2018헌마301 정치자금법 제6조 위헌확인
1) 쟁점
적법요건 판단
- 청구인 적격: 광역자치단체장선거 예비후보자(이○○, 나□□), 자치구의회의원선거 예비후보자(최○○ 외 6인), 위 예비후보자들에게 후원하고자 하는 자(나○○, 김△△)가 기본권 침해를 주장함
- 공권력 행사: 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호) 제6조 제6호가 광역자치단체장선거 예비후보자 및 자치구의회의원선거 예비후보자를 후원회지정권자에서 제외한 입법부작위
- 기본권 침해의 자기관련성·현재성·직접성: 예비후보자로 등록한 청구인들과 후원하고자 하는 청구인들이 심판대상조항으로 직접 후원회 구성 불가 상태에 놓임
- 본문에 명시된 바 없음 (청구기간·보충성 등 기타 적법요건에 대한 별도 판단 없음)
본안 판단
- 광역자치단체장선거 예비후보자를 후원회지정권자에서 제외한 부분이 대통령선거·국회의원선거 예비후보자와의 관계에서 평등권을 침해하는지 여부
- 자치구의회의원선거 예비후보자를 후원회지정권자에서 제외한 부분이 평등권을 침해하는지 여부
- 청구인들이 주장하는 공무담임권, 정치적 표현의 자유 침해 여부 (평등권 침해 심사에서 판단 충분하여 별도 판단 불필요)
2) 사실관계
사건개요
- 청구인 이○○은 2018. 6. 13. 실시된 제7회 전국동시지방선거에서 ○○도지사 후보로 출마하기 위해 예비후보자로 등록함. 청구인 나○○은 이○○에게 후원하고자 하는 자임. 정치자금법 제6조가 광역자치단체장선거 예비후보자를 후원회지정권자로 규정하지 아니하여 후원회 구성이 불가능하게 되자, 2018. 3. 22. 헌법소원심판 청구(2018헌마301)
- 청구인 나□□는 ○○시장 후보, 청구인 최○○ 외 6인은 □□ 소재 자치구 지방의회의원 후보로 출마하기 위해 예비후보자로 등록함. 청구인 김△△는 위 예비후보자들에게 후원하고자 하는 자임. 동일한 이유로 2018. 4. 24. 헌법소원심판 청구(2018헌마430)
당사자 주장
- 예비후보자 청구인들: 대통령선거·국회의원선거 예비후보자는 후원회를 둘 수 있음에도 광역자치단체장선거·자치구의회의원선거 예비후보자는 배제된 것은 합리적 이유 없는 차별로 평등권, 공무담임권 침해
- 후원 희망 청구인들(나○○, 김△△): 동일한 차별로 인해 정치적 표현의 자유 및 선거권 침해
침해의 원인이 되는 공권력 행사
- 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호) 제6조 제6호 — 지방자치단체의 장 선거의 후보자만을 후원회지정권자로 규정하고, 광역자치단체장선거 예비후보자 및 자치구의회의원선거 예비후보자를 후원회지정권자에서 제외한 부분
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호) 제6조 제6호 | 지방자치단체의 장 선거의 후보자를 후원회지정권자로 규정. 광역자치단체장선거·자치구의회의원선거 예비후보자는 제외 |
| 정치자금법(2017. 6. 30. 법률 제14838호) 제6조 각호 | 중앙당, 국회의원, 대통령선거 후보자 및 예비후보자, 대통령선거경선후보자, 지역구 국회의원선거 후보자 및 예비후보자, 당대표경선후보자를 후원회지정권자로 열거 (관련조항) |
| 정치자금법 제3조 제1호·제4호·제7호 | 후원금은 후원회에 기부하는 금전·유가증권 등; 후원회는 정치자금 기부를 목적으로 설립·운영되는 단체로 관할 선관위에 등록된 단체 |
| 정치자금법 제11조 | 후원인의 후원회에 대한 기부금액 제한 |
| 정치자금법 제12조 제1항 | 후원회 모금한도 (선거비용제한액 연동) |
| 정치자금법 제45조·제46조·제51조 | 후원회 규정 위반 시 형사처벌 및 과태료 |
| 공직선거법 제60조의2 제1항 | 예비후보자 등록 시기: 대통령선거 선거일 전 240일, 국회의원선거·시도지사선거 선거일 전 120일, 자치구·시 지역구의회의원 및 장 선거는 선거기간 개시일 전 90일, 군 지역구의회의원 및 장 선거는 선거기간 개시일 전 60일 |
