만으로 판단할 것이 아니라, 입법목적·입법동기·입법 당시의 시대적 배경·관련조항들의 체계 등을 종합하여 실질적 동일성이 있는지 여부에 따라 판단해야 함
• 이 사건 기부금지 조항은 ① 직접적 규율영역이 자연인의 행위라는 점에서 문언상 구별되고, ② 전제 조항(구 정치자금법 제12조 제1항)이 노동단체 이외의 단체까지 포괄한다는 점에서 종전 위헌결정 조항과 전적으로 동일하지 않으며, ③ 종전 위헌결정 조항과 달리 노동단체에 대한 차별적 규제의 의도가 전혀 없으므로 실질적 동일성이 없음 → 반복입법 아님

명확성 원칙

• 죄형법정주의의 명확성 원칙은 처벌하고자 하는 행위가 무엇이고 형벌이 어떠한 것인지 누구나 예견할 수 있고 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있게 구성요건을 명확히 규정할 것을 요구함
• 처벌법규 구성요건이 다소 광범위하여 법관의 보충적 해석이 필요한 개념을 사용하였다 하더라도, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람으로 하여금 적용대상자가 누구이며 구체적으로 어떤 행위가 금지되는지 충분히 알 수 있도록 규정되어 있다면 명확성 원칙에 위배되지 않음
• 법규범의 의미내용은 문언뿐 아니라 입법목적·입법취지·입법연혁·체계적 구조를 종합 고려하는 해석방법에 의하여 구체화됨
• "단체"란 공동의 목적 내지 이해관계를 가지고 조직적인 의사형성 및 결정이 가능한 다수인의 지속성 있는 모임을 의미하고, "단체와 관련된 자금"이란 단체의 명의로, 단체의 의사결정에 따라 기부가 가능한 자금(단체의 존립·활동의 기초를 이루는 자산 및 단체가 자신의 이름으로 주도적으로 모집·조성한 자금)을 의미하며, 개인 소유로 적법하게 귀속된 상태의 자금은 제외됨
• 이와 같은 해석에 의하면 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 일반인이 금지되는 행위가 무엇인지 예측하는 것이 현저히 곤란하다고 보기 어려우므로 명확성 원칙에 위배되지 않음

과잉금지원칙

• 기부금지 조항은 정치활동의 자유 내지 정치적 의사표현의 자유에 대한 제한에 해당함
• 목적의 정당성: ① 단체의 과도한 자금동원력으로 1인 1표 1가치의 민주주의 원리가 침해되고 국민주권원리가 훼손되는 것을 방지하고, ② 단체 구성원의 의사에 반하는 정치자금 기부로 구성원의 정치적 의사표현의 자유가 침해되는 것을 방지함 → 정당함
• 수단의 적합성: 개인 명의 기부이더라도 자금원이 실질적으로 단체에 속하는 경우를 금지하여 단체의 기부금지 규정의 실효성을 확보함 → 목적 달성에 적합
• 침해의 최소성: ① 단체의 정치적 의사표현으로 인한 문제는 단체의 지속성과 개인에 비하여 강한 자금동원력이라는 본질에서 유래하므로 모든 단체를 규율 대상으로 삼는 것이 입법목적 달성에 필요한 범위를 넘지 않음, ② 단체 구성원의 정치적 의사 왜곡 문제는 기부금액의 다소에 따라 달리 평가될 수 없으므로 금액 한도 제한에 그치지 않고 기부 자체를 금지한 것이 과도하지 않음, ③ 개인의 정치적 기본권 보호라는 목적을 위해 단체의 주도적 관여 아래 조성된 자금의 기부를 금지하는 것은 불가피한 조치, ④ 정치자금에 대한 엄격한 규율은 과거 정치자금 수수 실태에 대한 반성에서 비롯된 것으로 자의적이지 않으며, 달리 덜 제약적인 수단이 명백히 존재하지 않음
• 법익의 균형성: 제한되는 기본권 침해는 내용 중립적인 방법 제한으로서 수인 불가능할 정도로 크지 않은 반면, 금권정치와 정경유착의 차단·선거의 공정성 확보·개인의 정치적 기본권 보호라는 공익은 대의민주제 국가에서 매우 크고 중요함 → 현저한 불균형 없음

