2019헌마528 정치자금법 제6조 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 심판대상: 청구인들은 정치자금법 제6조 및 제45조 제1항·제2항에 대해 심판청구하였으나, 제45조 제1항·제2항에 대해서는 그 자체의 고유한 위헌성을 주장하지 않으므로 심판대상에서 제외함
• 최종 심판대상: 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제6조 제2호(국회의원을 후원회지정권자로 정하면서 지방의회의원을 후원회지정권자에서 제외한 부분)

본안 판단

• 심판대상조항이 지방의회의원인 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인들은 2018. 6. 13. 실시된 제7회 전국동시지방선거에서 당선되어 2018. 7. 1.부터 임기를 개시한 지방의회의원들임(도의회의원 및 시의회의원)
• 병합 사건: 2019헌마528(전라북도의회 의원 강○○), 2019헌마631(고양시·수원시·광주시·경주시의회 의원 6인), 2019헌마632(고양시의회 의원 5인), 2019헌마655(전라북도의회 의원 두○○)
• 지방의회의원을 후원회지정권자에서 제외하고 있는 정치자금법 제6조 및 이를 위반한 경우 형사처벌하는 제45조 제1항 등이 기본권을 침해한다고 주장하며 각 헌법소원심판 청구함

침해의 원인이 되는 공권력 행사

• 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제6조 제2호: 국회의원을 후원회지정권자로 열거하면서 지방의회의원을 포함하지 않는 입법 작위

청구인들의 주장

• 국회의원과 지방의회의원은 입법과 정치를 담당하는 대의제 정치인으로 의정활동비·월정수당 등 보수를 받는 등 직무의 성격과 기능이 본질적으로 동일함
• 심판대상조항은 국회의원과 달리 지방의회의원을 후원회지정권자에서 제외하여 불합리하게 차별함으로써 평등권을 침해함

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호) 제6조 제2호	후원회지정권자로 국회의원(국회의원선거의 당선인 포함)을 열거
정치자금법 제45조 제1항	이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부하거나 기부받은 자: 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금
정치자금법 제45조 제2항 제1호	후원회지정권자가 아닌 자로서 정치자금 기부 목적으로 후원회나 유사 기구를 설치·운영한 자: 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금
지방자치법(2021. 1. 12. 법률 제17893호) 제2조 제1항	지방자치단체의 종류: 제1호(특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도), 제2호(시·군·구)
헌법 제11조 제1항	평등권: 모든 국민은 법 앞에 평등하며, 성별·종교·사회적 신분에 의한 차별 금지

결정요지

(1) 후원회 제도의 목적 및 입법연혁

• 후원회 제도는 유권자 스스로 정당이나 정치인을 후원하도록 함으로써 정치에 대한 신뢰감을 높이고, 후원회 활동을 통해 후원회 또는 후원회원이 지향하는 정책적 의지가 보다 효율적으로 구현될 수 있도록 하며, 정치자금의 투명성을 확보하고자 함에 그 목적이 있음
• 선거 종료 후에도 유권자들이 지속적으로 자신들이 지향하는 정책적 목표를 실천하는 정치인에게 후원활동을 할 수 있는 길을 열어주는 것이 필요함
• 후원회지정권자의 범위는 1980년 도입 이후 지속적으로 확대되어 왔고, 소액다수 기부문화 조성을 통해 정치자금 투명성이 크게 제고됨. 입법자는 가급적 후원회를 활성화하여 후원회를 통한 정치자금 기부문화를 정착시킬 필요가 있음
• 현행 정치자금법이 선거와 무관하게 후원회지정권자로 정한 자는 중앙당과 국회의원으로 한정되어 있음

(2) 지방의회의원의 역할 및 현황

• 지방의회가 부활한 이후 30여 년이 경과하면서 지방의회의원의 역할은 증대되고 활동범위도 확장됨. 환경·사회복지·보건 등 다양한 분야 전문가들이 지방의회의원으로 활동하는 경우도 많아짐
• 전부개정된 지방자치법(2021)에서는 지방의회의원의 의정활동을 지원하기 위한 정책지원 전문인력(유급 보좌관) 설치, 인사권 부여, 윤리심사 강화 등 지방의회의원의 전문성과 윤리성을 확보하기 위한 제도를 강화함
• 지방의회제도 발전에 발맞추어 지방의회의원이 전문성을 확보하고 주민들과 소통하기 위해 정치자금의 지출이 반드시 필요하고, 후원회 제도를 활용하여 정치자금을 합법적으로 확보할 수 있는 방안을 마련해 줄 필요가 있음

