[표준] 146. 문화예술계 블랙리스트의 작성 등과 지원사업 배제 지시에 관한 위헌소원 사건: 헌법재판소 2020. 12. 23. 선고 2017헌마416 결정

2017헌마416 특정 문화예술인 지원사업 배제행위 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

청구인 ○○패의 당사자능력 — 폐업 이후 청산 목적과의 관련성
이 사건 정보수집 등 행위 — 주관적 권리보호이익 소멸 여부, 심판청구의 이익(반복 위험·헌법질서 수호), 청구기간 도과 여부 및 정당한 사유 인정 여부
이 사건 지원배제 지시 — 공권력 행사 해당 여부(권력적 사실행위 여부), 자기관련성·직접성, 보충성의 예외 인정 여부, 청구기간 도과 여부 및 정당한 사유 인정 여부, 권리보호이익

본안 판단

이 사건 정보수집 등 행위가 청구인 윤○○, 정○○의 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부 — 법률유보원칙 위반, 과잉금지원칙 위반
이 사건 지원배제 지시가 청구인들의 표현의 자유를 침해하는지 여부 — 법률유보원칙 위반, 과잉금지원칙(목적의 정당성) 위반
이 사건 지원배제 지시가 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부 — 문화국가원리·법률유보원칙에 반하는 자의적 차별취급

2) 사실관계

사건개요

특별검사는 연간 약 2,000억 원에 이르는 문화예술분야 보조금 지원에서 정부에 비판적이거나 견해를 달리하는 문화예술인·단체를 지원 대상에서 배제하였다는 이유로 전 청와대 비서실장, 전 문체부장관 등을 직권남용권리행사방해죄 등으로 기소함
형사재판(1심·항소심·상고심)을 거쳐 피고인들의 유죄가 대부분 인정되었고, 일부는 파기환송되어 서울고등법원 2020노230으로 계속 중

주요 경과

박근혜 대통령은 2013. 9. 30. 수석비서관 회의에서 '좌편향 문화예술계에 문제가 많다'는 취지 발언을 하였고, 김○○ 비서실장이 2013. 12. 20. 반정부·반국가 성향 단체 전수조사 및 조치 마련을 지시함
정무수석·소통비서관 등이 2014. 4. ~ 5.경 '민간단체보조금 TF'를 운영하여 '야당 후보 지지·정권반대운동 참여 개인·단체에 대한 정부예산 축소·배제, 좌파단체 데이터베이스 구축, 좌편향인사 심사위원·정부위원회 배제' 등 내용의 '문제단체 조치내역 및 관리방안' 보고서를 작성하여 비서실장·대통령에게 보고함
이후 약 80명의 지원배제 명단이 문체비서관을 통해 문체부에 하달되었고, 문체부 공무원들이 국정원 정보보고 문건 등을 취합하여 '문화예술계 지원배제 명단(블랙리스트)'을 계속 보완·공유·인계하면서 지원사업 선정, 인선, 훈포장 수혜 시 해당 명단 기준으로 배제를 실행함
2014. 10.경 '건전 문화예술 생태계 진흥 및 지원 방안' 보고서가 마련되어 '건전 콘텐츠 활성화 TF'가 주 1회 장관·교문수석실 보고 형태로 운영됨
예술위에 대하여 문화예술진흥기금 지원배제 지시(청구인 ○○패, ○○협회, ○○ 네트워크, 윤○○, □□), 영진위에 대하여 예술영화 지원배제 지시(청구인 주식회사 ○○), 출판진흥원에 대하여 세종도서 지원배제 지시(청구인 정○○)가 순차로 실행됨

침해 원인이 되는 공권력 행사

① 피청구인 대통령의 지시로 피청구인 대통령 비서실장, 정무수석비서관, 교육문화수석비서관, 문화체육관광부장관이 청구인 윤○○, 정○○의 정치적 견해에 관한 정보를 수집·보유·이용한 행위(이 사건 정보수집 등 행위)
② 위 피청구인들이 예술위, 영진위, 출판진흥원 소속 직원들로 하여금 청구인들을 문화예술인 지원사업에서 배제하도록 한 일련의 지시 행위(이 사건 지원배제 지시)