처벌 조항

• 청구인들은 기부금지 조항의 위헌성에서 파생되는 주장만 하고 처벌 조항 고유의 위헌성 주장 없음
• 직권 판단: 형의 하한이 없으므로 비교적 경미한 불법성의 행위에 대해서는 법관의 양형으로 불법과 책임을 일치시킬 수 있어 책임과 형벌 간 비례원칙에 위반되지 않음 → 합헌

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4) 적용 및 결론

가. 반복입법 여부(기속력 저촉)

• 법리: 반복입법 해당 여부는 위헌결정 조항의 내용 일부 내포 여부만으로 판단할 것이 아니라, 입법목적·동기·시대적 배경·관련조항 체계를 종합하여 실질적 동일성이 있는지 여부에 따라 판단
• 포섭: 이 사건 기부금지 조항은 ① 규율 대상이 자연인의 행위로서 문언상 구별, ② 전제 조항이 노동단체 이외의 단체까지 포괄한다는 점에서 종전 위헌결정 조항과 동일하지 않음, ③ 종전 위헌결정 조항에는 노동단체에 대한 차별적 규제 의도가 존재하였으나 이 사건 기부금지 조항에는 차별적 규제 의도가 전혀 없으므로 실질적 동일성 없음
• 결론: 이 사건 기부금지 조항은 95헌마154 결정에 의해 위헌선언된 구 정치자금법 제12조 제5호의 반복입법에 해당하지 아니하고, 위 위헌결정의 기속력에 저촉되지 않음

나. 명확성 원칙 위배 여부

• 법리: 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람으로 하여금 금지되는 행위가 무엇인지 충분히 알 수 있도록 규정되어 있으면 명확성 원칙에 위배되지 않음. 법규범의 의미내용은 문언 외 입법목적·취지·연혁·체계를 종합적으로 고려하여 구체화
• 포섭: 입법취지(단체의 정치자금 기부금지 규정의 실효성 담보)·입법연혁·규정체계를 종합하면, '단체'는 공동의 목적을 가지고 조직적 의사형성 및 결정이 가능한 다수인의 지속성 있는 모임으로, '단체와 관련된 자금'은 단체의 명의로 단체의 의사결정에 따라 기부가 가능한 자금(단체가 주도하여 모집·조성한 자금)으로 특정 가능함. 단체가 주도하여 모금한 경우 구성원의 자발적 기금이더라도 적용되고, 개인 소유로 적법히 귀속된 상여금 등은 적용 범위 밖임이 명백. 나머지는 자금 조성·기부 과정 전체에 대한 법원의 합리적 해석·적용의 문제임
• 결론: 명확성 원칙에 위배되지 않음

다. 과잉금지원칙 위배 여부

(가) 제한되는 기본권

• 특정 정당·정치인에 대한 정치자금 기부는 정치활동에 대한 지지·지원이자 정책적 영향력 행사의 의도를 내포하는 정치활동 내지 정치적 의사표현으로서 헌법 제21조에 의해 보호됨
• 이 사건 기부금지 조항은 정치활동의 자유 내지 정치적 의사표현의 자유를 제한

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• ① 자금동원력이 강한 단체의 이익이 정치체제에 과대 대표됨으로써 1인 1표 1가치의 민주주의 원리가 침해되고 국민주권의 원리가 훼손되는 것 방지 → 정당
• ② 단체 재산을 특정인의 의사나 다수결에 의해 정치자금으로 기부하는 것은 반대 구성원의 정치적 기본권 부정이고, 의사형성과정에서 외압 배제 곤란함을 고려할 때 → 정당