(3) 직무수행의 염결성 우려에 대한 판단

• 지방의회의원은 주민의 대표자로서 조례의 제정·개폐, 예산의 심의·확정, 결산의 승인, 행정사무감사 및 조사 등의 사무를 수행할 뿐, 관내 인·허가권, 용도변경권과 같이 이익집단과 불법적으로 유착될 가능성이 큰 권한을 행사하지 아니함
• 정치자금법은 후원회 제도가 정치적 영향력을 부당하게 행사하는 통로로 악용될 소지를 차단하기 위해 정치자금 조달에 있어서 엄격한 절차와 방법에 따를 것을 요구하고(제2조 제1항), 후원인이 후원회에 기부할 수 있는 금액에 제한을 두고 있으며(제11조), 후원금의 구체적 모금방법에 대해서도 상세한 규정을 두고 있음(제14조 내지 제18조). 규정 위반 시 형사처벌 또는 과태료에 처하도록 하고 있음(제45조 제1항·제2항, 제51조)
• 지방의회의원의 직무수행의 염결성은 위와 같은 정치자금법의 후원회 제도의 투명한 운영으로 확보될 수 있음

(4) 정치자금 규모 및 경제적 현실

• 청구인들이 속한 광역자치단체의 도의회와 기초자치단체인 시의회의 경우 선거구가 지역구국회의원 선거구보다 더 넓은 경우가 대다수이므로, 소요되는 정치자금의 규모가 국회의원보다 작다고 단언할 수 없음
• 소요되는 정치자금 규모의 차이는 지방의회의원의 후원회 설치 및 운영을 허용하면서도 1인당 후원한도나 총 모금한도에 대한 제한을 통해 구체적 타당성을 도모할 수 있음. 후원회 설치 및 운영 자체를 제한하는 것은 오히려 정치자금 모금을 음성화시켜 후원회 제도의 목적에 역행하는 결과를 초래할 수 있음
• 지방의회의원이 지급받는 월정수당은 3인 가구 중위소득(2021년 기준 3,983,950원)에 미치지 못하는 경우가 있어 의정활동에 전념하기에 충분하다고 보기 어려움
• 지방의회의원의 후원회 설치 및 운영을 제한하는 것은 경제력을 갖춘 사람만이 지방의회의원이 될 수 있도록 하는 차별적 결과를 야기하거나, 다른 직의 겸직을 통해 소득을 확보할 것을 사실상 강요하는 결과를 초래하여 의정활동에 전념하는 것을 불가능하게 함. 특히 지방의회는 신인정치인이 정치무대로 유입되는 통로가 되기도 하는바, 지방의회의원에게 후원회를 지정하여 둘 수 없도록 하는 것은 경제력을 갖추지 못한 사람의 정치입문을 저해할 수 있음

(5) 종합 판단

• 정치자금법이 여러 차례 개정되어 후원회지정권자의 범위가 지속적으로 확대되어 왔음에도 불구하고, 선거와 무관하게 후원회를 설치 및 운영할 수 있는 자를 중앙당과 국회의원으로 한정하여 국회의원과 지방의회의원을 달리 취급하는 것은 불합리한 차별에 해당하고 입법재량을 현저히 남용하거나 한계를 일탈한 것임
• 따라서 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해함

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4) 적용 및 결론

평등권 침해 여부

• 법리: 입법자가 후원회지정권자의 범위를 정함에 있어 광범위한 입법재량이 인정되나, 불합리한 차별로서 입법재량을 현저히 남용하거나 한계를 일탈한 경우에는 평등권 침해가 성립함
• 포섭:
  • 후원회 제도의 목적(정치에 대한 신뢰 제고, 정책적 의지의 효율적 구현, 정치자금 투명성 확보)에 비추어 선거 종료 후에도 유권자들이 지속적으로 정치인에게 후원활동을 할 수 있는 길을 열어주는 것이 필요함
  • 지방의회의원은 관내 인·허가권, 용도변경권과 같이 이익집단과 불법적으로 유착될 가능성이 큰 권한을 행사하지 아니하고, 정치자금법상 후원회 제도의 투명한 운영 장치(기부한도 제한, 모금방법 규제, 형사처벌)로 직무수행의 염결성 확보가 가능함
  • 청구인들이 속한 도의회·시의회의 선거구는 지역구국회의원 선거구보다 더 넓은 경우가 대다수로 정치자금 규모가 국회의원보다 작다고 단언할 수 없고, 소요 규모의 차이는 후원한도·모금한도 제한으로 대처 가능함
  • 지방의회의원이 받는 월정수당은 3인 가구 중위소득에 미치지 못하는 경우가 있어 후원회 설치 제한은 경제력을 갖추지 못한 사람의 정치입문을 저해하는 차별적 결과를 야기함
  • 후원회지정권자의 범위가 지속적으로 확대되어 왔음에도 선거와 무관하게 후원회를 설치·운영할 수 있는 자를 중앙당과 국회의원으로 한정하여 지방의회의원을 달리 취급하는 것은 불합리한 차별에 해당하고 입법재량을 현저히 남용하거나 한계를 일탈한 것임
• 결론: 심판대상조항은 청구인들의 평등권 침해