청구인들 주장

이 사건 정보수집 등 행위 : 법률 근거 없이 민감정보인 정치적 견해 정보를 수집·이용한 것으로 개인정보자기결정권 침해
이 사건 지원배제 지시 : 권력적 사실행위로서 법률유보원칙·과잉금지원칙 위반, 표현의 자유·예술의 자유·평등권 침해

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제10조 제1문	인간의 존엄과 가치, 행복추구권 — 일반적 인격권의 근거
헌법 제17조	사생활의 비밀과 자유 — 개인정보자기결정권의 헌법적 근거
헌법 제21조	표현의 자유 — 정치적 표현의 자유 포함
헌법 제11조 제1항	평등원칙·평등권
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계 — 법률유보원칙, 과잉금지원칙
개인정보자기결정권	자신에 관한 정보가 언제, 누구에게, 어느 범위까지 알려지고 이용되도록 할 것인지를 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리; 헌법 제10조 제1문(일반적 인격권), 헌법 제17조(사생활의 비밀과 자유)
표현의 자유	자신의 정치적 의견과 정치사상을 외부에 표현할 권리; 헌법 제21조
평등권	정치적 견해 등에 관계없이 문화 표현과 활동에서 차별받지 않을 권리; 헌법 제11조 제1항
개인정보 보호법 제23조 제1항	민감정보(정치적 견해 포함) 처리 금지 원칙 및 예외적 허용 요건
개인정보 보호법 제15조 제1항 제3호	공공기관의 소관 업무 수행을 위한 개인정보 수집·이용 허용
문화예술진흥법 제29조, 제30조, 제31조, 제35조	예술위 위원 독립 직무, 의결 방식, 문체부 평가·시정요구권
영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 제8조, 제13조, 제14조, 제15조, 제25조의3	영진위 위원 위촉·독립 직무, 기금 운용 심의·의결, 문체부 평가·감독
출판문화산업 진흥법 제16조, 제16조의4, 제16조의3, 제21조의2	출판진흥원 직무·이사회 의결, 원장 임면·감독
헌법재판소법 제68조 제1항	권리구제형 헌법소원 — 청구인 적격, 보충성, 청구기간
헌법재판소법 제69조 제1항	청구기간 — 사유 안 날로부터 90일, 사유 있은 날로부터 1년

결정요지

(1) 청구인 ○○패 심판절차 종료

청구인 ○○패는 비법인사단으로 2018. 6. 30. 폐업신고함. 해산 이후에도 청산 목적 범위 내에서는 권리능력이 유지되나, 이 사건 지원배제 지시의 위헌 확인에 관한 청구는 청산 목적과 관련이 없으므로 당사자능력 불인정. 2018. 6. 30. 폐업과 동시에 심판절차 종료

(2) 이 사건 정보수집 등 행위 — 적법요건

권리보호이익 : 행위가 이미 종료되어 주관적 권리구제 불가능하나, ① 국가지원에 의존도가 높은 문화예술계 구조상 앞으로도 유사한 침해 반복 위험 상존, ② 헌법질서 수호를 위한 헌법적 해명의 중대한 의미가 있으므로 심판청구의 이익 인정
청구기간 : 행위는 늦어도 지원배제 확정일(윤○○ 2015. 3. 31., 정○○ 2014. 11. 14.)에 발생하여 1년이 경과한 2017. 4. 19. 청구됨. 그러나 행위가 비밀리에 행해졌고 특별검사 공소장 내용이 언론에 알려진 2017. 1. 30. 이후에야 알게 된 것으로, 청구인들에게 과실·책임 없음. '정당한 사유'(사회통념상 지연된 청구를 허용하는 것이 상당하고, 일반적 주의를 다하여도 기간을 준수할 수 없는 사유 포함) 인정. 적법