| 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호 | 헌법소원 인용결정 심판정족수 (재판관 6인 이상 찬성) |
| 평등권 | 합리적 이유 없는 차별 금지; 헌법 제11조 제1항 |
결정요지
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후원회제도의 입법목적 및 기능: 후원회제도는 모든 사회구성원의 자발적인 정치참여의식을 높여 유권자 스스로 정당이나 정치인을 후원하도록 함으로써 정치에 대한 신뢰감을 높이고 비공식적인 정치자금을 양성화시키는 계기로 작동되도록 하는 데에 그 입법목적이 있음. 또한 후원회활동을 통하여 후원회 또는 후원회원이 지향하는 정책적 의지가 보다 효율적으로 구현될 수 있도록 하자는 데에 그 철학적 기초가 있음
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후원회지정권자 범위의 변천: 1980년 중앙당만을 대상으로 도입된 이래 후원회지정권자의 범위는 지속적으로 확대되어 왔음. 다만 지방의회의원선거 후보자 및 예비후보자, 지방자치단체장선거 예비후보자는 계속 제외되어 있음
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후원회를 둘 수 있는 자의 범위 및 규제에 관한 입법재량: 후원회를 통하여 정치자금을 지원해 줄 필요성은 각 선거별 예비후보자마다 다를 수 있고, 이러한 차이를 후원회를 둘 수 있는 자의 범위와 관련하여 입법에 어느 정도 반영할 것인가 하는 문제 및 그에 관한 규제의 정도와 내용은 입법자가 결정할 국가의 입법정책에 관한 사항으로서 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되는 영역임
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적용되는 심사기준: 심판대상조항은 대통령선거·국회의원선거 예비후보자와 광역자치단체장선거·자치구의회의원선거 예비후보자를 달리 취급하므로 평등권 침해 여부가 문제됨. 공무담임권, 정치적 표현의 자유 침해 주장은 차별을 다른 측면에서 지적한 것에 불과하여 평등권 침해 여부 심사에서 판단으로 충분함
4) 적용 및 결론
(1) 광역자치단체장선거 예비후보자에 관한 부분 — 헌법불합치(잠정적용)
(가) 제한되는 기본권
- 심판대상조항이 대통령선거·국회의원선거 예비후보자는 후원회지정권자로 규정하고 광역자치단체장선거 예비후보자는 제외함으로써 양자를 달리 취급하므로 평등권 침해 여부가 문제됨
(나) 평등권 심사
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(1) 심사기준: 후원회를 둘 수 있는 자의 범위와 규제에 관한 사항은 입법재량 영역이나, 불합리한 차별로 입법재량을 현저히 남용하거나 한계를 일탈한 경우에는 평등권 침해에 해당함
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(2) 구체적 판단:
- 선거비용 규모 측면: 광역자치단체장선거의 경우 선거비용 규모가 국회의원선거보다 현저히 크고(평균 선거비용제한액: 지역구 국회의원 약 1억 7,800만 원 대비 광역자치단체장 약 14억 1,700만 원), 후원회를 통해 선거자금을 마련할 필요성 역시 매우 큼
- 후원금 모금 가능 기간 측면: 지방자치단체장선거 후보자가 후원회를 통해 후원금을 모금할 수 있는 기간은 최대 20일 미만(후원회 등록 수리 기간 고려 시 더 짧음)에 불과한 반면, 예비후보자 등록 가능 시기는 국회의원선거와 동일하게 선거일 전 120일로서, 광역자치단체장선거의 경우 후원회를 통한 선거자금 마련 필요성이 결코 작지 않음에도 후원금 모금 가능 기간이 지나치게 짧게 제한됨
- 군소·신생정당·무소속 예비후보자 측면: 거대정당에 비해 군소정당·신생정당·무소속 예비후보자는 선거비용 보전 및 정당 지원을 받기 어려워 후원회 활용 필요성이 더욱 절실하며, 이들의 후원회 활용을 제한하는 것은 다양한 신진 정치세력의 진입과 자유로운 경쟁을 통한 정치 발전을 가로막을 우려가 있음