결정형식 및 주문

• 단순위헌결정을 할 경우 국회의원도 후원회를 지정할 수 있는 근거규정이 없어지는 법적 공백 발생 → 후원회 제도 자체를 위헌으로 판단한 것이 아닌데도 제도 자체가 위헌으로 판단된 것과 동일한 결과가 나타나게 됨
• 헌법불합치결정 선고, 2024. 5. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용 명함
• 종전 헌재 2000. 6. 1. 99헌마576 결정은 이 결정 취지와 저촉되는 범위 안에서 변경함

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5) 반대의견

재판관 이선애, 재판관 이종석의 반대의견

• 요지: 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니함

• 법리: 후원회지정권자의 범위를 어떻게 정할 것인지의 문제는 입법자가 입법정책적으로 결정할 사항으로서 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되는 영역임 (헌재 2016. 9. 29. 2015헌바228; 헌재 2019. 12. 27. 2018헌마301등 참조)

• 근거 및 포섭:

  • 선거와 무관하게 후원회지정권자의 범위를 제한하고 있는 것은 과거 수차례 불법적 정치자금의 폐해를 겪었던 역사적 경험이 반영된 것임. 현직 정치인에게 상시적으로 후원회를 설치·운영할 수 있도록 하면 현직자에게 후원금이 집중되는 후원금 모집의 불균형 현상이 초래되어 다음 선거에서의 공정하고 평등한 경쟁을 보장할 수 없게 되고, 소수의 기부자가 고액의 정치자금 기부를 통해 정치적 영향력을 행사하는 등 불법적인 유착이 발생할 수 있음
  • 국회의원과 지방의회의원은 지위·성격·기능·활동범위·정치적 역할 등에서 본질적으로 다름. 국회의원은 국민 전체를 대표하여 국정 전반에 걸쳐 국민의 추정적 의사를 대변할 책임을 지는 대의기관의 구성원인 반면, 지방의회의원은 해당 지방자치단체 주민의 대표자로서 그 활동범위가 해당 지방자치단체의 지역 사무에 국한됨. 수행하는 정치활동에 차이가 있어 정치자금을 필요로 하는 정도나 소요자금의 양에서도 차이가 있을 수밖에 없음 (헌재 2000. 6. 1. 99헌마576; 헌재 2019. 12. 27. 2018헌마301등 참조)
  • 지방의회의원은 의정활동비, 여비, 월정수당을 지급받고 있어 소요되는 비용을 충당할 수 있으므로 후원회의 설치 및 운영을 허용할 필요성이 크지 아니함 (예: 전라북도의회 의정활동비 월 1,200,000원 이내 + 보조활동비 월 300,000원 이내 + 월정수당 월 3,141,600원)
  • 현직 지방의회의원에게 후원회의 설치 및 운영을 상시적으로 허용할 경우 대가성 후원으로 인한 비리 발생 가능성이 높고, 후원회 난립으로 인해 지역적 혼란이 야기되거나 주민들의 부담이 가중될 우려가 있음. 지방의회의원의 수는 국회의원에 비해 훨씬 많아 투명성 담보를 위한 규제 비용 및 인력이 늘어나는 등 사회적 비용이 증가하고 효과적인 통제도 어려워질 수 있음
  • 2021. 1. 5. 정치자금법 개정 당시 입법자가 지방자치단체의 장 및 지역구지방의회의원선거의 후보자·예비후보자는 후원회지정권자에 추가하면서도 지방의회의원을 그 범위에서 제외한 것에는 합리적 이유가 인정됨

• 결론: 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니함

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참조: 헌법재판소 2022. 11. 24. 선고 2019헌마528 결정