(3) 이 사건 지원배제 지시 — 적법요건

공권력 행사 해당 여부(권력적 사실행위) : 행정상 사실행위는 비권력적 사실행위(행정지도 등)와 권력적 사실행위로 구분되며, 권력적 사실행위인지는 행정주체와 상대방의 관계, 상대방의 의사·관여정도·태도, 사실행위의 목적·경위, 법령에 의한 명령·강제수단의 발동 가부 등을 종합 고려하여 개별 판단함. 이 사건 지원배제 지시의 관철 과정을 보면, 공모사업 절차 중단, 지원배제 방침을 심의위원에게 전달하여 탈락 종용, 배제 대상자에게 불리한 사정 부각, 청와대 승인 절차 등이 활용됨. 예술위 등이 임의적으로 협력한 것이 아니며, 대통령 지시에 따라 전담 TF에서 장기간 반복·조직적으로 실행된 것으로, 청구인들에 대한 지원배제라는 결과를 사실상 실현시킨, 우월한 지위에서 개입한 권력적 사실행위로 인정됨. 헌법소원 대상인 공권력 행사에 해당
자기관련성·직접성 : 지원배제 지시는 형식적으로 예술위 등에 대한 것이나 실질은 청구인들에 대한 지원배제 목적을 위해 예술위 등을 이용한 것이므로, 청구인들의 자기관련성·직접성 인정
보충성 : 권력적 사실행위로서 행정심판·행정소송 대상인지 객관적으로 불분명하고, 설령 행정소송이 인정되더라도 이미 종료된 행위로서 소의 이익이 부정될 가능성이 높아 효과적인 구제방법이 없으므로 보충성 예외 인정
청구기간 : 지원배제 지시의 존재가 특별검사 공소제기 이후 비로소 일반에 알려졌고, 청구인들도 2017. 1. 30. 이후에야 알게 됨. 정당한 사유 인정. 적법
권리보호이익 : 행위 종료로 주관적 권리구제 불가능하나, 문화예술분야 국가 지원에 부수한 정부 통제·개입 가능성 상존, 문화예술분야 공권력 개입의 헌법적 한계를 밝혀야 하는 중요한 헌법문제를 내포하고 있어 심판청구의 이익 인정

(4) 이 사건 정보수집 등 행위 — 개인정보자기결정권 침해 여부

개인정보자기결정권의 의의 : 헌법 제10조 제1문의 일반적 인격권 및 헌법 제17조의 사생활의 비밀과 자유에 의하여 보장되는 권리로, 자신에 관한 정보가 언제, 누구에게, 어느 범위까지 알려지고 이용되도록 할 것인지를 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리. 보호대상인 개인정보는 개인의 신체, 신념, 사회적 지위, 신분 등 인격주체성을 특징짓는 사항으로 동일성을 식별할 수 있게 하는 일체의 정보이며, 내밀한 영역에 국한되지 않고 공적 생활에서 형성되었거나 이미 공개된 정보까지 포함. 이러한 개인정보를 대상으로 한 조사·수집·보관·처리·이용 등의 행위는 모두 원칙적으로 개인정보자기결정권 제한에 해당함
법률유보원칙 위반 : 개인의 인격에 밀접히 연관된 민감한 정보일수록 근거 규정을 명확히 하여야 한다는 요청은 더 강해짐. 정치적 표현의 자유는 민주적 의사형성의 본질적 요소이자 자유민주주의 헌법의 기본원리이므로, 정치적 견해를 표현한 내용에 관한 정보도 두텁게 보호되어야 함. 개인정보 보호법은 정치적 견해를 민감정보로 분류하여 정보주체의 별도 동의 또는 법령상 처리 근거가 있는 경우에만 처리 허용. 피청구인들은 정보주체 동의 없이, 문화예술 지원사업 배제 목적의 정치적 견해 정보처리를 허용하는 별도 법령상 근거 없이 이 사건 정보수집 등 행위를 행함. 개인정보 보호법 제15조 제1항 제3호의 일반적 수권조항만으로는 형식적 법적 근거를 갖추었다고 볼 수 없음. 법률유보원칙 위반
과잉금지원칙 위반 : 이 사건 정보수집 등 행위의 목적은 이 사건 지원배제 지시를 실행하기 위한 것인바, 지원배제 지시 자체가 법률유보원칙·과잉금지원칙을 위반하여 위헌인 이상 이와 관련된 정보수집 등 행위의 목적 정당성을 인정할 수 없으므로, 과잉금지원칙에도 위배됨