(2) 수단의 적합성

• 개인 명의 기부이더라도 자금원이 실질적으로 단체에 속한 경우를 차단하여 단체의 정치자금 기부금지 규정의 실효성 확보 → 적합

(3) 침해의 최소성

• 단체의 정치적 의사표현으로 인한 문제는 자금동원력이라는 단체의 본질에서 유래하므로 모든 단체를 규율 대상으로 삼는 것이 필요 범위 초과 아님
• 단체 구성원의 정치적 의사 왜곡 문제는 기부금액 다소에 따라 달리 평가될 수 없으므로 기부 자체를 금지한 것이 과도하지 않음
• 개인의 정치적 기본권 보호를 위해 단체 주도하 조성된 "단체와 관련된 자금"의 기부 금지는 불가피한 조치
• 과거 정치자금 실태에 대한 반성에서 비롯된 것으로 자의적이지 않으며, 달리 덜 제약적인 수단이 명백히 존재하지 않음

(4) 법익의 균형성

• 기부금지 조항에 의한 제한: 단체와 관련된 자금으로의 기부만 금지(단체와 무관한 자금으로의 개인 기부는 원칙 자유, 비금전적 정치적 의사표현도 원칙 자유) → 내용 중립적 방법 제한으로 수인 불가능할 정도로 크지 않음

• 달성되는 공익: 금권정치와 정경유착 차단, 선거의 공정성 확보, 개인의 정치적 기본권 보호 → 대의민주제에서 매우 크고 중요

• 법익의 현저한 불균형 인정하기 어려움

• 결론: 기부금지 조항은 과잉금지원칙에 위반하여 정치활동의 자유·정치적 의사표현의 자유를 침해하지 않음

라. 처벌 조항 위헌 여부

• 법리: 책임과 형벌 간 비례원칙; 형의 하한이 없는 경우 법관의 양형으로 불법과 책임 일치 가능
• 포섭: 이 사건 처벌 조항은 형의 하한이 없으므로 경미한 불법성 행위에 대해서도 법관의 양형으로 책임에 알맞은 형벌 선고 가능
• 결론: 책임과 형벌 간 비례원칙에 위반되지 않음

최종 결론(주문) 구 정치자금에 관한 법률 제12조 제2항 중 '국내의 단체와 관련된 자금' 부분 및 제30조 제2항 제5호 중 해당 부분은 헌법에 위반되지 아니한다(합헌).

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5) 반대의견

가. 재판관 김종대의 별개의견 (합헌, 이유 상이)

• 이 사건 기부금지 조항과 구 정치자금법 제12조 제1항은 불가분의 관계이므로 제12조 제1항까지 심판대상을 확장하여야 함
• 반복입법 해당 여부 판단방법에 대한 이견: 다수의견의 입법동기·목적 기준은 ① 단일 기준으로의 동일성 판단이 부적절하고, ② 기속력을 사실상 부인하며, ③ 위헌결정에 나타나지 않은 임의 내용으로 기속력 범위를 제한하는 불합리가 있고, ④ 구체적 판단 기준 제시가 곤란함. 반복입법 여부는 새로운 입법이 종전 위헌결정의 기속력이 인정되는 객관적 범위(헌법을 구체적 사안에 적용·해석한 부분)와 중첩되는지 여부로 판단해야 함 (제한적 기속설)
• 95헌마154 결정의 기속력 인정 범위: ① 노동조합의 표현의 자유·결사의 자유의 본질적 내용 침해, ② 기업·사용자단체에게 정치헌금을 허용하면서 노동단체만 금지한 것이 평등원칙 위반
• 이 사건 기부금지 조항들은 노동조합으로 하여금 일체의 정치자금 기부를 할 수 없게 한다는 점에서 ①의 범위에서 반복입법에 해당하고 일응 기속력에 저촉됨
• 다만, 예외적 기속력 배제 사유 검토: 2002년 대선에서 대기업들의 거액 불법 정치자금 제공 사건 등을 계기로 '단체의 자유로운 정치자금 기부 허용'이라는 종전 법적 확신이 '거액 정치자금 수수가 민주주의 발전에 강력한 위협이 되므로 정치활동 허용과 정치자금 기부 허용은 별개'라는 새로운 법적 확신으로 변화하였음 → 예외적 기속력 배제의 특별한 정당화 사유 존재, 기속력 저촉 없음
• 아울러 종전 95헌마154 결정은 변경되어야 함 (헌법재판소법 제23조 제2항 제2호)