- 염결성 확보 논거에 대한 반박: 정치자금법은 후원인의 기부금액 제한(제11조), 후원금 모금방법 상세 규정(제14조 ~ 제18조), 위반 시 형사처벌 및 과태료 규정(제45조·제46조·제51조) 등을 통해 투명한 후원회 운영을 담보하고 있으므로 후원회제도 자체가 염결성을 저해한다고 볼 수 없음
- 종전 선례와의 구별: 기초자치단체장선거 예비후보자를 제외한 것은 합리적 이유가 있다는 선례(헌재 2016. 9. 29. 2015헌바228)가 있으나, 광역자치단체장은 기초자치단체장과 달리 관할구역의 범위·권한·정치적 역할에 현저한 차이가 있고, 국회의원선거보다 선거비용 규모가 훨씬 크며 후원회 필요성도 크므로, 기초자치단체장에 관한 선례와 달리 판단함
- 결론: 후원회지정권자의 범위가 지속적으로 확대되어 왔음에도 광역자치단체장선거 예비후보자를 국회의원선거 예비후보자와 계속 달리 취급하는 것은 불합리한 차별에 해당하고, 입법재량을 현저히 남용하거나 한계를 일탈한 것임. 청구인 이○○, 나○○, 나□□, 김△△의 평등권 침해
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헌법불합치결정 및 잠정적용: 단순위헌결정을 할 경우 지방자치단체장선거 후보자도 후원회를 지정할 근거가 없어지는 법적 공백이 발생하므로 헌법불합치결정을 선고하되, 2021. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개선입법을 할 때까지 잠정적용
(2) 자치구의회의원선거 예비후보자에 관한 부분 — 기각
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법리: 후원회 관련 입법재량은 광범위하게 인정되나, 불합리한 차별로 입법재량을 현저히 남용하거나 한계를 일탈한 경우 평등권 침해에 해당함
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포섭 (기각의견, 재판관 4인):
- 자치구의회의원은 대통령·국회의원과 지위, 성격, 기능, 활동범위, 정치적 역할에서 본질적으로 다르며, 수행하는 정치활동의 질과 양, 정치자금 필요 정도에서 현격한 차이가 있음
- 선거비용 규모도 현저히 작음(시·군·자치구의회의원 평균 선거비용제한액 약 4,100만 원, 지출액 약 3,100만 원으로 지역구 국회의원 대비 크게 적음)
- 예비후보자 기간이 90일 이내로 비교적 단기이고, 매우 좁은 선거구로 인해 지역 주민과 빈번한 접촉 가능성이 크며, 대가성 후원을 통한 정치적 영향력 행사 접근 우려가 있어 후원회를 통한 정치자금 모금을 제한할 필요가 있음
- 자치구의회의원선거 예비후보자를 국회의원선거 예비후보자와 달리 취급하는 것에는 합리적인 이유가 있고 입법재량을 현저히 남용하거나 한계를 일탈한 것이라 볼 수 없음
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결론: 심판대상조항 중 자치구의회의원선거 예비후보자에 관한 부분은 청구인 최○○, 강○○, 윤○○, 윤□□, 김○○, 유○○, 김□□, 김△△의 평등권을 침해하지 아니함 (기각)
- 단, 인용의견 재판관 5인이 다수이나 인용결정 심판정족수(6인) 미달로 기각
최종 결론 (주문)
- 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호) 제6조 제6호 중 '광역자치단체장선거 예비후보자'에 관한 부분: 헌법불합치, 2021. 12. 31.을 시한으로 계속 적용
- 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호) 제6조 제6호 중 '자치구의회의원선거 예비후보자'에 관한 부분에 대한 심판청구: 기각
5) 반대의견
재판관 이선애의 광역자치단체장선거 예비후보자에 관한 부분 반대의견 (합헌)
참조: 헌법재판소 2019. 12. 27. 선고 2018헌마301 결정