(5) 이 사건 지원배제 지시 — 표현의 자유 침해 여부

제한되는 기본권 : 청구인들의 정치적 표현행위(야당 후보 지지 선언, 정부 비판적 시국선언 등)를 기초로 지원배제 지시가 실행된 것으로, 이는 정치적 표현의 자유에 대한 사후적 제한에 해당하고 앞으로 유사한 정치적 표현의 자유 행사에 중대한 제약을 초래함
법률유보원칙 위반 : 예술위, 영진위는 문체부 산하기관이고 출판진흥원은 문체부장관 인가 법인으로, 문체부는 위원 위촉·임면권, 운영 평가·시정요구권·감독권을 보유함. 그러나 각 기관의 개별 지원사업 심의는 전문성을 갖춘 위원회·이사회에서 독립적으로 의사결정이 이루어지도록 법률에서 보장함(예술위 위원의 직무상 어떠한 지시나 간섭도 받지 않을 권리, 과반수 의결 등). 청와대·문체부가 개별 지원사업 심의과정에 사전 개입하여 정치적 견해를 기준으로 지원을 배제하도록 지시할 법적 근거 없음. 게다가 지원배제 지시는 법률상 마련된 요건·절차를 적극적으로 배제하는 의도로 이루어짐. 법률유보원칙 위반
과잉금지원칙 위반 — 목적의 정당성 부정 : 정부가 지원 대상자 선정에 재량을 가지나, 헌법상 보호되는 권리를 침해하는 방법·기준으로 선정하는 것은 재량 범위를 벗어남. 이 사건의 본질은 특정 정치적 견해를 표현한 자에 대하여 공정한 심사 기회를 박탈한 것으로, 피청구인들이 권한을 남용하여 은밀한 방법으로 공모사업을 조작하고 제재를 가한 것임. 모든 국민은 정치적 표현의 자유를 가지며, 이는 자유민주적 헌법의 근본가치이자 민주정치의 필수불가결한 요소임. 표현행위자의 특정 견해·이념·관점에 근거한 제한은 표현의 내용에 대한 제한 중 가장 심각하고 해로운 제한이며, 헌법상 표현의 자유의 핵심은 '국가가 표현행위를 그 내용에 따라 차별함으로써 특정한 견해나 입장을 선호하거나 억압해서는 안 된다'는 것임. 정부에 대한 반대 견해·비판에 대하여 합리적 홍보·설득이 아닌 일방적 지원 배제로 정치적 표현의 자유를 제재하는 것은 국민주권주의와 자유민주적 기본질서에 반하므로 목적의 정당성 인정 불가. 더 나아가 살필 필요 없이 과잉금지원칙 위반

(6) 이 사건 지원배제 지시 — 평등권 침해 여부

청구인들은 정치적 견해 표명 이력을 이유로 공고된 지원심의기준과 무관하게 일체 배제되도록 별도로 지시받은 반면, 다른 신청자들은 공고된 기준에 따라 심의됨 — 차별취급 인정
우리 헌법은 제헌 이래 문화국가의 원리를 기본원리로 채택함. 오늘날 문화국가에서의 문화정책은 어떤 문화현상에 대하여도 선호·우대 경향을 보이지 않는 불편부당의 원칙이 가장 바람직하고, 그 초점은 문화 그 자체가 아니라 문화풍토 조성에 두어야 함. 헌법상 문화국가원리는 견해와 사상의 다양성을 본질로 하며, 문화정책은 불편부당의 원칙에 따라 모든 국민이 정치적 견해 등에 관계없이 문화 표현·활동에서 차별받지 않아야 함. 특히 국가지원에의 의존도가 높은 우리나라 문화예술계 환경을 고려할 때, 정부는 문화의 다양성·자율성·창조성이 조화롭게 실현될 수 있도록 중립성을 지키면서 지원·육성하여야 함
피청구인들이 중립성 보장을 위해 법률에서 정한 제도적 장치를 무시하고 정치적 견해를 기준으로 청구인들을 차별취급한 것은 헌법상 문화국가원리와 법률유보원칙에 반하는 자의적 차별로 정당화 불가
문화예술 지원사업은 수혜적 행정행위로서 분배 재량이 인정되나, 정부 비판적 견해를 가진 예술인에 대한 지원을 단절할 목적으로 지원사업 내용과 전혀 무관한 정치적 견해만을 기준으로 조직적·은밀하게 공정한 심사 기회를 박탈한 것은 정당화될 수 없는 자의적 차별행위
이 사건 지원배제 지시는 청구인들의 평등권을 침해함