나. 재판관 조대현·목영준·송두환의 헌법불합치의견

• 구 정치자금법 제12조 제1항 중 '국내의 단체' 부분도 심판대상에 포함하여야 함
• 결사의 자유(헌법 제21조 제1항)는 단체 결성·가입·탈퇴·활동·존속의 자유를 포함하고, 정치적 활동을 목적으로 하는 단체의 정치자금 기부는 결사의 자유로서 보호됨. 비정치적 단체도 목적 달성에 필요한 경우 정치자금 기부를 결사의 자유로서 보호받음
• 위헌 사유:
  • 정치적 단체에 대해서도 적용하여 일체의 정치자금 기부를 금지하는 것은 정치적 단체의 정치적 활동의 자유와 결사의 자유의 본질적 내용 침해
  • 비정치적 단체의 경우에도 이권개입 문제가 발생하기 어려운 단체, 구성원 의사 왜곡이 없는 단체 등에 대해서도 아무런 제도적 장치 없이 일률적으로 금지하는 것은 적합한 수단 아님
  • 단체의 정치자금 기부는 내부 민주적 의사결정 과정을 거쳤다고 볼 수 있으므로 단순히 구성원 의사에 어긋날 우려를 이유로 일률 금지하는 것도 적합한 방법이 아님
  • 대체수단 가능: 기부 한도 설정, 별도 공개 재원 조성 후 기부, 단체 본래 목적 부합 요건, 구성원에게 모금·기부 거부권 보장 등
  • 따라서 과잉금지원칙에 반하여 결사의 자유·정치적 활동의 자유를 과도하게 제한 → 헌법불합치 결정 및 국회의 개선입법 촉구

다. 재판관 김희옥의 위헌의견

• 정치활동·정치적 의사표현의 자유를 제한하는 입법에 대해서는 규제되는 표현의 개념을 세밀하고 명확하게 규정할 것이 헌법적으로 요구됨
• '단체' 개념이 '다수인의 지속적 모임'이라는 통상적 이해를 구체화하지 못하고, 이권 개입 문제가 없는 비영리·공익 단체 등에의 적용 여부도 추상적 입법취지만으로는 판단 곤란
• '단체와 관련된 자금'의 '관련' 개념: 단체와 자금 사이의 인과관계·영향 정도·의존성 등이 '관련'이라는 단어만으로 확정 불가능하고 포섭 범위가 사람마다 크게 다르며, 법관의 보충적 해석으로 의미를 확정할 수 있는 성질이 아님. 단체의 관여 방식·정도에 관한 제한 없이는 단체 관련 자금과 아닌 자금을 구별할 구체적 기준 도출 곤란
• 입법자가 탈법적 정치자금 기부 방지를 원하였다면 단체의 자산이나 단체 명의로 조성한 자금으로 범위를 한정하거나 예시적 입법형식을 취하였어야 하며, 이것이 입법기술상 불가능하지도 않음
• 결론: 이 사건 심판대상 법률조항들은 법관의 보충적 법해석으로도 규범 내용이 확정될 수 없는 모호하고 막연한 형벌조항으로서 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위배되어 위헌

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참조: 헌법재판소 2010. 12. 29. 선고 2008헌바89 결정