4) 적용 및 결론

가. 청구인 ○○패 심판청구

법리 : 비법인사단은 해산 후 청산 목적 범위 내에서만 권리능력이 유지됨
포섭 : 청구인 ○○패는 2018. 6. 30. 폐업신고함. 이 사건 지원배제 지시의 위헌 확인 청구는 청산 목적과 관련되어 있다고 보기 어려워 당사자능력 불인정
결론 : 2018. 6. 30. 폐업과 동시에 심판절차 종료

나. 이 사건 정보수집 등 행위 — 적법요건

법리 : 권리보호이익은 주관적 권리구제 불가 시에도 침해행위 반복 위험 또는 헌법질서 수호를 위한 헌법적 해명의 중대한 의미가 있는 경우 인정됨. 청구기간 도과 시에도 정당한 사유(일반적 주의를 다하여도 기간 준수 불가능한 사유 포함)가 있는 경우 허용됨
포섭 : 문화예술분야 국가지원 의존도 및 통제·개입 가능성 상존으로 반복 위험 있고 헌법적 해명의 중대한 의미 있으므로 심판청구의 이익 인정. 행위가 비밀리에 행해졌고 2017. 1. 30. 특별검사 공소장 언론 공개 이후 비로소 알게 된 것으로 청구인들에게 과실 없어 정당한 사유 인정
결론 : 적법

다. 이 사건 지원배제 지시 — 적법요건

법리 : 권력적 사실행위는 헌법소원 대상인 공권력 행사에 해당. 공권력 작용의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 공권력 작용이 직접적·법적으로 기본권을 침해하면 자기관련성 인정. 권력적 사실행위로서 행정쟁송 대상인지 불분명하고 효과적 구제방법이 없는 경우 보충성 예외 인정
포섭 : 공모사업 절차 중단, 심의위원 탈락 종용, 청와대 승인 절차 등을 통해 우월한 지위에서 지원배제 결과를 사실상 실현시킨 권력적 사실행위로 인정. 지원배제 지시가 형식적으로는 예술위 등에 대한 것이나 실질은 청구인들에 대한 배제 목적을 관철하기 위해 예술위 등을 이용한 것이므로 자기관련성·직접성 인정. 행정쟁송 대상 불분명, 소의 이익 부정 가능성으로 보충성 예외 인정. 2017. 1. 30. 이후 알게 되었으므로 정당한 사유로 청구기간 준수 불가. 반복 위험 및 헌법적 해명의 중대한 의미로 심판청구의 이익 인정
결론 : 적법

라. 이 사건 정보수집 등 행위 — 개인정보자기결정권 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

개인정보자기결정권 : 정보주체가 자신에 관한 정보의 공개·이용에 관하여 스스로 결정할 권리 (헌법 제10조 제1문, 제17조)

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

법리 : 민감한 정보일수록 법적 근거 명확성 요청이 더 강해짐. 법률유보원칙 위반 시 과잉금지원칙 위배로 귀결됨
포섭(법률유보원칙) : 정치적 견해는 민감정보로 별도 동의 또는 법령상 허용 근거 필요. 피청구인들은 청구인 윤○○, 정○○으로부터 동의 없이, 지원배제 목적의 정치적 견해 처리를 허용하는 별도 법령 근거 없이 행위함. 일반적 수권조항(개인정보 보호법 제15조 제1항 제3호)만으로는 형식적 법적 근거 불충분. 정보가 이미 공개된 것이라도 정보주체의 의도와 무관하거나 반하는 지원배제 목적 처리이므로 원래 공개 목적 범위 내 처리라고 볼 수 없음
포섭(과잉금지원칙) : 정보수집 등 행위의 목적인 지원배제 지시 자체가 위헌이므로 목적 정당성 인정 불가
결론 : 법률유보원칙 및 과잉금지원칙 위반으로 청구인 윤○○, 정○○의 개인정보자기결정권 침해

마. 이 사건 지원배제 지시 — 표현의 자유 침해 여부